Grundsätze des Verwaltungshandelns PDF

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Rechtsgrundlagen des Schweizer Verwaltungsrechts ...

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Grundsätze des rechtsstaatlichen Verwaltungshandelns  Man unterscheidet (i.d.R.) fünf Grundsätze des rechtsstaatlichen Verwaltungshandelns  Heute: sind diese Grundsätze in der BV verankert  Im Einzelnen: o Grundsatz der Gesetzmässigkeit (Art. 5 Abs. 1 BV) o Grundsatz des öffentlichen Interesses (Art. 5 Abs. 2 BV) o Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) o Rechtsgleichheit / Willkürverbot (Art. 8 / 9 BV) o Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV)

Vgl. BV: Art. 5 Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns 1 Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht. 2

Staatliches Handeln muss im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein.

3

Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben.

4

Bund und Kantone beachten das Völkerrecht.

Art. 8 Rechtsgleichheit 1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich. 2

Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. 3 Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit. 4

Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor.

Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.

 gerichtliche Durchsetzung dieser Grundsätze ist schwierig (nicht abschliessend geklärt) a. sie gehören zum Bundesverfassungsrecht und damit zum Bundesrecht – ihre Verletzung kann mit Beschwerde an das BVG (Art. 31 ff. VGG) gerügt werden 1

 Gilt grundsätzlich auch für Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 82 ff. BGG) b. Einschränkung (gemäss BGer): das Verhältnismässigkeitsgebot bei der Anwendung kantonalen Rechts ist nur möglich, wenn offensichtliche Unverhältnismässigkeit (und damit Verletzung des Willkürverbots) gegeben ist.  Keine Einschränkung: bei Eingriff in Grundrechte und bei Anwendung von Bundesrecht c. Die Grundsätze sind keine verfassungsmässigen Rechte, weshalb sie nicht selbständig mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde (Art. 113 ff. BGG) geltend gemacht werden können  Ausnahmen: i. Legalitätsprinzip im Abgaberecht (Art. 127 Abs. 1 BV) ii. Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) iii. Vertrauensschutzprinzip (als Teilgehalt des Grundsatzes von Treu und Glaube – Art. 9 BV) d. Das BGer behandelt auch den Grundsatz der Rechtssicherheit und das Verbot der Rückwirkung von Gesetzen als Verfassungsgrundsätze, die es aus Art. 5 BV ableitet.

I)

Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung

Grundsatz der Gesetzmässigkeit = Legalitätsprinzip

Inhalt des Grundsatzes: (heute): Unterscheidung zwischen Erfordernis des Rechtssatzes und dem Erfordernis der Gesetzesform  dabei geht es um die Frage nach der Struktur und Dichte einer Norm und die Anforderung an die Normstufe (früher): Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes

 Gesetz ist Massstab und Schranke der Verwaltungstätigkeit o

Zweck: alle Verwaltungstätigkeit an das Gesetz zu binden

 Verwaltungstätigkeit: o

darf nicht gegen ein Gesetz verstossen

o

muss sich auf ein Gesetz stützen 2



ERGO: Verwaltungstätigkeit, die nicht auf einem Gesetz beruht (auch wenn sie nicht im Widerspruch zum Gesetz ist) ist unzulässig

NB: Unterschied: o

Erfordernis der gesetzlichen Grundlage ( welche Rechtssatz liegt einem Verwaltungshandeln zugrunde)

o

Erfordernis der verfassungsmässigen Kompetenz ( welches Gemeinwesen ist zum Erlass einer Reglung zuständig)

 Funktionen des Gesetzmässigkeitsprinzips: o

Gewährleistung von Rechtssicherheit  dient der Voraussehbarkeit des Verwaltungshandelns

o

Gewährleistung von Rechtsgleichheit  Bindung an generell-abstrakte Reglung bildet Grundlage für rechtsgleiches Handeln

o

Schutz der Freiheit des Individuums vor Staatlichen Eingriffen  die von der Verfassung gewährleisteten Grundrecht dürfen nur gestützt auf eine gesetzliche Grundlage eingeschränkt werden

o

demokratische Funktion  Erfordernis der Gesetzesform (= demokratische Legitimation des Verwaltungshandelns)

