KARENAH BIROKRASI: SOROTAN ISU-ISU BIROKRASI DI MALAYSIA PDF

Preview

Summary

KARENAH BIROKRASI: SOROTAN ISU-ISU BIROKRASI DI MALAYSIA Disediakan oleh: Zaharahanum binti Kamarudin PENGENALAN Masyarakat umum mengenal birokrasi sebagai apa-apa sahaja urusan yang berkaitan dengan kerajaan sama ada kerajaan persekutuan (termasuk semua kementerian, jabatan dan agensi), kerajaan ne...

Description

KARENAH BIROKRASI: SOROTAN ISU-ISU BIROKRASI DI MALAYSIA Disediakan oleh: Zaharahanum binti Kamarudin

PENGENALAN Masyarakat umum mengenal birokrasi sebagai apa-apa sahaja urusan yang berkaitan dengan kerajaan sama ada kerajaan persekutuan (termasuk semua kementerian, jabatan dan agensi), kerajaan negeri (termasuk anak-anak syarikat kerajaan negeri) dan pihak berkuasa tempatan (PBT). Masalah-masalah yang timbul apabila berurusan dengan kerajaan dinamakan sebagai ‘kerenah birokrasi’ atau red-tape. Di mana-mana organisasi pun, birokrasi penting untuk memastikan organisasi tersebut ditadbir dengan baik seterusnya memberikan perkhidmatan atau menghasilkan produk yang terbaik dalam masa yang ditetapkan. Birokrasi memastikan kewujudan hierarki yang mana setiap lapisan hierarki mempunyai batas-batas kuasa dan arahan yang tertentu dan fungsi-fungsi serta skop tugas tersendiri. Namun perkara ini disalah anggap sebagai kekangan kepada matlamat untuk menyampaikan perkhidmatan atau menghasilkan produk bermutu. Tanggapan ini yang berleluasa dalam kalangan masyarakat umum akhirnya menjadi tabir pemisah antara rakyat (yang berdiri sebagai pelanggan) dan kerajaan (sebagai penyedia perkhidmatan) di mana kerajaan dilabel sebagai penuh dengan kerenah birokrasi. Kerajaan Malaysia turut tidak terlepas daripada menghadapi masalah kerenah birokrasi. Namun pelbagai usaha telah dibuat oleh barisan kepimpinan negara dalam menangani hal ini. Pada era kepimpinan Tun Dr. Mahathir Mohamad, beliau menegaskan kepentingan kebertanggungjawaban dalam kalangan penjawat awam ketika memberikan perkhidmatan. Era kepimpinan Tun Abdullah Ahmad Badawi pula memperlihatkan usaha beliau untuk menambah baik mutu perkhidmatan dengan meminimumkan kerenah birokrasi. Terkini, Datuk Seri Najib Tun Razak, berusaha mendekatkan perkhidmatan kerajaan dengan rakyat sebagai penerima melalui aplikasi teknologi semasa. Makalah ini akan melihat teori 1

birokrasi yang senada dengan pentadbiran awam di Malaysia, definisi kerenah birokrasi, usaha-usaha mengatasinya serta isu-isu yang berkaitan.

TEORI BIROKRASI MAX WEBER Perbahasan berkenaan pentadbiran awam khususnya birokrasi dan organisasi telah berlaku sejak sekian lama dalam kalangan ahli-ahli sosiologi barat. Keadaan ini menjurus kepada pembentukan beberapa teori pentadbiran awam sehingga ia terbahagi kepada dua iaitu teori klasik dan teori neo-klasik (moden). Salah satu daripada teori klasik birokrasi yang terkenal dan masih dipraktikkan sehingga kini ialah Teori Birokrasi Max Weber. Blau dan Meyer (1987) dalam tulisan mereka berjudul ‘Birokrasi dalam Masyarakat Moden’ membahaskan enam ciri birokrasi Max Weber iaitu: i.

Kegiatan sehari-hari yang diperlukan untuk mencapai tujuan-tujuan organisasi yang diagihkan melalui cara-cara tertentu dan dianggap sebagai tugas rasmi;

ii.

