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Riassunto de:

Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)

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Ammi ni st razi one Pubbl ica e Dir it t o Ammi nistrat ivo [ capi tolo 1] Pubblica Amministrazione e Diritto Amministrativo L’Amministrazione è cura concreta di interessi; la funzione di Amministrazione esiste al fine di curare gli interessi del gruppo, della comunità delle persone che in essa si organizzano. L’insieme delle attività che costituiscono la funzione dell’amministrazione non può mai mancare nell’ambito di qualsiasi organizzazione sociale, politica ecc. L’amministrazione è regolata secondo il diritto amministrativo è una branca del diritto pubblico. 

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diritto

Diritto Amministrativo: è quel ramo del diritto pubblico che si occupa della P.A. “nella sua organizzazione, nei beni e nell’attività ad essa peculiari e nei rapporti che, esercitando tale attività, si instaurano con altri soggetti dell’ordinamento”. Pubbliche Amministrazioni: sono i soggetti deputati all’esercizio dell’amministrazione. Sono organizzazioni in genere dotate di personalità giuridica disciplinate dal diritto pubblico. Attività di Amm.ne Pubblica: sono le attività svolte doverosamente da alcuni soggetti a ciò espressamente deputati per la cura di interessi della collettività.

Fonti del Diritto Amministrativo Nella disciplina giuridica dell’amministrazione pubblica convivono norme giuridiche prodotte da fonti di due separati ordinamenti:  

Quello Nazionale; Quello Europeo.

In caso di conflitto è assicurata la prevalenza della normazione europea.

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Il Diritto Amministrativo consiste in un sistema assai articolato e complesso di norme, delle quali una parte ampia si esprime attraverso principi. Questi in parte sono espressi in Costituzione o in leggi ordinarie; in parte sono inespressi e ricavabili dall’interprete. Anche i principi sono norme giuridiche e sono fondati sulle fonti più diverse, questi acquistano un elevato valore visto che gran parte di questi sono enunciati in Costituzione.

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Fonti Legislative: le fonti sono gli atti o i fatti che nell’ambito di un determinato ordinamento giuridico e sulla base delle norme sulla produzione normativa in esso vigenti, sono capaci di produrre norme giuridiche.

I rapporti tra le fonti sono strutturati secondo il duplice principio della gerarchia e della competenza. Le fonti vigenti possono essere dislocate su tre ordini gerarchici. 1. Le Fonti Costituzionali; 2. Le Fonti Primarie; 3. Le Fonti Secondarie. La Costituzione si impone a tutte le altre fonti e, nelle sue singole disposizioni, può essere modificata da leggi di revisione costituzionale. 

Fonti Primarie: sono fonti soggette soltanto alla Costituzione e per questo definite primarie. Sono le leggi ordinarie e gli atti aventi forza di legge. o Le Leggi Ordinarie, sono atti approvati dalle Camere e promulgati dal Presidente della Repubblica (funzione Legislativa); in casi eccezionali, questa funzione può essere esercitata attraverso:  Decreti Legge; che sono atti legislativi del Governo che possono essere convertiti in legge entro 60gg dalla pubblicazione;  Decreti Legislativi; adottati dal Governo sulla base di delegazione conferita con legge.

Entrambi questi decreti sono emanati dal Presidente della Repubblica e sono sottoposti al medesimo regime della legge. o Le Leggi Regionali, sono equiparate alle leggi dello Stato, ed operano nella sfera di competenza fissata dalla Costituzione. Nei casi di potestà legislativa esclusiva delle regioni, le leggi regionali, hanno capacità di produzione normativa limitata. Tutte queste leggi compongono insieme l’area della legge, cioè un’area di produzione normativa cui numerose materie sono riservate dalla Costituzione.

Sono i Regolamenti che possono essere di tre tipi:

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Fonti Secondarie: sono espressione del potere di Governo, delle Amministrazioni, di disciplinare se stesse, nella loro organizzazione, nella loro azione. Pagina

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1. Ministeriali e Interministeriali; necessitano di un’espressa attribuzione legislativa del potere regolamentare (sono subordinati ai regolamenti del Governo); 2. Del Governo; che a loro volta si suddividono in due specie: 1) Una specie che esprime il potere regolamentare che al Governo spetta in via generale; 2) Una specie rappresentata dai regolamenti delegati che disciplinano ex novo materie già disciplinate con legge. 3. Di attuazione delle Direttive Comunitarie; in materie non oggetto di riserva di legge. 