Erfordernis des Rechtssatzes

 bedeutet: Staatstätigkeit darf nur aufgrund und nach Massgabe von generell-abstrakten Normen ausgeübt werden, die genügend bestimmt sind  Verfügungen müssen sich auf einen Rechtssatz stützen  Rechtssatz = jede generell-abstrakte Norm  Regelung, die sich an eine unbestimmte Zahl von Adressaten richtet und eine unbestimmte Zahl von Fällen erfasst, nämlich: o Rechte und Pflichten Privater o Regelung von Organisation, Zuständigkeit oder Aufgaben der Behörden oder von Verfahren  Rechtssatz kann sein: Verfassungsbestimmung, Gesetz, völkerrechtlicher Vertrag oder auch eine Verordnung o deshalb: Erfordernis des Rechtssatzes dient der Rechtsgleichheit und der Rechtssicherheit, nicht aber der demokratischen Legitimation 3

 NB: einer Verwaltungsverordnung kommt nie Rechtssatzqualität zu (sie kann nicht an die Stelle einer Rechtsverordnung treten)  Bestimmtheit des Rechtssatzes: «Blanko-Ermächtigungen» einer Behörde sind unzulässig o o

BGer: ein Gesetz muss präzise formuliert sein je nach Schwierigkeitsgrad der Materie (z.B. besonders technisch) – kann der Bestimmtheitsgrad reduziert werden

Erfordernis der Gesetzesform  bedeutet: die wichtigen Rechtsnormen der Verwaltungstätigkeit müssen in einem Gesetz enthalten sein (d.h. nicht irgendeine Rechtsnorm, sondern ein Gesetz, das vom Parlament u.U. unter Mitwirkung des Volkes zustande gekommen ist)  das Erfordernis der Gesetzesform geht hier weiter als das Erfordernis des Rechtssatzes – es wird nämlich um die demokratisch-rechtsstaatliche Funktion ergänzt  gilt aber nur für wichtige Normierung – teilweise können auch Verordnungen als Grundlage dienen: o gesetzesvertretende Verordnungen müssen die Voraussetzung der Gesetzesdelegation erfüllen o

Vollziehungsverordnungen dürfen keine wesentlichen neuen Rechte und Pflichten begründen

o

möglich ist auch: 

eine Verordnung, die vom (kantonalen) Parlament erlassen wurde (gestützt auf die Ermächtigung durch die Kantonsverfassung)



ein völkerrechtlicher Vertrag, der vom Parlament (evtl. auch vom Volk) gutgeheissen wurde

 Abgrenzung der «Wichtigkeit» o

sehr schwierig

o

Grundlagen der Wichtigkeit: Art. 164 Abs. 1 BV

o

Flexibilitätsbedürfnis: Regelungen, die ständiger Anpassung bedürfen (z.B. wegen technischem Fortschritt oder wirtschaftlicher Entwicklung), werden zweckmässiger Weise nicht in Gesetzen getroffen, sondern in Verordnungen, damit sie flexibler revidiert werden können

 Delegation: (Gesetzesdelegation = Übertragung der Rechtssetzungskompetenz) 4

o

zwei Arten:  vom übergeordneten an ein untergeordnetes Gemeinwesen (z.B. vom Bund an die Kanton oder Kanton an die Gemeinden)  vom Gesetzgeber zum Verordnungsgeber innerhalb des gleichen Gemeinwesen (insbesondere an ein Organ der Exekutiven oder der Judikativen)

o

Problematisch ist insbesondere die Übertragung der Kompetenz von der Legislativen an die Exekutive (wegen der Verletzung der Gewaltenteilung), deshalb ist diese Gesetzesdelegation nur zulässig, wenn die folgenden vier Voraussetzungen kumulativ erfüllt sind:  Gesetzesdelegation darf nicht von der Verfassung ausgeschlossen sein  Delegationsnorm muss in einem Gesetz enthalten sein  Delegation muss sich auf eine bestimmte, genau definierte Materie beschränken  Grundzüge der delegierten Materie müssen in einem Gesetz umschrieben sein

o

Problem stellt sich deshalb nur bei unselbständigen Verordnungen  selbständige Verordnungen kann die Exekutive kraft Ermächtigung durch die Verfassung selbst erlassen 

deshalb müssen insbesondere Vollzugsverordnungen und Polizeiverordnungen die Voraussetzungen der Gesetzesdelegation nicht erfüllen

Offene Normen und Ermessen  offene Normen = der Gesetzgeber verzichtet in bestimmten Bereichen auf eine abschliessende Regelung und gewährt der Behörde einen gewissen Freiraum, um die konkreten Umstände des Einzelfalls würdigen zu können  «Offenheit» ist geplant (im Gegensatz zur Lücke, die ein planwidrige Unvollständigkeit darstellt)  Ermessen = Entscheidungsbefugnis der Verwaltungsbehörde (übertragen mittels offener Norm durch den Gesetzgeber)  nach h.L. führt das Einräumen gesetzlichen Ermessens dazu, dass Verwaltungsgerichte die Angemessenheit der von der Behörde getroffenen Entscheidung nicht überprüfen dürfen o

gilt nicht für Normen im Privat- und Strafrecht, die Ermessen vorsehen

 unbestimmte Rechtsbegriffe (Auslegungssache) – sind immer der Überprüfung durch die Verwaltungsgerichte offen

