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I.- CONCEPTOS, PRINCIPIOS Y NORMAS GENERALES Lección 1ª. FINANCIERO.

CONCEPTO

Y

AUTONOMÍA

DEL

DERECHO

1. Concepto y contenido del Derecho Financiero. El Derecho Financiero es una disciplina jurídica que tiene por objeto aquel sector del ordenamiento jurídico que regula la constitución y gestión de la Hacienda Pública; esto es, la actividad financiera. Entendiendo como tal, la actividad encaminada a la obtención de ingresos y realización de gastos, con los que poder subvenir a la satisfacción de determinadas necesidades colectivas. Al Derecho Financiero le interesa, como objeto de conocimiento, la actividad financiera realizada por las entidades públicas territoriales e institucionales que, respectivamente, son representativas de intereses generales y de aquéllos que, aun no siendo generales, alcanza una indudable relevancia pública. Dicho lo cual, el concepto de actividad financiera está integrado sustancialmente por dos elementos –ingresos y gastos-, aunque son también destacables otros caracteres: > A priori, nos encontramos con que la actividad financiera es una actividad sustancialmente política, tanto por la naturaleza de los fines que trata de satisfacer, como por los entes que tienen constitucionalmente encomendado tal cometido, así que no puede limitarse a ser analizada exclusivamente con criterios de rentabilidad económica. > En segundo lugar, sin perjuicio de su naturaleza política, nos encontramos ante una realidad que presenta aspectos muy distintos que pueden ser asumidos como objeto de conocimiento de distintas ciencias. Dado que la actividad financiera está en directa dependencia de los fines que una entidad quiera conseguir, hemos de suponer que no siempre ha presentado la misma fisonomía con que aparece en los momentos actuales. Así, tanto en la Antigüedad como en la Edad Media nos encontramos ante una entidad financiera de escasa entidad (los poderes públicos se ocupaban esencialmente en tareas bélicas, mostrándose ajenos al cumplimiento de labores de tipo social –que eran realizadas por distintas entidades, como las Órdenes religiosas-, justificándose de este modo la ausencia de una actividad financiera estable). A partir del siglo XV, el fenómeno renacentista produce un cambio esencial en las pautas de comportamiento de las distintas organizaciones sociales, favoreciendo el surgimiento del Estado Moderno y, con él, la actividad financiera permanente, aunque esto no supone que la misma tenga una gran importancia, ni que se generalice la convicción de que los ciudadanos deben contribuir al sostenimiento del gasto público (el Estado tampoco asume funciones sociales en este período que contribuyan a concienciar a la ciudadanía de esta necesidad). Durante los siglos siguientes el Estado va adquiriendo protagonismo en la vida pública, consolidando de este modo una actividad financiera que va más allá de los gastos ocasionados por acontecimientos bélicos, aunque no será hasta 1.919, con motivo de la crisis subsiguiente a la primera guerra mundial, y con mayor intensidad a partir de la gran crisis económica de 1.929, con el respaldo teórico de los postulados keynesianos, cuando el Estado adquiera un obligado protagonismo en la vida pública económica, adquiriendo la actividad financiera la fisonomía propia del estado intervensionista. De esta manera, el progresivo ensanchamiento de los fines públicos determina un correlativo incremento de los gastos públicos y de los ingresos con los que poder financiar aquéllos (lo que Adolfo Wagner calificó como ley del aumento progresivo de los gastos públicos).

Nos encontramos inmersos en la actividad económica que desarrollan los entes públicos: ingresos y gastos. Y ésta tiene