Struktur organisasi berdasarkan prinsip hierarki iaitu unit yang lebih rendah berada di bawah pengawasan dan pembinaan unit yang lebih tinggi;

iii.

Pelaksanaan tugas diatur dan ditentukan oleh satu sistem peraturan;

iv.

Seseorang penjawat awam melaksanakan tugas-tugasnya dengan semangat sine ira et studio iaitu formal dan tidak bersifat peribadi;

v.

Sistem kenaikan pangkat berdasarkan kekananan (senioriti) atau prestasi; dan

vi.

Organisasi ditadbir secara sistematik untuk menjamin kecekapan (efisiensi). Walau bagaimanapun, kaedah yang sistematik adalah berasaskan kepada pengalaman atau kelayakan pegawai tersebut.

Secara dasarnya, organisasi yang menepati keenam-enam ciri di atas dapat membentuk sebuah organisasi yang ideal serta dapat memastikan matlamat organisasi berkenaan tercapai. Setiap peringkat kerajaan di Malaysia juga, secara jelas turut mempunyai ciri-ciri yang dinyatakan di atas. Implimentasi ciri-ciri ini adalah untuk memastikan kerajaan dapat menyampaikan perkhidmatan dengan berkesan. 2

Namun demikian, dunia pentadbiran awam pada hari ini terus dilabel sebagai organisasi yang penuh dengan kerenah birokrasi. Hal ini memberi kesan kepada keberkesanan perkhidmatan yang disediakan oleh kerajaan. Ia juga memberikan imej buruk kepada negara secara keseluruhan.

KERENAH BIROKRASI: SOROTAN PERMASALAHAN Seperti yang dinyatakan di awal makalah ini, sebarang masalah yang timbul apabila berurusan dengan kerajaan akan dianggap berpunca daripada kerenah birokrasi. Namun demikian, sukar untuk mendapatkan takrifan yang tepat atau huraian terperinci berkenaan apa dan bagaimana kerenah birokrasi berlaku. Kamus Dewan Edisi Keempat memberikan takrifan kerenah birokrasi sebagai ‘proses atau urusan kerja, terutamanya yang melibatkan pihak kerajaan atau agensi kerajaan, yang mengambil masa yang sangat lama kerana terpaksa melalui berbagai-bagaibagai formaliti, peringkat, peraturan dan sebagainya sebelum sesuatu permohonan atau perkara dapat diluluskan atau dilaksanakan’ (Dewan Bahasa dan Pustaka, t.t). Antara kritikan dan aduan orang awam terhadap kerenah birokrasi ialah apabila penjawat awam tidak cekap, tidak hadir dan kurang berkesan dalam menjalankan tugas yang diamanahkan (Ahmad Atory dan Malike, t.t). Menurut Kassim Ahmad (2006) melalui artikel beliau bertajuk ‘Menangani Masalah Birokrasi’, terdapat tiga masalah birokrasi di Malaysia. Masalah yang pertama ialah ketidakcekapan bekerja. Hal ini berlaku apabila penjawat awam tidak menemui surat-surat yang dialamatkan kepadanya, panggilan telefon yang tidak atau lewat dijawab serta gagal menyelesaikan masalah orang awam yang dikemukakan kepadanya. Masalah birokrasi yang kedua yang dinyatakan oleh Kassim ialah ketiadaan kaedah atau sistem bekerja yang betul. Ini kerana sesuatu permasalahan yang berlaku hanya dapat dibincangkan dengan penjawat awam (pegawai) yang tertentu. Apabila pegawai berkenaan tiada di pejabat atas apa-apa urusan, masalah berkenaan tidak dapat dibincangkan dengan pegawai yang lain sama ada oleh kerana batasan kuasa pegawai berkenaan atau oleh 3

