LOS PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. LA COMPETENCIA Y SUS TÉCNICAS DE TRASLACIÓN. LA JERARQUÍA, LA COORDINACIÓN Y EL CONTROL. CONFLICTO DE ATRIBUCIONES PDF

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Tema 3 2.555

LOS PRINCIPIOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. LA COMPETENCIA Y SUS TÉCNICAS DE TRASLACIÓN. LA JERARQUÍA, LA COORDINACIÓN Y EL CONTROL. CONFLICTO DE ATRIBUCIONES Los principios de la organización administrativa La doctrina científica considera como principios esenciales de la organización administrativa los que han sido constitucionalizados en el art. 103 de la CE que establece: que la Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho. Por su parte la ley 40/2015 recoge en sus disposiciones generales, los principios de actuación y funcionamiento del sector público español, de los que podemos destacar además de los ya mencionados en la Constitución los siguientes:     

Claridad, simplicidad, proporcionalidad, proximidad y servicio efectivo a los ciudadanos Participación, objetividad, y transparencia de la actuación administrativa Racionalización, agilidad, eficacia, eficiencia y responsabilidad por la gestión pública. Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas. En sus relaciones reciprocas: Buena fe, confianza legítima, lealtad institucional, cooperación, colaboración y coordinación. Asimismo, establece la obligación de relacionarse entre sí y con sus órganos a través de medios electrónicos, garantizando la protección de datos de carácter personal y facilitando preferentemente la prestación conjunta de servicios a los interesados.

La competencia y sus técnicas de traslación Entrena Cuesta define la competencia en general como el conjunto de funciones cuya titularidad se atribuye por el ordenamiento jurídico a un ente o un órgano administrativo con preferencia a los demás. A) CONCEPTO. - La competencia se instrumenta a través de cuatro principios cardinales: 

El de la irrenunciabilidad. - El art. 8 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre estable que la competencia e irrenunciable y se ejercerá por aquellos órganos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación cuando se efectúa en los términos previstos en esta u otras leyes.

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El de especialidad, por el que cada órgano debe actuar dentro de su competencia

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El de legalidad, por el que debe actuarse de conformidad con la norma.

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Principio de finalidad, es decir, actuar para el fin que el ordenamiento ha previsto.

B) CLASES. - Según sean los criterios seguidos para su determinación, suele diferenciarse entre: 

Competencia jerárquica o vertical. Se atribuye a un órgano con preferencia de los superiores a los inferiores. Esta competencia puede basarse en razones cuantitativa o cualitativas. En el primer caso se tiene en cuenta el importe económico (ejemplo la cuantía de las multas); en el segundo, el tipo o naturaleza del asunto a tratar.

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Competencia objetiva u horizontal. Precisa la competencia de un órgano respecto a otro u otros que se encuentran situados en el mismo nivel jerárquico, pero atendiendo a la naturaleza de los fines a perseguir.

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Competencia territorial, da origen a las distintas circunscripciones o determinaciones territoriales sobre las que un órgano tiene competencias. De aquí la distinción entre órganos centrales (con competencia en todo el territorio) y órganos periféricos (con competencia sobre una parte del mismo.

C) TÉCNICAS DE TRASLACIÓN La competencia puede trasladarse por medio de la descentralización, si tiene lugar entre entes públicos, y la desconcentración y otras figuras afines, si tiene lugar entre órganos. Descentralización.- Alude al traspaso de funciones desde un ente público –Estado, Comunidades Autónomas, etc.- a otro ente o entes públicos –Comunidades Autónomas, entidades locales, e instituciones-, siempre que el mencionado traspaso lleve aparejada la efectiva transferencia de poderes decisorios ejercidos en nombre propio por la entidad en cuyo favor se hace la descentralización. La doctrina científica ha distinguido entre: 

Descentralización funcional o institucional, cuando se efectúa en favor de Entes de este tipo: institucionales, dotados de personalidad jurídica y creados por la misma Administración que descentraliza las competencias.

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Descentralización territorial, cuando se efectúa a favor de Entes territoriales. Por ejemplo, la contemplada en el art. 150.2 de la Constitución que permite al Estado transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación.

y

También puede citarse el art. 16 de la ley 5/2010, de 11 de junio de Autonomía Local de Andalucía en el que se establece que: En el marco de la normativa vigente y respetando la voluntad de las entidades afectadas, por razones de eficacia, eficiencia y economía, la Junta de Andalucía podrá transferir competencias a los municipios, o delegarlas con carácter ordinario en estos o en las provincias. Desconcentración. - A diferencia de la descentralización que opera entre entes públicos, la desconcentración tiene lugar entre órganos de un mismo ente público. En este sentido, el art. 8.2 de la Ley 40/2015 dispone que la titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias.