Fonti Comunitarie: prevalgono sulle fonti primarie interne (sulle leggi) mentre sono sottratte al giudizio di costituzionalità. La legge nazionale anteriore o successiva, in contrasto con la normativa comunitaria, non può essere applicata dai giudici nazionali che devono applicare la normativa di fonte comunitaria. La norma interna viene disapplicata. o Trattati Istitutivi delle Comunità; sono la principale fonte del diritto comunitario, sono tutti ratificati con leggi ordinarie come tutti gli altri trattati internazionali. o Regolamenti; pongono norme direttamente cogenti e applicabili immediatamente all’interno degli Stati Membri. o Direttive; sono rivolte agli Stati e ne vincolano l’azione per quanto riguarda il risultato da raggiungere, comunque gli Stati sono liberi di scegliere le forme ed i mezzi per raggiungerlo. Ci sono anche altri atti comunitari (raccomandazioni, decisioni, pareri) che non hanno carattere normativo.

Gran parte delle direttive richiedono una normativa di attuazione da parte degli Stati Membri. A tal fine è prevista l’adozione di una Legge Comunitaria Annuale, che a sua volta può prevedere delle deleghe legislative al Governo, nonché l’autorizzazione ad attuare determinate direttive mediante regolamenti.

La formazione storica del Diritto Amministrativo – Origine del Diritto Amministrativo

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Il nostro ordinamento trae origine dall’esperienza rivoluzionaria francese e dal successivo regime Napoleonico. Sono cinque i caratteri fondamentali delle istituzioni amministrative uscite da quella esperienza: 1. La formazione di un apparato organizzativo a base burocratico – professionale, formato cioè da persone con preparazione professionale specifica nel settore giuridico – amministrativo, incardinate

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nell’organizzazione dello Stato, nella quale si sviluppano le loro carriere. Questo apparato è del tutto separato dal sistema dei giudici. 2. L’Amministrazione Locale viene organizzata secondo modelli unitari; queste organizzazioni locali sono preposte a compiti di rappresentanza e di cura degli interessi locali, nonché di esecuzione dei compiti amministrativi stabiliti dalla legge. In queste due prime serie di istituti si ha l’affermazione del Principio dell’accentramento Amministrativo, dipendenza dal centro e quindi dal potere esecutivo dell’amministrazione territoriale locale; la cerniera del meccanismo è rappresentata dal Prefetto. 3. Si afferma il principio del primato della legge come atto dell’autorità sovrana, come quella che vincola tutti i soggetti dell’ordinamento. Si afferma il principio di legalità come quello della sottoposizione dell’amministrazione alla legge. 4. Si forma il concetto di atto amministrativo che comprende gli atti di amministrazione come atti giuridici distinti, sia dagli atti degli organi giurisdizionali, sia dalle leggi e dagli atti normativi in genere. 5. Si afferma il principio della separazione dell’amministrazione dalla giurisdizione. Si comincia a formare il sistema del contenzioso amministrativo, cioè di un settore dell’amministrazione, che si articola in organi a ciò specializzati competente a risolvere le controversie insorte in ordine alle attività di amministrazione. Nasce poi l’istituto dei conflitti di attribuzione, un meccanismo procedurale che consente all’esecutivo di sottrarre singole controversie alla giurisdizione laddove queste risultino di competenza degli organi del contenzioso. Sviluppo del Diritto Amministrativo nello Stato Italiano Unitario Nel 1861 c’è la formazione dello Stato Italiano Unitario. Sul piano delle istituzioni amministrative, vengono estese a tutto il territorio nazionale le istituzioni sardo – piemontesi. Queste avevano un sistema fortemente accentrato (ministeri, prefetture, enti locali sottoposti a tutela) nel quale gli affari di amministrazione sono sottratti alla giurisdizione comune e affidati alla cognizione degli organi speciali del contenzioso amministrativo, inseriti, pur in posizione differenziata e parzialmente indipendente, nell’apparato amministrativo.