kerana pegawai yang lain tidak dimaklumkan tindakan-tindakan atau keputusan berkaitan masalah itu. Hal ini menyebabkan sebarang tindakan dan keputusan yang berkaitan tidak dapat diperoleh pada masa yang dikehendaki oleh pelanggan (orang awam) sehingga menimbulkan masalah yang lain di pihak pelanggan. Masalah birokrasi yang ketiga pula ialah dasar kerajaan disabotaj melalui rasuah, pembaziran dan penyelewengan. Menurut Kassim, apabila pegawai-pegawai kerajaan dihantar ke luar negara, kerajaan mengharapkan agar mereka pulang bersama-sama input yang berguna yang dapat dimanfaatkan untuk kepentingan orang awam. Namun sebaliknya, tiada input-input berguna yang dipraktikkan oleh kerajaan walaupun sekian ramai pegawai telah dihantar bagi mengkaji sistem-sistem amalan kerajaan-kerajaan di pelbagai negara lain. Melihat kepada permasalahan yang dikemukakan oleh Kassim, masalah yang pertama dan ketiga tidak mempunyai kaitan dengan ciri-ciri teori organisasi Max Weber yang dipraktikkan di Malaysia. Hanya masalah yang kedua didapati merupakan sanggahan kepada ciri-ciri teori berkenaan. Ini kerana, Weber menekankan ciri-ciri hierarki, peraturan, pengkhususan dan pengalaman yang perlu ada dalam membentuk sebuah birokrasi yang efisien. Setiap organisasi kerajaan di Malaysia mempraktikkan ciri-ciri hierarki, peraturan, pengkhususan dan pengalaman dalam melaksanakan operasi mereka. Sehubungan itu, apabila membicarakan permasalahan orang awam, satu ketetapan telah dibuat di mana tidak semua lapisan pegawai kerajaan boleh membincangkan sesuatu masalah yang dikemukakan. Hanya pegawai dalam lapisan hierarki tertentu sahaja yang boleh membincangkan masalah-masalah yang tertentu. Selain itu, hanya pegawai-pegawai yang telah dikhususkan sahaja yang berhak untuk membincangkan masalah tersebut. Sebagai contoh, di Dewan Bahasa dan Pustaka, apabila sesebuah agensi pengiklanan ingin mendapatkan pengesahan bahasa dalam draf iklan mereka, mereka perlu berurusan dengan Perancang Bahasa yang bertugas di Bahagian Penguatkuasaan.

4

Khidmat ini tidak disediakan di bahagian-bahagian lain seperti Bahagian Pengurusan Sumber Manusia atau Bahagian Kewangan dan Bekalan. Selain daripada itu perbincangan masalah orang awam juga perlu mematuhi peraturan-peraturan yang ditetapkan dengan kaedah-kaedah tertentu. Hal ini kerana pegawai perlu merujuk kepada akta, warta kerajaan, pekeliling, piagam pelanggan, dan prosedur-prosedur berkaitan sebelum membincangkan sesuatu masalah. Langkah ini diambil untuk memastikan supaya tindakan-tindakan seterusnya berjalan bersandarkan undang-undang dan peraturan yang telah digubal oleh kerajaan. Walaupun demikian, kerajaan menyedari wujud kerenah birokrasi yang menyulitkan urusan orang awam. Sistem dan prosedur kerja yang tidak cekap, tempoh berurusan yang memakan masa yang panjang, lewat mengambil tindakan, peraturan dan undang-undang yang remeh dan usang serta peralatan yang tidak menepati keperluan semasa adalah antara sebab-sebab yang dikenal pasti oleh kerajaan yang menyebabkan wujudnya kerenah birokrasi (MAMPU, 2006).

USAHA-USAHA MENANGANI KERENAH BIROKRASI Sejak era pentadbiran Tun Dr. Mahathir Mohamad, Perdana Menteri Malaysia yang keempat, pelbagai usaha telah dijalankan oleh kerajaan bagi mengurangkan kerenah birokrasi demi meningkatkan kualiti perkhidmatan. Usaha-usaha ini dilaksanakan melalui pembentukan

pelbagai

dasar dan

konsep

pentadbiran.

