Legge 241:90 commentata PDF

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LEGGE 7 agosto 1990, n. 241 COMMENTO DEGLI ARTICOLI PRINCIPI GENERALI DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA Deducibili: o Art. 97 Cost: sancisce il Buon Andamento e l’Imparzialità della PA o L’art. 1: sancisce principi generali validi per tutti i procedimenti amministrativi, tra cui:  

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principio di legalità = l’attività persegue i fini determinati dalla legge economicità = impone alla P.A. la realizzazione del massimo risultato in relazione ai mezzi a sua disposizione, con il minor dispendio di strumenti, quindi attraverso un utilizzo ottimale delle risorse. E’ da sottolineare il fatto che l’amministrazione non ha come finalità la realizzazione di un freddo profitto, così come avviene nelle imprese private, bensì di un fine pubblico (tutela di un interesse pubblico). Questo criterio costituisce un’articolazione del principio costituzionale di buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 cost.). efficacia = indica il rapporto tra risultati ottenuti e obiettivi prestabiliti. L’attività deve essere orientata a raggiungere nel miglior modo possibile, le finalità pubbliche a cui è preordinata: ciò comporta che l’organizzazione o l’attività si svolga pensando al destinatario dell’attività o della prestazione, cioè pensando al cittadino.  buon andamento dell’azione amm (art. 97 cost) imparzialità: introdotto dalla legge 69/2009. Tale principio afferma il dovere dell'amministrazione di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti nella sua azione e di non abusare della propria posizione quando entra in contatto con soggetti terzi. pubblicità: strumento di attuazione del principio della trasparenza ed impone alla P.A. di rendere accessibili agli interessati notizie e documenti concernenti l’operato dei pubblici poteri. NOVITA’ della l.241: la pubblicità diviene la regola. Trasparenza: introdotto dalla l.15/2005. Ridefinisce il rapporto tra amministratori e amministrati e si concretizza nel diritto riconosciuto ai cittadini di esercitare un controllo sull’attività amministrativa al fine di verificarne e assicurarne la conformità agli interessi sociali ed ai precetti costituzionali.  il cittadino lo esercita con strumenti: - diritto di accesso - partecipazione al procedimento - l’obbligo della motivazione in capo all’amministrazione la PA lo garantisce tramite istituti (L.241/1990): - ART 3: l’obbligatorietà della motivazione del provvedimento amministrativo - ART 7: diritto dei privati di partecipare attivamente al procedimento amministrativo

Pubblicità e trasparenza sono principi che discendono direttamente dal principio di democraticità dell’ordinamento. 

L’art.1, modificato dalla L.15/2005, introduce, al primo comma, ultima parte, il richiamo al rispetto dei “principi dell’ordinamento comunitario”  è già sancito nell’art. 117, co. 1° cost. novellato, laddove si precisa che esso è un vincolo alla potestà legislativa dello stato e delle 1

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regioni. I principi dell’ordinamento comunitario reggono l’esercizio dell’attività amministrativa da parte degli organi e degli uffici dell’Unione Europea, nonché delle Amministrazioni nazionali, quando agiscono in applicazione di normative comunitarie. o Fra i principi comunitari hanno rilevanza: - il principio di certezza del diritto - il principio del legittimo affidamento - il principio di proporzionalità - il principio del giusto procedimento - il principio di buona amministrazione. l’amministrazione “nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato”: qualora ponga in essere atti di natura non autoritativa, quindi negozi giuridici o contratti, ecc. e si pone in una posizione di parità con il contraente. introdotto dalla L.15/2005: Anche i “soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative” (=che esercitano poteri pubblici) sono tenuti al rispetto dei principi stabiliti dall’art.1 Il principio va letto come limite ai processi di privatizzazione dei servizi pubblici nel rispetto dei diritti fondamentali essenziali del cittadino (es. salute, distribuzione acqua..)