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Principio di accentramento può essere così descritto: l’Amministrazione dipende dal Governo; essa si articola in una serie di uffici ordinati in ministeri, al vertice dei quali c’è un ministro; in ogni provincia è collocata la prefettura

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I° Linea di evoluzione: dall’accentramento al decentramento

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che esercita vigilanza e tutela sugli enti locali. Questi ultimi svolgono compiti di carattere amministrativo per le comunità. Solo con la Costituzione si afferma il principio del decentramento e quello dell’autonomia locale. Il sistema di governo si articola in una struttura pluralistica che vede accanto allo Stato un insieme di enti del Governo territoriali. II° Linea di evoluzione: dall’atto amministrativo alla funzione amministrativa L’Atto Amministrativo è un atto giuridico dotato di efficacia, adottato da un organo amministrativo e perciò sottratto alla cognizione dei giudici ordinari. Col passare del tempo questa nozione è stata trasformata, facendo divenire l’atto amministrativo un atto di esercizio della funzione amministrativa dotato di autorità. Più avanti si trasforma la nozione di procedimento, per cui l’azione amministrativa non si estrinseca mai in singoli atti puntuali, ma in una serie di atti e fatti tra loro connessi e deputati al raggiungimento di un risultato che si estrinseca nell’atto finale. In questo tipo di sistema i terzi sono più tutelati. III° Linea di evoluzione: dal contenzioso alla giurisdizione amministrativa Nel corso del regime Napoleonico fu organizzato il sistema del contenzioso amministrativo. I tribunali ordinari divengono esclusivamente giudici delle controversie tra privati, le altre controversie sono deputati a conoscerle gli organi del contenzioso amministrativo. Qui si evince il principio della separazione tra amministrazione e giurisdizione. I giudici del contenzioso vengono disciplinati come veri e propri organi giurisdizionali e le loro sentenze produrranno gli stessi effetti di quelle dei tribunali civili e saranno esecutorie negli stessi modi. Legge 20 Marzo 1865 all. E I tribunali del contenzioso furono soppressi e le controversie con le P.A. concernenti “diritti civili e politici” furono devolute ai tribunali ordinari. La stessa legge manteneva, comunque, delle competenze al Consiglio di Stato e quest’ultimo iniziò ad elaborare principi di quella che poi sarà la giurisdizione amministrativa.

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Verso la giurisdizione amministrativa Il “movimento per la giustizia nell’amministrazione” pose l’accento sulla necessità in uno stato democratico di avere organi di giustizia amministrativa che conoscano degli affari di amministrazione nella loro pienezza. Con le leggi del 1889 e 1890, il legislatore italiano, ripristinò organi assimilabili a quelli dell’antico contenzioso. Il titolare di un diritto leso può accedere alla tutela risarcitoria solo una volta, ottenuto dal giudice amministrativo, l’annullamento dell’atto lesivo (“riespansione”). Venne anche istituita una giurisdizione Lineamenti del Diritto Amministrativo (Ed. 2010)

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amministrativa esclusiva in alcune materie, nelle quali il giudice amministrativo conosce sia delle controversie concernenti diritti sia quelle concernenti interessi. Con questa importante riforma legislativa la tutela delle situazioni soggettive nei confronti delle P.A. davanti al giudice amministrativo acquista definitivamente il carattere di una tutela giurisdizionale piena, secondo il principio dell’art. 24 Cost. “Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi. La difesa è diritto inviolabile in ogni Stato e grado di procedimento. Caratteri fondamentali del Sistema Amministrativo La funzione di amministrazione è distribuita tra i pubblici poteri secondo il principio del pluralismo autonomistico; l’esercizio in concreto dell’amministrazione è affidato ad un corpo di funzionari professionali, collegati al potere politico ma distinti da esso; l’attività giuridica dell’amministrazione si estrinseca nell’adozione di atti produttivi di effetti nei confronti di terzi.

L’Ammi ni st r azione Pubbli ca nell’asset to costi t uzi onale dei pubblici poteri [ capitolo 2] L’Amministrazione pubblica nella Costituzione Tutti i principi che regolano l’amministrazione pubblica trovano la loro base nella Costituzione. L’art. 97 afferma il principio dell’imparzialità dell’amministrazione nonché quello del buon andamento, principi che costituiscono la base delle regole generali circa l’esercizio della funzione amministrativa nelle sue varie manifestazioni. L’amministrazione pubblica è funzione di governo direttamente affidata ad organi politici ed è una delle più rilevanti manifestazioni del principio autonomistico. La Repubblica Italiana si articola in una serie di enti di governo che vengono identificati nei comuni, nelle province, nelle città metropolitane, nelle regioni e nello Stato (che è in una posizione preminente). La funzione di amministrazione è dislocata in capo a tutti gli enti di governo nei quali la Repubblica si articola. La Costituzione pone il principio del decentramento che comporta la dislocazione, preferibilmente a livello locale, delle funzioni di amministrazione.