Antaranya

ialah

dengan

memperkenalkan konsep Bersih, Cekap dan Amanah; Kepimpinan Melalui Teladan; Dasar Pandang ke Timur dan Dasar Penerapan Nilai-nilai Islam dalam Kepimpinan (Ahmad Atory dan Malike, t.t). Di bawah kepimpinan Tun Abdullah Ahmad Badawi pula iaitu Perdana Menteri Malaysia yang kelima, langkah-langkah meminimumkan kerenah birokrasi semakin giat diadakan. Antaranya ialah dengan menubuhkan Pasukan Petugas Mengurangkan Kerenah Birokrasi di setiap agensi/jabatan kerajaan pada tahun 2003. Menurut Tan Sri Samsudin bin Othman (2005), 233 penambahaikan telah berjaya dicapai pada tahun 2004 di mana 62% 5

penambahbaikan adalah yang melibatkan sistem dan prosedur kerja seperti mengurangkan penggunaan borang dan menyediakan perkhidmatan dalam talian. 6% penambahbaikan lagi adalah dari segi penambahbaikan atau pindaan undang-undang dan peraturan serta menggubal peruntukan-peruntukan baharu yang lebih jelas. Selain daripada itu, mulai tahun 2005, kerajaan telah mengarahkan supaya lebih banyak “pusat membuat keputusan” diwujudkan. Ia bermaksud, agensi kerajaan melaksanakan perwakilan dan penurunan kuasa kepada pegawai di peringkat yang lebih rendah dalam membuat keputusan. Hal ini supaya keputusan-keputusan bagi setiap tindakan boleh diperoleh dengan lebih cepat dan dilakukan dengan segera (MAMPU, 2006). Pada Februari 2007 pula, kerajaan telah menubuhkan Pasukan Petugas Khas Pemudahcara Perniagaan (Pemudah) sebagai salah satu usaha menambah baik sistem penyampaian kerajaan terutama berkaitan hal ekonomi negara. Pemudah yang dianggotai oleh pegawai tinggi kerajaan dan tokoh perniagaan akan menumpukan kepada isu-isu sistem penyampaian kerajaan supaya ia dapat memberikan perkhidmatan yang lebih cekap, responsif dan mesra perniagaan (Hamden, 2007). Seterusnya, apabila negara dipimpin oleh Datuk Seri Najib Tun Razak selaku Perdana Menteri Malaysia keenam pada 2009, usaha mengurangkan kerenah birokrasi diteruskan melalui pemodenan perkhidmatan awam. Empat anjakan paradigma dalam penyampaian perkhidmatan telah ditetapkan iaitu: i.

Anjakan daripada ketegaran kepada keanjalan;

ii.

Beralih daripada budaya output dan perbelanjaan atau kesan nyata sematamata kepada mementingkan aspek outcome atau dampak keberhasilan secara holistik;

iii.

anjakan daripada birokrasi yang menyukarkan kepada birokrasi yang memudah cara dan menyenangkan rakyat; dan

iv.

anjakan daripada produktiviti semata-mata kepada gabungan produktiviti, kreativiti dan inovasi. (Zanariah, 2009). 6

ISU-ISU BERKAITAN Topik sebelum ini memperlihatkan pelbagai usaha yang dijalankan kerajaan untuk mengurangkan kerenah birokrasi. Namun rungutan demi rungutan daripada orang awam terhadap hal ini bagai tidak akan berakhir. Ini kerana dari tahun ke tahun pelbagai laporan dikeluarkan di media dari pelbagai pihak yang meminta kerajaan mengurangkan kerenah birokrasi. Antaranya, pada September 2009, Suruhanjaya Pencegahan Rasuah Malaysia (SPRM) meminta semua agensi kerajaan untuk meningkatkan mutu perkhidmatan terutama dengan cara memendekkan tempoh urusan sesuatu perkara. Ini kerana, tempoh urusan yang lama akan mendorong pelanggan untuk memberikan rasuah kepada pegawai yang berkaitan bagi mempercepatkan proses urusan tersebut (Bernama, 2009). Timbalan Menteri Pengajian Tinggi, Datuk Saifuddin Abdullah pernah menegur pengurusan Institut Pengajian Tinggi Awam (IPTA) yang menjadikan kerenah birokrasi sebagai halangan kepada pelajar untuk mendekati pemimpin melalui kegiatan anjuran mereka. Saifuddin menyifatkan sekatan ini tidak wajar apatah lagi alasan bahawa program yang dirancang tidak rasmi dan berskala kecil tidak boleh diterima (Bernama, 2010). Seterusnya, Jun 2011, ada rungutan berkaitan kerenah birokrasi di Kementerian Pendidikan apabila para guru sukar untuk mendapat kelulusan menyambung pengajian di peringkat Ijazah Doktor Falsafah. Menurut aduan Guru Lama yang disiarkan di akhbar Berita Harian, antara kerenah birokrasi yang dihadapi mereka ialah prosedur temu duga cuti belajar bergaji penuh yang kurang rasional, sukar mendapatkan sokongan kewangan, tempoh yang lama untuk kenaikan pangkat dan penafian hak guru berijazah di sekolah rendah untuk memohon jawatan Penolong Kanan dan Guru Besar. Pada September 2011 pula, Gabungan NGO-NGO Islam (ACCIN) meminta pihak Majlis Agama Islam Negeri untuk mengurangkan birokrasi dalam pemberian zakat kepada para asnaf. Langkah pengurangan birokrasi ini perlu diambil bagi mengelakkan golongan asnaf ini dieksploitasi oleh golongan lain (Accin, 2011).