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2 múltiples perspectivas, ya que está constituida por decisiones políticas que van a tener repercusiones económicas y sociológicas. El aspecto jurídico es el que nos importa; es decir, las normas que regulan esos ingresos y gastos públicos, las actuaciones que desarrollan los ciudadanos para pagar sus tributos, los procedimientos que desarrolla la Administración, las resoluciones de los Tribunales, etc. Y todo ello con el empleo de un método jurídico. Al analizar la actividad financiera realizada por una determinada entidad pública hay que prestar especial atención tanto a lo que es la Hacienda Pública, como a los procedimientos a través de los cuales se desarrolla. Hacienda Pública (según art. 5.1 de la Ley General Presupuestaria) > conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde al Estado –no, como incorrectamente dice la Ley, a la Administración General del Estado- y a sus organismos autónomos . El concepto puede generalizarse a las Comunidades Autónomas, Entidades locales y, en general, a todas las entidades públicas. Hay 2 aspectos fundamentales: ingresos y gastos. Y dentro de cada uno de ellos podemos destacar un aspecto estático y otro dinámico. El aspecto estático en el ámbito de los ingresos está constituido por normas jurídicas fundamentalmente: leyes que regulan cada uno de los impuestos, regulación de la gestión económica del patrimonio público, normas que autorizan a los estados a emitir deudas. Lo mismo cabría decir en el ámbito de los gastos: la Ley de Presupuestos, una norma que prevé los ingresos que va a tener el ente público y autoriza a su vez los gastos. Pero este aspecto estático no abarca la totalidad de la Hacienda Pública desde un punto de vista jurídico. Nos encontramos también con procedimientos (aspecto dinámico) dirigidos a la aplicación de tributos: de inspección, de recaudación, que pueden llevar al embargo de cuentas corrientes o incluso a la enajenación de propiedades del contribuyente que no satisfaga las deudas. Y lo mismo sucede desde la perspectiva del gasto: procedimientos que aplican el gasto público, procedimientos de control (intervención general de la Administración del Estrado o control del Tribunal de Cuentas). En este punto, el Presupuesto adquiere una significación esencial. Partiendo de la exigencia constitucional de que el gasto público realice una asignación equitativa de los recursos públicos (art. 31.2 CE) al Derecho Financiero le interesará esclarecer los principios presupuestarios y los procedimientos administrativos a través de los cuales se aprueban, ejecutan y controlan las decisiones relativas al empleo de los recursos públicos. En definitiva, es un sector del ordenamiento cuyo objeto es la regulación del gasto público.

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3 2. Autonomía del Derecho Financiero. Existe en la realidad social una actividad – la actividad financiera- dotada de una naturaleza compleja, toda vez que presentando un aspecto sustancialmente político, presenta también aspectos fundamentales de naturaleza distinta: jurídica, económica, sociológica, etc. El Derecho –al igual que la Política, la Economía, la Sociología, etc.- puede legítimamente asumir como objeto de conocimiento la actividad financiera. En concreto, la ordenación jurídica de la actividad financiera, una actividad integrada esencialmente por dos elementos: ingresos y gastos públicos. La conexión entre el ingreso y el gasto público es la esencia de la actividad financiera y, por consiguiente, su análisis científico debe realizarse en el marco de una disciplina, de forma unitaria, con una metodología común y bajo las directrices de unos principios comunes: los principios de justicia financiera. El Derecho Financiero, en cuanto es ordenación jurídica de la Hacienda Pública de un Estado, es esencialmente un Derecho redistributivo, cuyo eje central no está constituido tan sólo por los ingresos tributarios, por las relaciones entre el Fisco y los contribuyentes, sino también, y primordialmente, por las relaciones del ingreso y los gastos públicos. El art. 31 del texto constitucional, al establecer la exigencia de principios de justicia en los dos campos de la actividad financiera, ha robustecido sensiblemente esta imagen de unidad y complementariedad de ingresos y gastos. El problema suscita a la hora de determinar la operatividad de los principios de justicia en el gasto público, dado el carácter esencialmente político de la decisión presupuestaria. Como límite encontramos que en la Hacienda Pública moderna, la mayor parte de los gastos públicos se cubren mediante ingresos tributarios, y los ciudadanos tienen el deber, impuesto por la Constitución, de contribuir, según su capacidad contributiva, al sostenimiento de dichos gastos; pero la exigencia de este deber tiene como conditio sine qua non que los gastos que hayan de cubrirse tengan la consideración de públicos. Estabilidad presupuestaria (limitación del déficit público): La reforma del art. 135 de la Constitución, publicada en el BOE el 27 de septiembre de 2011, a instancia de las instituciones comunitarias, ha tratado de garantizar el principio de estabilidad presupuestaria. Con esta reforma constitucional se ha introducido una regla fiscal que limita el déficit público de carácter estructural en nuestro país y limita la deuda pública al valor de referencia del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El nuevo art. 135 ordenó desarrollar el contenido en una Ley Orgánica, mandato que se ha concretado en la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, con la que también se garantiza una adaptación continua a la normativa europea. Entró en vigor el 1 de mayo de 2012, si bien en algunos puntos se demora hasta el 1 de enero de 2013. El contenido de la Ley lo podemos sintetizar en 2 aspectos: Por una parte, se establece un principio de prioridad absoluta del pago de la deuda. Si el Estado no dispone de recursos suficientes para satisfacer tanto el capital e intereses como, por ejemplo, las pensiones, el gasto sanitario o el sueldo de los funcionarios, debería sacrificar todo lo demás al pago de intereses y capital de la deuda. Se trata de un principio que tiene inmensa relevancia. Pero, además de esta prioridad absoluta al pago de la deuda, que persigue dar credibilidad al Reino de España a la hora de responder de sus deudas internacionales, nos encontramos también otros límites al endeudamiento:  Un límite que se refleja en el principio de estabilidad presupuestaria es la prohibición del déficit estructural, lo cual supone que los gastos no pueden superar los ingresos. Sin embargo, al limitarse esta prohibición al déficit estructural quiere decir que no se van a tener en cuenta

