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PERÚ

Diagnóstico y Recomendaciones de mejoras para el Sistema de Garantías Mobiliarias

Fundación CEAL Centro de Análisis Económicos para Leyes

Las opiniones expresadas en esta publicación son de los autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista del Ministerio de Economía y Finanzas y del Consejo Nacional de la Competitividad. El documento puede ser descargado en su disco duro o impreso únicamente para su uso personal o con fines académicos, a condición de que incluyan en cada ejemplar la presente nota relativa a los derechos de autor o cualquier otra nota relativa a los derechos de propiedad intelectual.

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Fundación CEAL Centro de Análisis Económicos para Leyes W A S H I N G T O N,

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Perú: Diagnóstico y recomendaciones de mejoras para el sistema de garantías mobiliarias

Heywood W. Fleisig Nuria de la Peña Fernando Cantuarias Corey Loney Marzo 2009

© Fundación CEAL, marzo 2009, todos los derechos reservados.

2300 M St., NW Ste 800 Washington, DC 20037 Tel 202.646.1787 Fax 202.966-1789 www.CEAL.org

Perú: Diagnóstico y recomendaciones de mejoras para el sistema de garantías mobiliarias* Heywood W. Fleisig Nuria de la Peña Fernando Cantuarias Corey Loney Marzo 2009

*Este estudio incluye sólo la opinión de sus autores, y no representa la opinión o la política de la Fundación CEAL (Centro de Análisis Económicos para Leyes), o del Banco Interamericano de Desarrollo, sus directores ejecutivos o los países que ellos representan. Heywood Fleisig es economista y Director de Investigaciones de la Fundación CEAL; Nuria de la Peña es abogada y Directora de Operaciones Legales, Fernando Cantuarias es abogado Asociado y Corey Loney es jefe de Informática de la misma. Este estudio se llevó a cabo con recursos financieros del BID y de la Fundación CEAL. En el BID, las actividades fueron coordinadas por Gregorio Arévalo, Hunt Howell, y Claudia Suaznábar. En CEAL, las actividades fueron organizadas por Heywood Fleisig. Los autores agradecen la asistencia de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos, del Ministerio de Justicia, de la Superintendencia de Banca y Seguros, del Banco Central, del Ministerio de Economía y Finanzas, de los abogados de los principales bancos del Perú entrevistados y de las entidades financieras y empresas que fueron visitadas. Cualquier error, sin embargo, es sólo responsabilidad de los autores. Centro de Análisis Económicos para Leyes 2300 M St., NW Ste 800 Washington, DC 20037 Tel 202.646.1787 Fax 202.966-1789 www.CEAL.org

ÍNDICE SUMARIO ..................................................................................................................................................................... I I.

DIAGNÓSTICO .................................................................................................................................................. 1 A. ANTECEDENTES 1 B. IMPACTO ECONÓMICO 3 Justificación y beneficios ..................................................................................................................................... 8 Beneficios ......................................................................................................................................................................... 9 (1) Impacto económico en general .......................................................................................................................... 9 (2) Acceso a crédito y pobreza.............................................................................................................................. 10 (3) Supervisión y regulación bancaria................................................................................................................... 10 (4) Reforma del sector financiero ......................................................................................................................... 11 (5) Menor diferencial en la tasa de interés ............................................................................................................ 11 (6) Préstamos de montos más altos para prestatarios sin bienes inmuebles .......................................................... 11 (7) Una mejor distribución de la riqueza............................................................................................................... 12

C. EL MARCO JURÍDICO 12 1. El marco jurídico y el mercado de créditos ..............................................................................................12 2. Constitución .............................................................................................................................................. 13 3. Prioridad .................................................................................................................................................. 16 4. Publicidad (registro) ................................................................................................................................ 18 a. El registro: Perspectiva reciente de los usuarios.......................................................................................................... 22 b. El registro: Opciones de administración...................................................................................................................... 23

5. Ejecución .................................................................................................................................................. 25 D. EL SISTEMA INFORMÁTICO DEL REGISTRO 28 1. Registros locales .......................................................................................................................................29 2. El Registro Central de la SUNARP .......................................................................................................... 30 3. La interfaz Web .........................................................................................................................................31 4. Mejoras previstas ..................................................................................................................................... 32 5. Acceso a la Internet en Perú..................................................................................................................... 32 6. Conclusiones sobre el sistema informático ..............................................................................................33 II.

