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SECCIÓN DE OBRAS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Serie NUEVAS LECTURAS DE POLÍTICA y GOBIERNO Coordinada por Mauricio Merino La gestión pública Traducción de MÓNICA UTRILLA DE NEIRA LA GESTIÓN PÚBLICA Su situación actual BARRY BOZEMAN (coordinador) Estudio introductorio de ENRIQUE CABRERO MENDOZA COLEGIO...

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LA GESTION PUBLICA SU SITUACION ACTUAL francisco aguirre

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SECCIÓN DE OBRAS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Serie NUEVAS LECTURAS DE POLÍTICA y GOBIERNO

Coordinada por Mauricio Merino

La gestión pública

Traducción de MÓNICA UTRILLA DE NEIRA

LA GESTIÓN PÚBLICA Su situación actual BARRY BOZEMAN

(coordinador)

Estudio introductorio de ENRIQUE CABRERO MENDOZA

COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A. C. UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE TLAXCALA FONDO DE CULTURA ECONÓMICA MÉXICO

Primera edición en inglés, 1993 Primera edición en español, 1998

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Título original: Public Management. The Sta te

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Traducción autorizada de la edición original en inglés publicada por Jossey-Bass Inc., Publishers. D. R. © 1993, Jossey Bass Inc., Publishers 350 Sansome Street, San Francisco, California 94104 ISBN 1-55542-546-1 RESERVADOS TODOS LOS DERECHOS. Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida o transmitida en ninguna forma ni por ningún método, electrónico o mecánico, incluyendo la fotocopia, la grabación o cualquier tipo o sistema de almacenamiento y recuperación de información, sin permiso escrito de la editorial.

D. R. © 1998, FONDO DE CULTURA ECONÓMICA Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200 México, D. F.

ISBN 968-16-4917-6 Impreso en México

PRÓLOGO En los últimos quince años, poco más o menos, el término gestión pública se ha presentado como antagónico, sustituto o sinónimo de administración pública. Pero han surgido ciertos temas específicos, y un buen número de artículos y libros nos dicen qué es nuevo y diferente en la gestión pública. He aquí otra opinión que no fue tomada de la literatura formal: La investigación de la gestión pública entraña un enfoque en la estrategia (no en el proceso empresarial), en las relaciones interorganizaciones (no en las relaciones intraorganizaciones) y en la intersección de las políticas y la gestión públicas. CONFERENCIA NACIONAL DE INVESTIGACIÓN SOBRE GESTIÓN PÚBLICA

El concepto de gestión pública que acabamos de ofrecer fue propuesto en la convocatoria a la Conferencia Nacional de Investigación sobre Gestión Pública. Los días 20 y 21 de septiembre de 1991, 73 investigadores y teóricos de la gestión pública, reunidos en la Universidad de Syracuse, expusieron ideas sobre el contenido, el significado y las perspectivas de la gestión pública. Uno de los motivos de la conferencia de Syracuse fue reunir a los defensores de diversas teorías y enfoques sobre gestión pública. En ese sentido la conferencia tuvo un éxito enorme. Fue digna de verse la conjunción de científicos de la administración, teóricos freudianos, historiadores de la administración, fenomenólogos, economistas políticos y nihilistas epistemológicos (para nombrar sólo unos cuantos de los tipos de pensadores que asistieron). En muchos casos, los asistentes hablaban sin escucharse unos a otros. Pero en un número sorprendente de ejemplos, hubo un diálogo auténtico y mutuamente enriquecedor. Sea como fuere, la teoría de la gestión pública no es aburrida. El libro La gestión pública no capta plenamente el diálogo de la conferencia de Syracuse ni de los ensayos, discusiones e intercambios informales que se dieron dentro de ese marco, pero sí fue inspirado por la conferencia y en él se presentan las colaboraciones y versiones de los diversus ensayos. Tal vez esto nos valga el desprecio con que suele recibirse otro "volumen más sobre una conferencia". Sin embargo, como ésta no fue "simpleruente otra conferencia", el riesgo disminuye. 7