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4 aquellas medidas excepcionales y temporales, sino sólo aquellos gastos que tengan un carácter permanente. Esta limitación del déficit estructural se sitúa en el 0,40% del PIB a partir de 2020.  Otro límite es el principio de sostenibilidad financiera, entendida como limitación de la deuda pública que se emite en proporción al PIB. No importa que el estado disponga de muchos impuestos y de muchos recursos; en todo caso, a partir del año 2020 la deuda pública no podrá exceder del 60% del PIB. Igualmente, se regula en una disposición adicional el principio de responsabilidad por incumplimiento de normas de Derecho comunitario, responsabilidad que afecta por igual a todas las entidades integrantes del sector público que, en el ejercicio de sus competencias, incumplieran obligaciones derivadas de normas del Derecho de la Unión Europea, dando lugar a que el Reino de España sea sancionado por las instituciones europeas. La Ley contempla un período transitorio hasta el año 2020 durante el cual se irán reduciendo los desequilibrios presupuestarios hasta alcanzar los límites previstos en la misma, es decir, el equilibrio estructural y una deuda pública del 60 por 100 del PIB.

Determinada la esencial interrelación existente entre el ingreso y el gasto público, atribuido su análisis al Derecho Financiero, cabe concluir en el reconocimiento de la autonomía científica del Derecho Financiero. Los principios de justicia tributaria, de acuerdo con los cuales los ciudadanos deben contribuir en la medida de sus capacidades económicas, no encuentran en sí mismos explicación –como no la encuentra el tributo- si no se piensa que, en último término, las prestaciones tributarias no son más que la cuota a través de la cual se concurre a la financiación de los gastos públicos. 3. Concepto y contenido del Derecho Tributario. El Derecho Tributario es una disciplina que forma parte del Derecho Financiero y cuyo objeto de estudio es el ordenamiento jurídico que regula el establecimiento y aplicación de los tributos. El Derecho Tributario se ha desarrollado sobre el instituto jurídico que constituye la columna vertebral de este sector del ordenamiento jurídico: el tributo. ¿Qué es el tributo? > una obligación, pecuniaria, ex lege, en virtud de la cual el Estado, u otro ente público, se convierte en acreedor de un sujeto pasivo, como consecuencia de la realización por éste de un acto indicativo de capacidad económica. El contenido del Derecho Tributario se agrupa en dos partes:  Parte General. Partiendo de la delimitación conceptual de tributo deben analizarse dos aspectos fundamentales: - ¿Cómo se establecen y regulan los tributos? > a través de las fuentes normativas reguladoras del tributo. - ¿Quién lo establece y aplica? > entes públicos a los que se reconoce el poder para establecer y recaudar tributos.  Parte Especial. En ella estudiaremos los distintos procedimientos a través de los cuales se llevan a la práctica la aplicación de los tributos – que incluye los procedimientos de gestión, inspección y recaudación –, así como el desarrollo del procedimiento sancionador y los procedimientos de revisión. También las consecuencias que derivan del incumplimiento de los mandatos contenidos en las normas tributarias, cuya estructura DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO I

5 es análoga a cualesquiera otras normas: hipótesis normativa, mandato y sanción por el incumpliendo de éste. La parte especial tiene como objeto de estudio los distintos sistemas tributarios de los entes públicos territoriales y en ella se analizarán las distintas modalidades de tributos existentes en cada ordenamiento –Administración Central, Autonómica y Local –.

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