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Ermessensfehler:  Unangemessenheit o liegt zwar innerhalb des Ermessensspielraums (und hat die Verfassungsprinzipien beachtet), wurde aber unzweckmässig gehandhabt  Ermessensmissbrauch o Voraussetzungen und Grenzen des Ermessensspielraums im Gesetz wurden zwar beachtet, aber das Ermessen wurde unsachlich und zweckentfremdet angewendet o stellt eine Rechtsverletzung dar  Ermessensüberschreitung o wenn Ermessen in einem Bereich ausgeübt wird, in dem der Rechtssatz kein Ermessen vorsieht  Ermessensunterschreitung o wenn sich die entscheidende Behörde als gebunden betrachtet, obwohl der Rechtssatz ihr Ermessen einräumt Kontrolle:  Kontrolle durch Verwaltungsgerichte: nur bei Rechtskontrolle, d.h. bei Missbrauch, Überschreitung und Unterschreidung – nicht bei Unangemessenheit

II)

Grundsatz des öffentlichen Interesses

Inhalt / Tragweite lassen sich nicht in eine allgemeingültige Formel fassen; Umschreibung ist kasuistisch möglich, aber es kann keine klar abgrenzbare Definition gegeben werden  ergo: Voraussetzungen für öffentl. Interesse von begrenzter Bedeutung  Qualität und Gewichtung können im konkreten Fall viel wichtiger sein

 öffentliches Interesse = allgemeine Voraussetzung für jede staatliche Tätigkeit  der Staat hat das Wohl der Allgemeinheit zu schützen und zu fördern und die Anliegen der staatlichen Gemeinschaft wahrzunehmen  unbestimmter Begriff  Definition ist auch deshalb schwierig/unmöglich, weil sich öffentl. Interesse wandelt (aufgrund gesellschaftl., techn. anderer Entwicklungen, z.B. Raumplanung, Umweltschutz)  alles staatliche Handeln muss im öffentl. Interesse liegen (stellt also kein Recht Privater dar – weshalb es nicht mit der subsidiären Verfassungsklage selbständig gerügt werden kann)

Unterschied  öffentl. Interesse und Staatsaufgaben 

Staatsaufgaben:

- in der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung von Bund, 6

Kantonen und Gemeinden festgelegt - verpflichten Behörden (ausnahmsweise auch Private) zu bestimmten Handlungen und Entscheidungen ( Gebunden an die Grundrechte) 

öffentl. Interesse:

- legen Ziele für Handeln und Entscheiden von Staat und Privaten fest - können Eingriffe in die Grundrechte rechtfertigen

Kasuistik  öffentliche Interessen können materieller oder ideeller Natur sein: a) b) c) d) e) f)

Polizeiliche Interessen Planerische Interessen, Vorsorgeprinzip soziale und sozialpolitische Interessen rechtsstaatliche Interessen weitere Interessen (z.T. in der BV als Staatsaufgaben, z.B. Heimatschutz, Umweltschutz) fiskalische Interessen

III) Grundsatz der Verhältnismässigkeit Grundsatz der Verhältnismässigkeit ist ein Grundsatz des rechtsstaatlichen Handelns

Inhalt: Verwaltungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels muss geeignet und notwendig sein – angestrebter Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu der Belastung stehen, welche den Privaten auferlegt wird  BGer: engere Definition – prüft meist nur einzelne Elemente der Verhältnismässigkeit; unterscheidet oft nicht zwischen Erfordernis des öffentl. Interesses und Verhältnismässigkeit  enge Verbindung zwischen Verhältnismässigkeit und Erfordernis des öffentl. Interesses: Frage nach der Verhältnismässigkeit einer Massnahme stellt sich nur, wenn überhaupt ein öffentl. Interesse besteht  das Verhältnismässigkeitsprinzip hat keinen Schutzbereich wie z.B. die Grundrechte, weshalb es oft als «formales Prinzip» bezeichnet wird  kein verfassungsmässiges Recht Privater – kann also nicht selbständig mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde geltend gemacht werden