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PRÓLOGO

El estado de la investigación y la teoría de la gestión pública se reflejó bastante bien en la conferencia de Svracuse, tal vez mejor que en este libro. Los propósitos declarados de la conferencia fueron: 1) evaluar el estado actual de la investigación sobre gestión pública; 2) presentar los mejores y más modernos estudios sobre gestión pública; 3) favorecer el avance de la investigación sobre la gestión pública identificando las lagunas que hubiese en la teoría, la investigación y la metodología, y 4) facilitar la comunicación entre los investigadores de la gestión pública. Los testimonios no solicitados de buenos amigos aseguran que la conferencia alcanzó plenamente estos objetivos. (Un indicador más fidedigno es el hecho de que para 1993 se programó una segunda Conferencia Nacional de Investigación sobre Gestión Pública, para celebrarse en Madison, Wisconsin.) Sin embargo, lo que viene más al caso es que éstos parecen ser buenos objetivos y, por tanto, también pueden servirnos en este libro. Los capítulos de La gestión pública son muy diversos y cumplen los objetivos buscados, con sus apreciaciones del estado actual de la disciplina (por ejemplo, las colaboraciones de Bozeman y de Behn), el señalamiento de excelentes direcciones nuevas de la investigación y la teoría (Maynard-Moody y Kclly; Frost-Kurnpf y colaboradores; Lynn), evaluaciones críticas (Golembiewsky) y prescripciones para el cambio (Emmert y colaboradores). De momento suspendemos nuestro juicio sobre si se cumplió el cuarto objetivo, lo cual depende principalmente del interés que muestre la comunidad dedicada a la investigación de la gestión pública hacia este libro. ORGANIZACIÓN DEL LIBRO

No creemos que sea un fracaso reconocer que los capítulos que contiene este lihro no embonan en categorías claras e inconfundibles. Si uno de nuestros objetivos es reflejar lo mejor que se ha escrito en cierto campo, y si ese campo está fragmentado y en plena fermentación intelectual, entonces un volumen representativo puede ser igualmente fragmentado y reflejar las disonancias de su ámbito. La primera parte contiene algunas declaraciones sucintas acerca de la naturaleza de la gestión pública: lo que es, lo que podría ser, lo que debiera ser. Estas breves definiciones se prepararon especialmente para este libro. Los capítulos de la segunda parte incluyen declaraciones críticas acerca de los requisitos de la teoría y el estado de la teoría actual sobre la gestión pública. La tercera parte está formada por capítulos que proponen teorías, demuestran nexos teóricos y sintetizan corrientes teóricas de la gestión pública. La cuarta parte presenta estudios que tratan de la eficiencia y de las dimensiones estratégicas de la gestión pública. La intersección

PRÓLOGO

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de la gestión y de la política es el tema de los capítulos de la quinta parte. La sexta parte incluye dos colaboraciones acerca de los sistemas de información administrativa, los cuales tienen implicaciones más generales para los enfoques empíricos sobre la investigación de la gestión pública. Por último, la séptima parte aborda la interacción de la gestión y las cuestiones de diseño de políticas e incluye tres capítulos que tienen repercusiones sobre la teoría prescriptiva.