Como ejemplo en el ámbito local el art. 129 de la LBRL obliga a los municipios de gran población a crear los distritos, como divisiones territoriales propias, dotadas de órganos de gestión desconcentrada, para impulsar y desarrollar la participación ciudadana en la gestión de asuntos municipales. Figuras afines. – Como hemos visto, la desconcentración supone un cambio tanto en la titularidad como en el ejercicio de la competencia desconcentrada. Sin embargo, existen otras técnicas en la que se traslada tan sólo el ejercicio de la competencia o la forma en que se ejerce, pero no la titularidad de la misma, que continúa siendo del órgano que en principio la poseía. Ello se lleva a cabo a través de las siguientes figuras: la delegación de competencias, la avocación, la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia. Delegación de competencias. - Está regulada en la ley 40/2015, que en su art. 9.1 establece que los órganos de las diferentes Administraciones Públicas podrán delegar el ejercicio de competencias que tengan atribuidas en órganos de la misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o en los Organismo públicos o Entidades de Derecho Público vinculados o dependientes de aquéllas. La ley 40/2015, admite la delegación de competencias con gran amplitud y generalidad, excluyendo únicamente en su art. 9.2 las competencias relativas a: a) Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia del Gobierno de la Nación, las Cortes Generales, las Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. b) La adopción de disposiciones de carácter general. c) La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso. d) Las materias en que así se determine por norma de rango de Ley. Asimismo, de la propia naturaleza de esta figura, se desprende que, salvo autorización expresa de una ley, tampoco son delegables las competencias ejercidas por delegación. Avocación. - Del lado opuesto a la delegación de competencias se encuentra la figura de la avocación, que consiste en la asunción unilateral por parte de un órgano, de una competencia que corresponde ordinariamente a otro órgano inferior o que actúa por delegación del primero. Así, según se establece en el art. 10 de la ley 40/2015 

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Los órganos administrativos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de un asunto cuya resolución corresponde ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo hagan conveniente. En los supuestos de delegación de competencias en órganos no jerarquizados dependientes, el conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por el órgano delegante.

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En todo caso, la avocación se realizará mediante acuerdo motivado que deberá ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad a la resolución final que se dicte.

Encomienda de gestión. - Regulada en el art. 11 de la ley 40/2015, como su nombre indica consiste en que un órgano administrativo o entidad de Derecho público encarga a otro órgano o entidad, de la misma o diferente administración, realizar actividades de carácter material, técnico o de servicios, bien por razones de eficacia o por o no disponer el encomendante de los medios técnicos idóneos para su desempeño. Las encomiendas de gestión no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos regulados en la legislación de contratos del sector público. En tal caso, su naturaleza y régimen jurídico se ajustará a lo previsto en ésta. La encomienda de gestión no supone cesión de titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, siendo responsabilidad del órgano encomendante dictar cuantos actos o resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material objeto de la encomienda. El instrumento en que se formalice deberá ser publicado en el boletín oficial correspondiente, dependiendo del ámbito actuación de la Administración encomendante. Delegación de firma. - En ella no se ceden facultades resolutorias, sino simplemente la firma de las resoluciones adoptadas por un órgano superior. En este sentido el art. 12 de la ley 40/2015, dispone que los titulares de los órganos superiores administrativos podrán, en materias de su competencia, que ostente, bien por atribución, bien por delegación de competencias, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos en los titulares de los órganos administrativos o unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los límites señalados en el artículo 9. Para su validez no será necesaria su publicación, siendo preceptivo que en las resoluciones y actos que se firmen por delegación de hará constar la autoridad de procedencia. La suplencia. - El art. 13 de la ley 40/2015, indica que en la forma que disponga cada Administración Pública, los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad, así como en los casos en que haya sido declarada abstención o recusación. No implica alteración de la competencia y para su validez no será necesaria publicación.