RECOMENDACIONES DE LAS PRINCIPALES MEJORAS NECESARIAS EN PERÚ ...................................35 A. OBJETIVO DE LAS RECOMENDACIONES DE MEJORAS 35 B. EL ANÁLISIS DE LOS ACTORES SOCIALES PARA LLEVAR A CABO LAS RECOMENDACIONES 35 1. LA SUNARP..............................................................................................................................................36 2. Usuarios, bancos privados y prestamistas no bancarios .......................................................................... 36 3. Notarios ....................................................................................................................................................37 4. Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (SBS) ........37 5. Ministerio de Economía y Finanzas, Banco Central de la Republica de Perú .........................................38 C. PILARES DE REFORMA PRINCIPALES 38 Fase 1: Organización y lineamientos preliminares ...........................................................................................39 Fase 2: Detalles de la reforma ...........................................................................................................................39

Posibles riesgos ............................................................................................................................................................... 44

APÉNDICE I: Archivo de APÉNDICE II: Matriz

Avisos para la Publicidad de Garantías Mobiliarias, Nota Breve

de evaluación del entorno jurídico para la propiedad y las garantías

inmobiliarias

Centro de Análisis Económicos para Leyes 2300 M St., NW Ste 800 Washington, DC 20037 Tel 202.646.1787 Fax 202.966-1789 www.CEAL.org

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Sumario En casi todos los países, cuando el solicitante de un préstamo puede ofrecer bienes en garantía, el prestamista responde ofreciendo préstamos de mayor monto, con plazos de pago más largos y a tasas de interés más bajas que si el solicitante no tuviese bienes para afectar a una garantía. La posibilidad de ofrecer bienes en garantía amplía el acceso al crédito. Reduce el riesgo que asume el sector financiero al ampliar el valor y los términos del préstamo. En el 2006, Perú adoptó un nuevo marco jurídico avanzado para los créditos con garantía real de bienes muebles -la Ley de la Garantía Mobiliaria. En el 2007, se estableció el Reglamento para el registro de estas garantías en los registros públicos, bajo la supervisión de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP). La nueva ley posibilitó que el solicitante de un préstamo constituyera ampliamente garantía sobre bienes muebles. Los bienes muebles representan aproximadamente el 60% de los bienes del capital comercial en Perú. Por consiguiente, antes de la reforma, los bienes inmuebles, que representaban el 40% de los bienes de ese capital, conformaban el bien en garantía más apropiado. En principio, al mejorar el entorno para las garantías mobiliarias, la reforma aumentó abruptamente al 250% el uso potencial de los bienes como garantía. Pero es probable que este porcentaje subestime los efectos potenciales de la nueva ley, ya que la mayoría de los negocios sólo tienen bienes muebles en garantía porque operan en inmuebles alquilados. Sin embargo, el beneficio potencial de esta ley aún no se ha hecho efectivo. Desde el 2006, el crédito en Perú creció 36.500 millones de nuevos soles, de los que solamente 2.000 millones fueron garantizados por bienes muebles. Al contrario, el crédito garantizado por bienes inmuebles creció a 6.700 millones de nuevos soles y el crédito no garantizado, 27.800 millones de la misma moneda. Y aún estas cifras bajas exageran el reducido impacto económico de las garantías mobiliarias: Casi el 80% del crédito garantizado por bienes muebles es representativo de garantías sobre vehículos registrados. Los vehículos representan aproximadamente sólo el 6% del capital de bienes muebles comerciales en Perú. Otros bienes muebles, que no son vehículos, tienen mucha mayor importancia económica. Como ocurría antes de la reforma, los operadores comerciales peruanos deben financiar la mayoría de sus inversiones con su propio capital. Este informe investiga las causas de la ausencia de impacto económico. Encuentra su explicación en problemas no resueltos en la Ley de la Garantía Mobiliaria y su registro. Hallazgos sobre la ley: Antecedentes La redacción de la Ley de la garantía mobiliaria para el Perú trabajó sobre el modelo del Anteproyecto de Ley de Garantías Reales Mobiliarias de El Salvador del 2001 (por Heywood Fleisig y Nuria de la Peña de la Fundación CEAL), el cual, a su vez, toma como modelo al artículo 9 del Código Comercial Uniforme de los Estados Unidos y a las leyes de garantías mobiliarias de Canadá. La redacción de la Ley para Perú incluyó varias ediciones sumamente adecuadas con relación al modelo para el Salvador. A la vez, mantuvo los conceptos fundamentales de la reforma legal que era necesaria, como la amplitud de las garantías mobiliarias a todas las personas y operaciones crediticias para expandir el capital mobiliario que podría garantizar préstamos. Entre otros, la nueva ley de garantías mobiliarias: a) ha reunido en un solo cuerpo legal las normas aplicables; b) facilita la constitución de nuevas garantías; c) amplia el universo de bienes gravables; d) incorpora nuevos mecanismos para agilizar la ejecución de las garantías; d) permite la FUNDACIÓN CEAL PERÚ: DIAGNÓSTICO Y RECOMENDACIONES DE MEJORAS PARA EL SISTEMA DE GARANTÍAS MOBILIARIAS