AGRADECIMIENTOS

Sin la Conferencia Nacional de Investigación sobre Gestión Pública este libro nunca se habría terminado. Quienes contribuyeron a la conferencia colaboraron con este libro. Desde el principio, Dean John Palmer, de la Maxwell School of Citizenship and Public Affairs de la Universidad de Syracuse, impulsó la idea de la conferencia. Él y Ben Ware, vicepresidente de investigación de la Universidad de Syracuse, aportaron fondos con gran generosidad. El comité organizador de la conferencia trabajó arduamente y después sirvió como "junta editorial". Todas las colaboraciones del libro fueron revisadas por al menos dos miembros del comité organizador de la conferencia. La labor de revisión fue particularmente difícil, ya que, por limitaciones de espacio, no incluimos en el presente volumen muchos excelentes ensayos presentados en la conferencia. (Se puede adquirir un volumen de las actas que incluye 20 soberbios ensayos de la conferencia que no aparecen en este libro.) El comité organizador incluyó a Stuart Bretschneider, H. Brinton Milward, Hal G. Rainey, Patrick Scott y Jack Stevens. Vaya nuestro especial agradecimiento a James L. Perry, editor consultor de Jossey-Bass, quien apoyó la publicación de este libro y nos hizo muchas sugerencias útiles. Asimismo, fue un deleite trabajar con Alan Shrader, director de las Public Administration Series de la editorial JosseyBass, quien es un buen amigo de la comunidad de la gestión pública. El cuerpo docente, el personal y los estudiantes del Center of Technology and Information Policy (TIP) de la Maxwell School of Citizenship and Public Affairs, fueron los anfitriones de la conferencia y se encargaron de casi todos los detalles de trabajo, en apoyo de la conferencia y del libro. Patricia Simone fue la "jugadora más valiosa" por votación unánime, ya que ella coordinó cada paso y fue de gran ayuda para organizar a un editor desorganizado (por no hablar de varios colaboradores desorganizados). Entre los demás asociados del TIP que nos ayudaron en la conferencia o en el libro, Scott Dinstell, Monica Gaughan, Gordon Kingsley, Julia Melkers y Patrick Scott se mostraron particularmente dinámicos.

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PRÓLOGO

Por último -y acaso lo más importante-, tenemos una deuda impagable con los autores que colaboraron en La gestión pública. Los ensayos presentados en la conferencia fueron en realidad los mejores de la investigación contemporánea sobre gestión pública, obra de muchos de los investigadores y teóricos más sobresalientes. Nuestro primer impulso es publicar nuestra obra en las mejores revistas de la disciplina; después de todo el camino de las revistas es el más breve hacia el nombramiento, el ascenso y, a menudo, los premios académicos. Muchos de los documentos de la conferencia no aceptados para este libro ya fueron admitidos por las principales publicaciones; pero ni una sola colaboración aceptada para el mismo fue retirada para presentarla a una revista. Resulta grato ver que los participantes tuvieron suficiente fe en La gestión pública para invertir aquí sus mejores esfuerzos e ideas. BARRY BOZEMAN

Syracuse, Nueva York Mayo de 1993

EL COORDINADOR Barry Bozeman es profesor de administración pública y profesor afiliado de ingeniería en la Universidad de Syracuse, donde también es director y fundador del Ccnter Ior Technology and Information Policy, programa conjunto de la Maxwell School of Citizenship and Public Affairs y del L. C. Smith College of Engineering. Se doctoró en ciencia política en la Universidad Estatal de Ohio (1973). Los intereses de Bozeman en la investigación incluyen las políticas de investigación y desarrollo, la gestión pública y la teoría de la organización. Su estudio más reciente examina la creación, evolución y repercusiones del papeleo en las organizaciones. Los libros recientes de Bozeman incluyenAll Organizations Are Public: Bridging Public and Private Organizational Theories (1987), Public Management Strategies: Guidelines lar Managerial Effectiveness (1990, con J. D. Straussman) e Investments in Technology (1983, con A. Link). Sus artículos sobre gestión pública y teoría de la organización han aparecido en diversas publicaciones académicas; por ejemplo, Iournal oi Public Administration Research and Theory, Public Administration Review, American Iournal of Political Science, Managerial and Decision Economics, y Iournal o{ Policy Analysis and Management. Bozeman ha sido funcionario de numerosas asociaciones profesionales, incluyendo la Academy of Managerncnt, la American Society for Public Administration y la Association for Public Policy Analysis and Management, y es miembro de las juntas editoriales de ocho publicaciones académicas, entre ellas Iournal oiPublic Administration Research and Theory, Administration and Society, y Public Productivitv and Management Review. Ha sido asesor de buen número de dependencias gubernamentales, como la Office 01' Personnel Managemcnt, el Dcpartment 01' Energy y sus laboratorios nacionales, la National Science Foundation, la U. S. General Accounting Office, el Internal Revenue Service, y las Naciones Unidas.