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 Geltungsbereich: Verhältnismässigkeitsprinzip gilt sowohl für Rechtssetzung als auch Rechtsanwendung

drei Elemente des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit  diese drei Element müssen kumulativ beachtet werden: o Eignung der Massnahme o Erforderlichkeit der Massnahme o Verhältnismässigkeit von Zweck und Wirkung der Massnahme

 Eignung der Massnahme: o Verwaltungsmassnahme muss geeignet sein o ungeeignet ist eine Massnahme, die am Ziel verbeischiesst o zu prüfen ist die Zwecktauglichkeit einer Massnahme

 Erforderlichkeit der Massnahme: o Massnahme muss erforderlich / notwendig sein o zu prüfen ist die Intensität des staatlichen Handelns o und zwar hinsichtlich:  Erforderlichkeit in sachlicher Beziehung  Erforderlichkeit in räumlicher Hinsicht  Erforderlichkeit in zeitlicher Hinsicht  Erforderlichkeit in persönlicher Hinsicht  Verhältnismässigkeit von Zweck und Wirkung einer Massnahme: o eine Verwaltungsmassnahme ist nur gerechtfertigt, wenn sie ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff wahrt o zu prüfen ist die Zumutbarkeit der Massnahme o und zwar indem das öffentliche Interesse das private Interesse überwiegt  dann: zumutbar o Massnahmen von geringem öffentlichem Interesse aber erheblichen Auswirkungen für Private sollen unterbleiben

IV) Rechtsgleichheit und Willkürverbot Rechte und Pflichten sind nach gleichen Massstäben festzusetzen  dem Grundsatz der Rechtsgleichheit kommt umfassende Geltung zu, für sämtliche Staatsorgane auf allen Ebenen  Rechtsgleichheitsgebot und Willkürverbot stellen verfassungsmässige Recht dar – Einzelne können sich darauf wie auf Freiheitsrecht berufen 8

o

können mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiär mit Verfassungsbeschwerde gerügt werden

Inhalt/Grundsatz: Gleiches ist nach Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln

 Bedeutung in der Rechtsanwendung: o wird in der Regel bereits durch die Bindung der Behörde an Rechtssätze verwirklicht o kein Anspruch von Gleichbehandlung im Unrecht

Willkürverbot  Willkür liegt nicht bei anderer (möglicher) Auslegung vor, sondern erst wenn ein Entscheid offensichtlich unhaltbar ist  liegt vor: o bei groben Fehlern in der Sachverhaltsermittlung o bei offensichtlicher Gesetzesverletzung o bei offensichtlicher Missachtung eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes o bei grobem Ermessensfehler o wenn ein Entscheid an einem nicht auflösbaren Widerspruch leidet o bei Widerspruch zum Gerechtigkeitsgedanken  gilt für Rechtsanwendung und Rechtssetzung  zur Geltendmachung genügt ein schutzwürdiges Interesse / kann aber nicht alleine gerügt werden (sondern nur im Zusammenhang mit der Verletzung eines Grundrechts)

 Unterschied Willkürverbot und rechtsgleiche Behandlung:

V)

o

Rechtsgleichheit: Vergleicht verschiedene Rechtsanwendungsakte miteinander

o

Willkürverbot: Untersucht das Verhältnis zwischen angewandtem Rechtssatz und betreffendem Anwendungsakt

Grundsatz von Treu und Glaube im öffentlichen Recht

 Gebietet ein loyales und vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtverkehr 9

 gilt für alle Rechtsbeziehungen  im Verwaltungsrecht wirkt sich der Grundsatz von Treu und Glaube in zweifacher Hinsicht aus: o Vertrauensschutz o Verbot des widersprüchlichen Verhaltens / Verbot des Rechtsmissbrauchs  Vertrauensschutz in engem Zusammenhang zu anderen Verfassungsgrundsätzen: o Vertrauensschutz und Rechtssicherheit o Vertrauensschutz und Legalitätsprinzip  Grundlagen des Vertrauensschutzes: o Rechtsanwendungsakte:  Verfügungen und Entscheide  Verwaltungsrechtliche Verträge  Auskünfte und Zusagen  Verwaltungs- und Gerichtspraxis  Folgende Grundlagen sind i.d.R. keine Grundlage für Vertrauensschutz (nur Ausnahmsweise): o

Rechtssetzungsakte  nur in Ausnahmefälle, in der Regel stellen Gesetzesänderungen keine Vertrauensschutzbasis dar

o

Raumpläne  nur wenn Privaten eine Zoneneinteilung für eine bestimmte Dauer zugesichert wurde

o

Duldung eines rechtswidrigen Zustandes

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