7

Pemberhentian program debat ‘Akta Universiti dan Kolej Universiti’ (AUKU) yang dijalankan di Universiti Malaya pada Disember 2011, juga dikatakan berpunca daripada kerenah birokrasi. Hal ini dibangkitkan oleh Timbalan Menteri Pengajian Tinggi, Datuk Saifuddin Abdullah yang mempertikaikan kuasa pentadbiran universiti untuk tidak memberikan kelulusan kepada program debat tersebut (Zulaikha, 2011). Pada Mei 2012 pula, lebih kurang 150 bot nelayan tidak dapat turun ke laut di Kota Kinabalu kerana kerenah birokrasi yang menyebabkan bekalan minyak diesel bersubsidi terjejas. Pemberhentian bekalan minyak diesel berkenaan dikatakan berpunca kerana masalah birokrasi yang wujud daripada agensi-agensi yang terlibat dalam proses pembekalan tersebut (Abd. Naddin, 2012). Kisah Cikgu Idayu dari Batu Pahat yang gagal dalam permohonan pertukaran beliau agar dapat tinggal sebumbung dengan suaminya di Dungun, Terengganu pula menarik perhatian Zaini Hassan untuk diketengahkan di akhbar Utusan Online. Menurut Zaini, sejak tahun 2008, telah berbelas-belas kali Cikgu Idayu memohon pertukaran namun ia berakhir dengan kehampaan. Apa yang dapat dikatakan oleh Zaini hanyalah kerenah birokrasi yang menebal merupakan punca kepada kegagalan Cikgu Idayu bertukar penempatan. Dunia pendidikan tinggi diusik lagi apabila Timbalan Naib Canselor (Penyelidikan dan Inovasi) Universiti Putra Malaysia, Prof. Datuk Ir Dr Mohd Saleh Jaafar membangkitkan isu halangan birokrasi sebagai antara kekangan kepada usaha mengkomersialkan hasil penyelidikan dan inovasi universiti tempatan. Menurut beliau, kesukaran memperoleh geran pembiayaan akhirnya membantutkan usaha-usaha penyelidikan dalam negara ini (Ruhaiza, 2013). Di Kuala Selangor, Mohd. Salleh Karman, seorang buruh kampung menzahirkan kekecewaan beliau apabila permohonan bantuan kewangan, alat sokongan dan bayaran kos hospital isterinya ditolak semata-mata kerana resit perjalanan pergi balik ke hospital tidak disertakan. Mohd. Salleh yang menumpang kereta jiran untuk membawa isterinya ke hospital merasa terkilan kerana permohonan bantuan berkenaan ditahan akibat kekurangan satu dokumen sahaja. Tambah menyulitkan keadaan, Mohd. Salleh kini tidak lagi bekerja 8

kerana perlu menumpukan sepenuh perhatian untuk menjaga isteri yang sakit. Walau bagaimanapun, akhbar yang melaporkan kisah ini tidak menyatakan nama agensi yang terbabit (Arziana, 2013). Pada Disember 2013, Kementerian Pendidikan terus dikecam berikutan keputusan Program