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adjudicación por el acreedor del bien objeto de la garantía; y e) desliga la posesión de la garantía, dejando este tema a la voluntad de las partes. Asimismo, la nueva Ley para Perú siguió, como el modelo, un campo de aplicación comprehensivo de todas las garantías y gravámenes sobre bienes muebles, inclusive se aplica a las garantías híbridas, como el arrendamiento financiero o leasing y las ventas sujetas a condición. Esto limita el riesgo de acreedores ocultos. Una inspección del registro alerta sobre casi cualquier otro gravamen o garantía que pudiese tener prelación, lo cual reduce enormemente los costos y riesgos de información asimétrica. Este acercamiento, que se conoce técnicamente como “acercamiento funcional a las garantías”, sumado a garantías mobiliarias sobre todos los bienes y operaciones de crédito, convierten al sistema en Perú en el más avanzado de América Latina, mucho más que las reformas de México y Guatemala y ciertamente que la prenda con registro de Argentina o Uruguay. La conceptualización de las garantías mobiliarias en el Perú es tan avanzada como aquella bajo las leyes de la garantía mobiliaria en EEUU y Canadá, y sumamente congruente con las guías, modelos y convenciones internacionales en la materia en UNCITRAL, el EBRD y UNIDROIT. Diagnóstico Los abogados entrevistados, sin excepción, también consideran que el actual marco legal es un avance significativo frente al anterior marco legal de las prendas. Como resultado de las mejoras a la ley, los datos registrales muestran un crecimiento del crédito de prestamistas no bancarios con relación a las garantías registradas por bancos. Esto indica que la ley está atendiendo a los créditos comerciales que proveen financiamiento a PYMES y prestamistas de microcrédito. Sin embargo, el volumen total de impacto económico es aún muy bajo. Con relación a una reforma efectiva, un registro en condiciones similares a las del Perú, debería contar con 300.000 a 500.000 créditos de garantías mobiliarias vigentes registrados (inscripciones, menos cancelaciones). Este es el promedio más alto de cantidad de registros con relación al producto bruto interno en reformas similares de países de Código Civil francés. Es decir, países que aprueban una ley y establecen un registro para las garantías mobiliarias, aún cuando la ley podría tener limitaciones en otras áreas para la prelación y ejecución de garantías. En los primeros dos años de una reforma, el mercado refleja principalmente las limitaciones de constitución y registro de garantías. Otros problemas jurídicos sobre prelación y ejecución en la ley de garantías, y salvo que estos no sean muy graves, se observan comúnmente en los siguientes años de una reforma, ya que surgen en los procesos de ejecución que hubiese más tarde. A diferencia de este estándar comparado, en estos primeros dos años de reforma, Perú alcanza sólo 30.000 créditos con garantía mobiliaria. Este bajo volumen de créditos con garantías mobiliarias tiene su causa en limitaciones jurídicas en el Registro, la Ley, y el Reglamento preparados. Origen principal de los problemas de registro En el sistema de registro de las garantías mobiliarias en Perú, existen altos costos de retrasos y requisitos, y costos de un sistema informático limitado de acceso público y de inscripción, que tienen su fuente en el Reglamento y en la Ley. Las normas no determinan sistemas informáticos con pleno acceso público gratuito por vía de la Web, ni registros remotos directamente por prestamistas autorizados. El sistema informático podría proveer tales medios avanzados de registro, pero no puede adaptarse a ellos bajo las normas actuales. Estas normas en cambio, establecen un registro similar al anterior para la prenda, bajo requisitos de calificación legal de los documentos por el