comma 2: principio del non aggravamento del procedimento amministrativo, comprende: - l’obbligo di accertamento d’ufficio; - l’obbligo di acquisire d’ufficio i documenti; - il richiamo all’applicazione delle disposizioni in materia di autocertificazione  La formulazione di questo principio è la più chiara espressione della finalità propria del procedimento amministrativo: se, infatti, l’adozione del provvedimento finale deve avvenire in tempi celeri, ossia quelli prestabiliti dal legislatore all’art.2 della legge 241, esso deve comunque essere la risultante di un’istruttoria adeguata che consenta un’attenta valutazione degli interessi in gioco. CONCLUSIONE DEL PROCEDIMENTO - ART. 2 Afferma il principio della certezza dei tempi del procedimento: o il termine di conclusione del procedimento amministrativo deve essere necessariamente concluso attraverso UN’INSTANZA = l’adozione di un provvedimento espresso, sia nel caso di iniziativa di parte che in quello di iniziativa d’ufficio  per certezza dei tempi ed esigenza di celerità dell’azione amministrativa. o Nel caso di manifesta irricevibilità / inammissibilità / improcedibilità/ infondatezza della domanda: la PA conclude il procedimento con un PROVVEDIMENTO ESPRESSO IN FORMA SEMPLIFICATA, la MOTIVAZIONE può consistere in un SINTETICO riferimento al punto di fatto/diritto ritenuto risolutivo TERMINI LEGALI DI CONCLUSIONE: 1. il termine per concludere il procedimento è di 30 giorni, salvo diversamente stabilito dalla legge / o dalla stessa PA (ad es: le autorità di garanzia e di vigilanza disciplinano, in conformità ai propri ordinamenti, i termini di conclusione dei procedimenti di rispettiva competenza, facendo salvo quanto disciplinato da legge) 2

 evoluzione storica: l 241/90: 30 gg  l 15/2005: 90 gg  l 69/2009: 30 gg 2. i termini per la conclusione dei procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali non possono superare i 90 giorni, prorogabile fino a massimo 180 gg per ragioni connesse all'organizzazione amministrativa, alla natura degli interessi pubblici tutelati e alla particolare complessità del procedimento, (procedura: con D.P.C.M. adottato anche su proposta dei ministri per la PA e l'innovazione, previa deliberazione del Consiglio dei ministri). Il termine di 180 giorni può essere superato solo per i procedimenti di acquisto della cittadinanza e quelli riguardanti l’immigrazione. Una serie di modifiche intervengono sulla legge n. 241 in materia di procedimento amministrativo al fine principale di ridurre e conferire maggiore certezza ai tempi di conclusione del procedimento. Ad es: gli enti locali si conformano alla “regola2” vedi sopra. I termini per la conclusione del procedimento decorrono: - dall’inizio del procedimento d’ufficio - dal ricevimento della domanda se il procedimento è ad iniziativa di parte I termini possono essere sospesi per una sola volta e per un periodo non superiore a 30 giorni per acquisizione di informazioni/certificazioni relative a fatti/stati/qualità non attestati in documenti già in possesso/direttamente acquisibili dalla PA presso altre PA.  se nel termine di trenta giorni non sono acquisiti gli elementi richiesti/intervenuto dissenso di alcuna delle amministrazioni interpellate: sospensione per ricorso alla conferenza di servizi (art. 17). Il nuovo comma 8 – caso di silenzio della PA: se la PA non adotta provvedimento espresso nei termini si applica il Codice del Processo Amministrativo ( d.lgs. 104/2010) Il giudice amministrativo fino al 2005 si limitava ad accertare che l’amministrazione avesse realmente un obbligo di provvedere e che a tale obbligo non avesse adempiuto. Ora il giudice può vincolare strettamente l’amministrazione accertando la fondatezza della pretesa del privato al rilascio di un provvedimento con il contenuto voluto dall’interessato. Comma 9- La mancata emanazione del provvedimento nei termini costituisce elemento di valutazione della performance = della responsabilità dirigenziale  incentivo al miglioramento dell’efficienza della PA QUINDI LE NOVITA’ dell’art.2 sono: 1) La revisione dei termini per la conclusione del procedimentoIn particolare la nuova disciplina sui termini del procedimento è la seguente: dopo il 4 Luglio 2010 senza che i termini siano fissati si applica il termine generale di 30 gg. 2) La modifica della disciplina sulla sospensione dei termini per l’acquisizione d’informazioni o di certificazioni…: la nuova regola della sospensione del termine è per una sola volta e un periodo non superiore a trenta giorni.  no interruzione, ma sospensione: il termine riprende da dove era rimasto Secondo la dottrina ai fini della legittimità della sospensione è opportuno dimostrare di aver tentato con esito negativo l'applicazione dell'art. 43 del Testo Unico sulla documentazione amministrativa: per l'accesso diretto ai propri archivi, l'amministrazione certificante rilascia all'amministrazione procedente apposita autorizzazione, in cui vengono indicati i limiti e le condizioni di accesso.  Le amministrazioni procedenti, dunque, per accelerare le proprie istruttorie debbono chiedere tali autorizzazioni almeno alle amministrazioni certificanti con cui si rapportano con maggiore frequenza. CONSEGUENZE PER IL RITARDO DELL’AMMINISTRAZIONE NELLA CONCLUSIONE DEL PROCEDIMENTO: ART 2 BIS 3