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LOS COLABORADORES ROBERT W. BACKOFF es profesor de políticas y gestión públicas, de ciencia política, y de administración y recursos humanos en la Universidad Estatal de Ohio, Se doctoró en ciencia política (1974) en la Universidad de Indiana. Backoff recibió en 1992 el Elmer B. Staats Public Service Award de la National Association of Schools of Public Affairs and Administration, y es coautor de Strategic Management of Public and Third-Sector Organizations (1992, con P. C. Nutt). ROBERT D. BEHN es profesor de políticas públicas en la Universidad de Duke, donde es director del Governors Center. Behn es también académico adjunto del Council for Excellence in Government in Washington, D.C. Recibió su doctorado de ingeniería en la Universidad de Harvard (1969). El libro más reciente de Behn es Management Counts: Lessons for Public Managers (1992). STUART BRETSCHNEIDER es profesor adjunto de administración pública en la Maxwell School of Citizenship and Publie Affairs, de la Universidad de Syracuse. Se doctoró en administración pública en la Universidad Estatal de amo (1980). Es presidente electo del Intemational Institute of Forecasting, editor asociado del International Journal ofForecasting y editor administrativo del Joumal of Public Administration Research and Theory. Sus artículos se han publicado en Management Science, Decision Sciences, Public Administration Review, Intemational Joumal of Forecasting, y Evaluation Review. JOHN M. BRYSON es profesor de planeación y asuntos públicos en el Hubert H. Humphrey Institute of Public Affairs de la Universidad de Minnesota. Recibió su doctorado en planeación urbana y regional en la Universidad de Wisconsin en Madison (1978). Es coautor de Leadership for the Common Good (1992, con B. C. Crosby). DANIEL T. BUGLER es investigador asociado del Center for Technology and Information Policy, de la Maxwell School of Citizenship and Public Affairs de la Universidad de Syracuse, donde es candidato al doctorado en administración pública. Recibió su maestría en la Maxwell School of Citizenship and Public Affairs (1989). 13

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LOS COLABORADORES

BARBARA C. CROSBY es miembro del Reflective Leadership Center en el Hubert H. Humphrey Institute of Public Affairs de la Universidad de Minnesota, donde coordina el Programa de Becas Hubert H. Humphrey. Recibió su maestría en periodismo y comunicación de masas en la Universidad de Wisconsin en Madison (1980). Está preparando para el doctorado en estudios de liderazgo en el Union Institute. MrCHAEL CROW es vicepreboste de investigación y profesor de políticas científicas y tecnológicas en la School of International and Public Affairs de la Universidad de Columbia. Se doctoró en políticas públicas en la Universidad de Syracuse (1985). Sus artículos se han publicado en Science and Public Policy, Technovation, Revue d'Économie Francaise y Journal of Tehnology Transfer. JAMESON W. noto es profesor de política y de asuntos políticos en la Woodrow Wilson School y en el Department of Politics de la Universidad de Princeton. Se doctoró en ciencia política en la Universidad de Princeton (1961). Sus publicaciones incluyen Criminal Corrections: Ideals and Realities (1983, con C. McCoy y otros), Leadership and Innovation (1987, con E. C. Harghrove y otros), y Combating Corruption/Encouraging Ethics (1990, con W. L. Richter, F. Burke y otros). DEBORA E. DUNKLE es investigadora especializada y subdirectora del Center for Research on Information Technology and Organizations de la Universidad de California en Irvine. Se doctoró en ciencia política en la Universidad Estatal de Nueva York en Buffalo (1974). Es coautora de Managing Information Systems (1989, con K. L. Kraemer, J. L. King y J. P. Lane). BARBARA A. ELSE es analista de programas e interna de administración en la Agency for Health Care Policy and Research del Public Health Service de los Estados Unidos. Recibió su maestría en administración pública en la Universidad de Arizona (1991). MARK A. EMMERT es preboste y vicepresidente de asuntos académicos en la Universidad Estatal de Montana, donde también es profesor de ciencia política. Recibió su doctorado en administración pública en la Maxwell School of Citizenship and Public Affairs de la Universidad de Syracuse (1983). También ha recibido becas del American Council on Education y de la Cornmission Fulbright. LEE FROST-KuMPF es profesor adjunto de la Gradúate School ofPublic Policy and Administration de la Universidad Estatal de Pensilvania. Reci-