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registrador antes de proceder a un registro. El 20% de los registros son observados y varias pesonas entrevistadas enfatizaron que los rechazos son mayores, hasta el 50% de sus solicitudes de registro. Estos requisitos de calificación legal comúnmente también determinan costos altos porque exigen la presencia del prestamista o su apoderado en el registro y la presentación de documentos en papel. Estas normas también limitan a los prestamistas el realizar su registro de garantías de manera remota y directa por medios electrónicos, determinando el triple, y a veces cuádruple, ingreso de datos: en los documentos del prestamista, del abogado, del notario y del registrador. A la vez, muchos entrevistados señalaron las desventajas de varios requisitos normativos que disminuyen los beneficios de tomar garantías. En particular, las desventajas de registrar información privada en el asiento registral, como el monto del crédito y el valor de los bienes gravados. Estos requisitos desincentivan el uso del registro y limitan el acceso público que el registro podría proveer. Se suman a esto observaciones del registro que impiden el registro de garantías debido a supuestos errores en los documentos. Por lo que se ha podido recoger en las entrevistas, parecería que existe muy poco conocimiento de los conceptos de la Ley, tanto por parte de los prestamistas, como por parte de los funcionarios del registro. Lamentablemente, este problema aparece con frecuencia en las gráficos de garantía con mayor impacto de beneficio económico: en el financiamiento de inventarios y cuentas por cobrar (descripción genérica del bien en garantía) y en el financiamiento de líneas de crédito (obligaciones determinables). Otros problemas en la aplicación de la Ley tendrían su fuente directamente en el Reglamento del registro, el cual a veces no parecería congruente con los principios de la ley. Por ejemplo, cuando requiere verificar la propiedad de los bienes, mientras que la ley permite la garantía de bienes futuros. Esto crea incertidumbre para financiar importaciones y nuevos equipos. Estas normas registrales determinan costos altos de tiempo y dinero y alteran los derechos privados porque no recogen los principios de un sistema meramente de publicación de avisos de garantías, a como establecían las fuentes modelos. Un archivo de avisos de garantías es mucho más ágil y de bajo costo, porque publica en una base de datos pública sólo la información mínimamente necesaria para alertar o avisar de una garantía y porque, al no exigir calificación legal previa, permite entonces registros remotos y electrónicos directamente desde los prestamistas. Otros problemas en la ley Varias normas de garantías importantes sobre competencia que estaban en el Anteproyecto modelo de El Salvador, se eliminaron o modificaron en la Ley de garantías para el Perú. Resalta, por ejemplo, que se excluyeran normas que otorgan preferencia a acreedores que financian equipos, frente a acreedores del inventario o del inmueble al cual el equipo se incorpore. Estas normas de ‘súper-prelación’ para los vendedores a crédito apoyan fuertemente el financiamiento de equipos. También, resalta el que se excluyeran las normas para invalidar cláusulas restrictivas en los contratos de garantía, como aquellas que impiden acelerar el pago de una deuda cuando se constituyen otras garantías. Las normas que otorgan súper-prelación a vendedores y las normas que invalidan cláusulas restrictivas, permiten en general mayor competencia en el sistema financiero y mayor crédito de prestamistas no-bancarios. Esto, justamente, atiende mejor a los sectores productivos comerciales y agrícolas. Asimismo, en Perú, no se adoptaron normas para la toma de posesión de la garantía y su venta de mercado administrada por el acreedor, no se excluyeron completamente a las garantías del

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proceso de quiebra, y se sumaron costos de notario a través de varias acciones requeridas por notario dentro ...