La jerarquía, la coordinación y el control La jerarquía administrativa es definida por Entrena Cuesta como: aquella estructuración que se efectúa de los distintos órganos de un mismo ramo de la Administración dotados de competencia propia, mediante su ordenación escalonada, en virtud de la cual los superiores dirigen y fiscalizan la conducta de los inferiores y resuelven, en su caso, los conflictos entre los mismos al objeto de conseguir la unidad en la actuación de todos ellos. De las facultades en el poder jerárquico se suele hacer la siguiente enumeración:

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El poder de impulso y dirección de la actividad de los órganos superiores sobre los inferiores a través de normas de carácter interno como instrucciones o circulares.

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El poder de inspección, de vigilancia o control sobre la actividad de lo inferiores, ejercitable de oficio o a instancia o queja de parte interesada.

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La facultad de anular los actos de los inferiores, a través de la resolución del recurso de alzada.

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La facultad disciplinaria sobre los titulares de los órganos inferiores.

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La posibilidad de delegar las competencias en los órganos inferiores o, inversamente, la de avocar o resolver por ellos en determinados asuntos, todo ello en los casos permitidos por las leyes.

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El poder de resolver los conflictos de atribuciones.

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Convalidación de las resoluciones anulables por incompetencia jerárquica de los órganos administrativos.

La coordinación. - En sentido amplio es cierto que la coordinación viene a comprender tanto la jerarquía como la competencia. Ahora bien, si el principio de jerarquía establece por sí mismo una delimitación de la coordinación de actuaciones, el principio de la coordinación, en sentido estricto, se refiere a las necesarias relaciones de complementariedad que deben existir entre órganos de distinto ramo de la administración, entre los que no existe precisamente relación jerárquica. Por tanto, el principio de coordinación trata de evitar superposiciones y fricciones entre las competencias de órganos no jerarquizados. El principio de coordinación se plasma en diversos preceptos legales, tanto constitucionales como a nivel de legislación ordinaria, entre los que destacan: 

El art. 98.2 de la Constitución, al decir que el Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión.

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El art. 154 de la Constitución, que da carta de naturaleza al Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas, el cual dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y la coordinará cuando proceda, con la administración propia de la comunidad.

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El art. 3.1.k) de la ley 40/2015, donde se establece que las Administraciones Públicas deberán respetar en su actuación y relaciones los principios de cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

El control. - El control es la actividad que permite comprobar la adecuación de la Administración a las normas y fines establecidos en el ordenamiento jurídico. En este empeño están responsabilizados todos los poderes del Estado. Con esta finalidad, asimismo se han creado órganos constitucionales específicos, como son: el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas. En cuanto a los objetivos o finalidades, se distingue:

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El control de legalidad es el que persigue comprobar si la Administración ajusta su actividad a las reglas imperativas del ordenamiento. Esta forma de control es la que se ejerce a través de la resolución de los recursos y que, en último lugar, corresponde hacer a los jueces en los procesos en que es parte la Administración.

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El control de oportunidad hace referencia a la posibilidad de valorar y enjuiciar las diversas alternativas o decisiones que cabe adoptar dentro de la legalidad en virtud de un margen de apreciación discrecional que corresponde al órgano investido de la competencia.

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El control de eficacia, trata de verificar el comportamiento de la Administración, desde el punto de vista de la relación de su actividad con los costes que generan y de los logros obtenidos en función de los esfuerzos desplegados para conseguirlos.

Conflicto de atribuciones Los conflictos de atribuciones son aquellos que se suscitan entre órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente, y, según los dispuesto en el art. 14 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, respecto de asuntos sobre los que no haya finalizado el procedimiento administrativo. En este caso, de conformidad con el citado precepto: 

El órgano administrativo que se estime incompetente para la resolución de un asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, debiendo notificar esta circunstancia a los interesados.

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Los interesados que sean parte en un procedimiento podrán dirigirse al órgano que se encuentre conociendo de un asunto para que decline su competencia y remita las actuaciones al órgano competente

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Asimismo, podrán dirigirse al órgano que estimen competente para que requiera de inhibición al que esté conociendo del asunto.

Por lo que respecta a la Administración del Estado, según se dispone en el art. 2.2.l de la Ley 50/1997 del Gobierno, los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios serán resueltos por el Presidente del Gobierno. En la Administración Local, los conflictos de atribuciones que surjan entre Entidades dependientes de una misma Corporación se resolverán: a) Por el Pleno, cuando se trate de conflictos que afecten a órganos colegiados, miembros de éstos o entidades locales menores. b) Por el Alcalde o Presidente de la Corporación, en el resto de los supuestos....