LOS COLABORADORES

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bió su doctorado en políticas y administración públicas en la Universidad Estatal de Ohio (1990). Recibió el premio por la mejor tesis en 1990-1991 de la Academyof Management's Public Sector Division, por su estudio comparativo y experimental de los métodos de evaluación de riesgos, en una dependencia de servicios de urgencia. ROBERT T. GOLEMBIEWSKI es profesor investigador de la Universidad de Georgia en Athens. Se doctoró en ciencia política en la Universidad de Yale (1958). Sus libros recientes incluyen High Performance and Human Costs (1988), Organization Development (1989), Ironies in Organization Development (1990), y Handbook of Organization Consultation (1992). HORWARD J. ISHIYAMA es candidato al doctorado en políticas y administración públicas en la Universidad Estatal de Ohio. Recibió su maestría en teoría de la organización pública y administración estratégica en la Universidad Estatal de Ohio (1986). MARISA KELLY es candidata al doctorado en ciencia política en la Universidad de Kansas. Recibió su maestría en ciencia política en la Universidad Estatal de San Francisco (1984). Un artículo del que es coautora (con Steven Maynard-Moody) apareció en Public Administration Review. STEVEN KELMAN ocupa la cátedra Albert J. Weatherhead III y Richard W. Weatherhead de gestión pública en la John F. Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard. Se doctoró en ciencia política en la Universidad de Harvard (1978). Sus publicaciones incluyen Making Public Policy: A Hopeful View of American Government (1987) y Procurement and Public Management: The Fear of Discretion and the Quality of Government Performance (1990). DONALD F. KETTL es profesor de asuntos públicos y ciencia política en la Universidad de Wisconsin en Madison. También es codirector del La Follette Institute of Public Affairs. Recibió su doctorado en ciencia política en la Universidad de Yale (1978). Entre sus libros se cuentan BUYÜlg Smart: Public Govemance and Private Markets y The Politics of the Administrative Process (con J. W. Fesler). JOHN LESLIE KING es profesor del Department of Information and Cornputer Science de la Graduate School of Management de la Universidad de California en Irvine. Recibió su doctorado en administración en la Universidad de California en Irvine (1977). Es coautor de Managing Information

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LOS COLABORADORES

Systems (1989, con K. L. Kraemer, D. E. Dunkle y J. P. Lane). Han aparecido artículos de King en Computing Surveys, Public Administration Review, Telecommunications Policy, e Informatics in the Public Sector. HEIDI O. KOENIG es candidata al doctorado en administración pública en la Universidad de Syracuse y se doctoró en leyes en la Universidad de Nebraska. Pronto se publicará su obra Research in Public Administration. KENNETH L. KRAEMER es profesor de la Graduate School of Management de la Universidad de California en Irvine, donde también es director del Center for Research on Information Technology and Organizations. Se doctoró en administración pública en la Universidad del Sur de California. Es coautor de Techn...