Penilaian

Antarabangsa

Pelajar

(Programme

for

International

Students

Assessment – PISA) menunjukkan pencapaian pelajar Malaysia jauh ketinggalan berbanding pelajar Vietnam. Menurut Pengarah Strategi PKR, Rafizi Ramli, perbezaan antara 130 ke 150 mata bagi penilaian pencapaian pelajar untuk kategori matematik, membaca dan sains menimbulkan tanda tanya berkenaan kualiti pendidikan di Malaysia. Juga perkara ini secara tidak langsung menunjukkan kegagalan pelaksanaan Penilaian Berasaskan Sekolah (PBS) berikutan guru-guru yang diamanahkan mendidik pelajar turut dibebankan dengan tugas-tugas birokrasi yang melecehkan seperti mengisi pelbagai jenis borang (Harakahdaily, 2013).

KESAN KERENAH BIROKRASI KEPADA PELANGGAN Kecuali isu dokumen tidak lengkap (isu Mohd. Salleh Karman), kerenah birokrasi bagi isu-isu yang lain tidak dihuraikan secara terperinci. Walau bagaimanapun, apabila diteliti, setiap isu yang dikemukakan mempunyai kerenah yang hampir serupa iaitu sekatansekatan pentadbiran yang tidak dapat dipastikan puncanya. Ketidakpastian kepada sekatansekatan pentadbiran inilah yang dianggap oleh orang awam sebagai satu perkara yang sangat melecehkan. Kesemua isu yang dinyatakan di atas berakhir dengan memberi kesan negatif kepada pelanggan iaitu individu yang menerima kesan langsung isu-isu tersebut. Motivasi pelanggan untuk terus berkhidmat dan mencari nafkah keluarga akan menurun. Bagi pelajar-pelajar universiti, sekatan-sekatan pentadbiran yang tidak munasabah akan menyebabkan fikiran mereka terkongkong dalam dewan kuliah dan seterusnya tidak dapat menzahirkan modal insan yang cemerlang seperti mana kehendak mantan Perdana Menteri Malaysia kelima. 9

PENUTUP Tidak dapat tidak, birokrasi perlu wujud dalam perkhidmatan awam. Birokrasi mencorakkan organisasi kerajaan. Organisasi yang dilengkapi ciri-ciri birokrasi yang sempurna adalah medium utama dalam proses menyampaikan perkhidmatan. Melalui birokrasi, perkhidmatan awam dapat merencana kegiatan yang perlu dilaksanakan, mengagihkan tugas-tugas penyampaian perkhidmatan berdasarkan fungsi-fungsi tertentu dan kelayakan-kelayakan yang berbeza serta memastikan matlamat sesebuah kerajaan itu terlaksana. Walau

bagaimanapun,

tuntutan

ciri-ciri

birokrasi

menyebabkan

sesetengah

perkhidmatan memerlukan proses kerja yang panjang berikutan pengkhususan proses kerja tersebut. Hal inilah yang menyebabkan wujudnya kerenah birokrasi seperti mana takrif yang diberikan oleh Kamus Dewan di atas. Isu-isu yang dipaparkan dalam makalah ini menunjukkan walaupun telah banyak usaha dilaksanakan oleh kerajaan sejak zaman Tun Dr. Mahathir hingga ke hari ini namun kerenah birokrasi tetap wujud. Teguran demi teguran dari pelbagai pihak seperti agensiagensi, Timbalan Menteri, NGO, ahli politik dan orang awam bagai tidak memberi kesan kepada pihak-pihak yang ditegur. Pengabaian kepada teguran-teguran ini tambah mengeruhkan keadaan. Orang awam akan sedaya-upaya mengelak untuk mendapatkan perkhidmatan awam kerana tidak mahu berhadapan dengan sebab-sebab remeh yang menangguhkan situasi mereka. Sebagai kesimpulan, birokrasi sememangnya satu kaedah terbaik dalam mencorak sesebuah organisasi namun sekatan-sekatan pentadbiran yang wujud dalm organisasi tersebut menjadi batasan antara penyampai (agensi kerajaan) dan penerima perkhidmatan berkanaan. Sekatan-sekatan pentadbiran yang melecehkan ini akan terus wujud selagi birokrasi juga wujud.

10

...