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“Le funzioni di amministrazione sono attribuite ai comuni salvo che siano conferite a province, città metropolitane, regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza (art. 118 Cost.).”

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Funzioni Amministrative “proprie” e “fondamentali” Per funzioni amministrative si devono intendere le attività di amministrazione come quelle intese alla cura concreta degli interessi della collettività. L’art. 118 Cost. enuncia i principi in base ai quali le funzioni amministrative devono essere attribuite ai diversi enti di governo (sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza). Altro principio importante è quello della titolarità necessaria delle funzioni proprie: la legislazione quando attribuisce funzioni amministrative agli enti deve anche determinare l’ambito funzionale, oltre che il rispetto dei suddetti principi. 

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Funzioni Fondamentali, sono quelle che devono essere determinate dalla legge dello Stato per l’attribuzione a ciascuna categoria di enti locali. Funzioni Proprie, indicano l’ambito identificativo dell’ente locale dal punto di vista funzionale, che deve essere rispettato da ogni legislatore. La nozione rappresenta una sorta di garanzia generale dell’effettività dell’autonomia locale, nel senso che assicura in capo a province e comuni un nucleo essenziale di funzioni da esercitare sotto la propria responsabilità.

Sussidiarietà, Differenziazione ed Adeguatezza È la dimensione dell’interesse curato e non la distinzione di materia a governare il criterio di attribuzione delle funzioni amministrative ai diversi livelli di governo. 

Principio di sussidiarietà può essere inteso come criterio di ripartizione delle funzioni politiche ed amministrative fra enti di diversi livelli territoriali di gestione della cosa pubblica, nonché tra enti pubblici ed iniziativa privata, individuale ed associata.

Può essere:

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o Verticale, quando intercorre tra i diversi livelli di governo e consente la realizzazione di un modello decentrato di Amministrazione Pubblica; o Orizzontale, quando intercorre tra soggetti privati e conduce alla liberalizzazione delle attività private. Principio di differenziazione l’allocazione delle funzioni deve necessariamente prendere in considerazione le diverse caratteristiche associative e demografiche, territoriali e strutturali degli enti riceventi. Principio di adeguatezza l’Amministrazione ricevente le funzioni amministrative, deve possedere una struttura organizzativa idonea a garantire, anche in forma associata, l’esercizio delle funzioni.

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Principio di leale collaborazione, organi di raccordo e poteri sostitutivi Principio di leale collaborazione Si manifesta in obblighi di collaborazione reciproca nell’esercizio delle funzioni amministrative di competenza dei diversi enti di governo. Questo principio si estrinseca nella necessaria istituzione, tanto a livello statale quanto a livello regionale, di organi di coordinamento e di raccordo tra i diversi livelli di governo, deputati all’esercizio di attività di interesse comune o al raggiungimento di intese o accordi tra i diversi enti nell’ambito dell’esercizio di attività di interesse comune. Organi di coordinamento e di raccordo

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Conferenza Stato – Regioni: è presieduta dal Presidente del Consiglio dei Ministri o da un Ministro delegato, e composta da membri del governo e dai Presidenti delle regioni e province autonome. Essa promuove e sancisce intese tra Stato e regioni nei vari casi previsti dalla legge; promuove il coordinamento della programmazione tra i diversi livelli di governo ed è sentita dal Governo su tutte le iniziative connesse alle attività e alle competenze regionali. Conferenza Stato – città ed autonomie locali: è composta da membri del Governo e da rappresentanti delle associazioni rappresentative degli enti locali. È unificata “per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province, dei comuni e delle comunità montane, con la Conferenza Stato – regioni”; in ogni caso le rispettive Conferenze devono esprimersi su un medesimo oggetto. Le Conferenze si esprimono “per corpi”; è necessario, in ogni caso, l’assenso del Governo, delle regioni e degli enti locali. L’assenso è espresso per regola all’unanimità, ma ove questa non sia raggiunta può essere espresso a maggioranza. Consiglio delle autonomie locali: è costituito nell’ambito di ciascuna regione come organo di consultazione fra regione e gli enti locali; è composto dai rappresentanti degli enti locali presenti nell’ambito del territorio regionale, province, comuni e comunità montane. Esso è chiamato ad esprimersi su ogni iniziativa regionale ma principalmente s...