3) La previsione legislativa espressa del risarcimento del danno da ritardo: art. 2 bis, che “le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’art- 1 comma 1-ter (privati predisposti ai pubblici servizi ), sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento” “le controversie relative all’applicazione del presente articolo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni”.  l’onere della prova di dolo/colpa, in sede processuale, non è di facile soluzione, anche considerando le peculiarità dell’apparato amministrativo pubblico. MOTIVAZIONE DEL PROVVEDIMENTO – ART. 3 Impone l’obbligo generale di motivazione del provvedimento amministrativo: una parte del provvedimento deve enunciare l’iter logico seguito dall’amministrazione nell’emanazione dell’atto, con natura vincolata, cd “giustificazione”: non riflette apprezzamenti della P.A. suscettivi di varia opinabilità, ma semplici fatti puntuali che, una volta accertati dall’organo amministrativo, conducono inesorabilmente lo stesso ad assumere una data statuizione predeterminata dalla legge.  La mancanza di motivazione, l’insufficienza della stessa, la non indicazione e la mancata messa a disposizione dell’atto da cui risultano le ragioni della decisione costituiscono vizi di legittimità, ed in particolare identificano il vizio di violazione di legge  l’illogicità / la contraddittorietà della motivazione vengono fatti risalire al vizio di eccesso di potere.  novità della L.241/1990: l’art. 3, in ossequio al principio di trasparenza, consacra l’obbligo della P.A. di motivare i propri provvedimenti (compresi quelli concernenti l'organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale) deve essere motivato, ad eccezione degli atti a motivazione libera: o atti normativi o atti a contenuto generale La motivazione del provvedimento = da non confondere con i motivi che legittimano sul piano sostanziale la statuizione assunta col provvedimento stesso; si concretizza in un requisito attinente alla modalità con cui la volontà provvedimentale dev’essere esternata = manifestazione all’esterno della volontà della PA. La funzione giuridica della motivazione (secondo dottrina e consolidata giurisprudenza): permettere un controllo di logicità e di complessiva correttezza della decisione. A tutela di: - coloro che da tale decisione abbiano subito un pregiudizio (e che potrebbero perciò avere interesse ad impugnare il provvedimento se illegittimo) e il giudice adìto con l’eventuale impugnazione - di consentire il SINDACATO SULL’ATT. AMM: controllo pubblico sull’agire della PA CONTENUTO della motivazione = presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria. Secondo Pubusa, la motivazione è la spiegazione dell’esercizio del potere: quindi, deve dare conto dell’esercizio concreto del potere in relazione ai fatti risultanti dall’istruttoria e deve contenere la spiegazione alla luce del quadro normativo applicabile alla situazione, deve dare conto sia della situazione di fatto che della situazione di diritto, quale risulta dall’istruttoria.  Comma 3: se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione deve essere richiamato dalla decisione stessa e reso disponibile 4

 Comma 4: in ogni atto notificato al destinatario devono essere indicati il termine e l’autorità a cui è possibile ricorrere. USO DELLA TELEMATICA – ART. 3 BIS - Con la L.15/2005: dovere delle PA di incentivare l’uso della telematica sia nei rapporti interni tra le diverse amministrazioni sia tra queste e i privati (per maggiore efficienza, principio dell’azione amministrativa anche se non inserita nell’art 1)

NOVITA’ della l. 241/1990: FIGURA DEL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO UNITA’ ORGANIZZATIVA RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO – ART. 4 Salvo sia già disposto da legge/regolamento, la PA ha l’obbligo di determinare per ciascun tipo di procedimento l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale, determinazione che va resa pubblica secondo quanto previsto dai singoli ordinamenti. La Relazione della Commissione Cassese ha identificato la ratio della disposizione di principio dettata con l’art. 4 nell’esigenza di  attua il principio del miglioramento dei rapporti tra P.A. e privati, nello specifico: 1) consente agli interessati, in armonia con il procedimento di trasparenza, di venire a conoscenza dell’identità del responsabile del procedimento e di controllarne l’operato; 2) responsabilizzano i funzionari preposti alla gestione del procedimento, eliminando la situazione precedente di anonimato e permettendo, ex art.28 cost., l’irrogazione, nei loro confronti, di sanzioni penali, civili ed amministrative; 3) rendono possibile una maggiore celerità del procedimento, individuando un’autorità preposta a concluderlo nel più breve tempo possibile.

RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO – ART. 5 Delinea il modo in cui viene individuato il responsabile del procedimento. Il dirigente di ogni ufficio deve provvedere ad assegnare i vari provvedimenti tra sè e gli altri componenti della propria unità lavorativa. In mancanza di indicazione specifica/finché non viene fatta assegnazione , l'assegnatario resta il dirigente d'ufficio. Quindi, il responsabile del procedimento può essere sia il dirigente stesso che un altro dipendente. Al responsabile, così individuato, il dirigente dell’unità assegna «la responsabilità dell’istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente dell’adozione del provvedimento finale». Dell’individuazione dell’unità competente nonché del nominativo del responsabile vengono notiziati, mediante la comunicazione di avvio del procedimento, i soggetti (dell’art 7) nei cui confronti il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti, quelli che per legge debbono intervenire nel procedimento, nonché, su richiesta, tutti coloro che vi abbiano interesse In ossequio al principio della trasparenza e corretto svolgimento del procedimento

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COMPITI DEL RESPONSABILE DEL PROCEDIMENTO – ART 6. Il responsabile del procedimento è guida del procedimento, coordinatore dell’istruttoria e organo di impulso. Nei confronti dei terzi è l’interlocutore nella gestione del procedimento, con funzioni istruttorie e propositive. Le principali funzioni del responsabile del procedimento amministrativo sono: • valutare, ai fini istruttori, l'esistenza delle condizioni di ammissibilità, dei requisiti di legittimazione e dei presupposti del procedimento amministrativo (rilevanti per l’emanazione del provvedimento); • compiere tutti gli atti istruttori necessariamente previsti per il provvedimento, come ad esempio eventuali accertamenti tecnici o richieste di documenti. In particolare, può chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e può esperire accertamenti tecnici ed ispezioni ed ordinare esibizioni documentali; • proporre l’indizione/ se competente, indire lo svolgimento della conferenza di servizi di cui all’art.14; • curare le comunicazioni alle parti interessate, le pubblicazioni e le notificazioni inerenti il procedimento amministrativo (rapporti con i terzi); • art.6, lett. e): firmare il provvedimento finale o, qualora l'adozione del provvedimento finale sia prevista a carico di un organo amministrativo, il responsabile deve trasmettere a tale organo gli atti del procedimento (funzione decisoria). l’organo competente per l’adozione del provvedimento finale, ove diverso dal responsabile del procedimento, non possa discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale. Il responsabile, inoltre rappresenta l’essenziale punto di riferimento sia per i privati, sia per l’amministrazione procedente, sia per gli organi di altre amministrazioni coinvolte, può anche chiedere il rilascio di dichiarazioni e la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete (funzione importante, perché l’amministrazione così ammette il cittadino a correggere gli errori materiali in cui sia incorso nella redazione di istanze o domande, nonché a compilare la documentazione incompleta o non) conforme a normativa. Il responsabile inoltre instaura il dialogo con i soggetti interessati al procedimento mediante la comunicazione dell’avvio del procedimento, nella fase di partecipazione e anche dopo l’emanazione del provvedimento finale (mediante comunicazione, pubblicazione e notificazione).L’individuazione del responsabile non comporta l’automatica attrazione in capo a tale soggetto della responsabilità civile, penale e disciplinare, soluzione che libererebbe dalla responsabilità gli organi competenti ad emanare i singoli atti endoprocedimentali, tuttavia le sue funzioni di impulso sollecitazione e vigilanza possono essere prese in considerazione al fine della valutazione della legittimità o liceità del comportamento tenuto. La riformulazione dell’art.6, lett. e), ad opera della L.15/2005, indica la volontà del legislatore di rafforzare il ruolo del responsabile del procedimento in sede decisoria. Infatti, nella disciplina del procedimento così come attualmente delineata, è possibile distinguere tra una fase decisionale in senso stretto e una fase provvedimentale. Così come: Il ruolo autonomo del responsabile del procedimento nella gestione dell’iter procedimentale è stato ribadito e rafforzato dalla recente modifica apportata all’art.16 L.241/1990, dalla L.18-6-2009,n.69: l’art.8 della citata disciplina ha, infatti, introdotto una specifica ipotesi di responsabilità in capo al responsabile, qualora questi, nel corso della fase istruttoria del 6

procedimento, ometta di chiedere un parere (obbligatorio o facoltativo) all’autorità competente.

CONFLITTO DI INTERESSI – ART. 6 BIS dalla l. 190/2012 Il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalandone ogni situazione anche potenziale. COMUNICAZIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO – ART. 7 Il principio di partecipazione costituisce uno dei capisaldi del nostro ordinamento giuridico ed uno dei criteri principali dell’attuale sistema amministrativo.Prima dell’entrata in vigore della L.241/1990, nel nostro ordinamento mancava una normativa che prevedesse, in via generale, il diritto dei privati di intervenire nel procedimento am...