Prawo Konstytucyjne - Bogusław Banaszak, Artur Preisner PDF

Preview

Summary

Lecture...

Description

B.Banaszak A.Preisner

PRAWO KONSTYTUCYJNE

Wrocław 1996

Wydanie poprawione przez: El-..... ® http://strony.wp.pl/wp/eltho/

I. Podstawowe wiadomości o prawie konstytucyjnym l. Pojęcie prawa konstytucyjnego i jego przedmiot a) Prawo konstytucyjne jako gałąź prawa Prawo konstytucyjne to wyraźnie wyodrębniony w systemie prawnym zespół norm prawnych dotyczących bezpośrednio państwa i jego ustroju. Przedmiotem ich regulacji są instytucje prawne oraz zasady ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego państwa. Określają one pozycję państwa w stosunkach zewnętrznych i wewnętrznych, podmiot władzy w państwie i formy jej sprawowania przez suwerena, status jednostki w państwie, ze szczególnym uwzględnieniem jej praw, wolności i obowiązków, zasady organizacji i funkcjonowania organów państwowych oraz relacje między nimi, zasady tworzenia prawa. Prawo konstytucyjne nie reguluje, jak inne gałęzie prawa, tylko pewnego wycinka stosunków społecznych (jak np. prawo bankowe), ale obejmuje swoim zakresem ich całokształt. Determinuje więc ono w ogólnych zarysach treść norm zaliczanych do innych gałęzi prawa i styka się w ten sposób ze wszystkimi z nich. Wyznacza więc kierunek rozwoju

całego systemu prawnego w państwie. W tym ujęciu prawo konstytucyjne, w odróżnieniu od wszystkich innych gałęzi prawa, ma charakter fundamentalny, stanowi ich podstawę. Tak rozumiane prawo konstytucyjne obejmuje nie tylko normy konstytucji, ale też i normy zawarte w różnych aktach prawnych i o różnej mocy prawnej. Ich cechą wspólną jest przedmiot ich regulacji. Dokonane wyżej określenie prawa konstytucyjnego jest stosunkowo często używane. Różni się ono od innych definicji tego terminu. Ponadto w literaturze prawniczej spotkać można inne nazwy, dla tego co my rozumiemy pod pojęciem prawa konstytucyjnego. Aczkolwiek szersza charakterystyka zagadnień terminologicznych nie wydaje się nam konieczna, to jednak pragniemy zasygnalizować problemy, z którymi spotkać się mogą osoby interesujące się tą tematyką. Bezsprzecznie jednym z głównych przedmiotów regulacji norm konstytucyjnych jest państwo. Stąd też w nauce polskiej, zwłaszcza w okresie PRL, a także i w obcej doktrynie prawa (np. rosyjskiej, niemieckiej, austriackiej) spotkać można określenie prawa konstytucyjnego mianem prawa państwowego. Wskazuje się w tym wypadku na to, że pojęcie prawo konstytucyjne jest pojęciem wąskim i w ścisłym tego słowa znaczeniu obejmuje jedynie normy zawarte w konstytucji rozumianej jako akt prawny. „Prawo państwowe" lepiej zaś oddaje to, że wiele norm dotyczących państwa nie występuje w konstytucji i pozostaje poza jej ramami. Należy przy tym zauważyć, że tak pojęte „prawo państwowe" wykracza swoim zakresem poza regulacje odnoszące się bezpośrednio do państwa, a więc nie zawiera się w pojęciu prawa państwowego sensu stricto. Można je rozumieć i tak, że każda norma prawna wydana przez państwo wchodziłaby w jego zakres, byłaby w jakimś sensie „państwowa". W okresie międzywojennym w Polsce oraz w niektórych krajach europejskich (np. Francja, Niemcy) spotkać można było określenie prawo polityczne. Obejmowano nim gałąź prawa określającą kompetencje i formy działania organów o charakterze politycznym, mechanizmy podejmowania przez nie decyzji oraz zawierającą regulacje dotyczące struktur politycznych i systemu wartości społecznych, nakładającego ograniczenia na władzę. W tym znaczeniu „prawo polityczne" jest tą gałęzią prawa, która najściślej wiąże się z polityką sensu largo. Zawiera ono normy porządkujące i nadające ramy politycznemu procesowi kształtowania decyzji państwowych. Wiele z tych norm, bez względu na ich formę czy treść, wpływa w istotny sposób na przebieg procesów politycznych. Oddziaływania tego nie sposób jednak przeceniać i nie zauważać, że nie można utożsamiać go z „prawem politycznym" w przedstawionym wcześniej znaczeniu. Nazwa ta mogłaby być rozumiana szerzej i obejmowałaby każdy przepis o charakterze politycznym. b) Prawo konstytucyjne jako dyscyplina nauk prawnych Mamy tu na myśli tworzący pewien system zespół poglądów na temat gałęzi prawa określanej mianem prawa konstytucyjnego. Zadaniem nauki prawa konstytucyjnego jest usystematyzowanie i wyjaśnienie terminów występujących w normach prawnych należących do tej gałęzi prawa oraz określenie tego, co na gruncie norm prawa konstytucyjnego jest prawnie wiążące. Ma ona na celu również

dokonywanie klasyfikacji norm prawnych i łączenie ich w odpowiednie instytucje ustroju państwowego. Przedmiotem zainteresowania nauki prawa konstytucyjnego jest także funkcjonowanie tych instytucji w praktyce w danym państwie oraz prowadzenie studiów komparatystycznych, pozwalających lepiej rozumieć występowanie pewnych prawidłowości. Efektem badań naukowych są często propozycje konkretnych rozwiązań lub instytucji ustrojowych. Rola tak rozumianego prawa konstytucyjnego nabiera szczególnego znaczenia w okresie transformacji ustrojowej. Nie można zapominać, że dwukrotnie w ciągu ostatnich dwóch wieków polskie instytucje ustrojowe pozbawione zostały ciągłości rozwojowej, która ma doniosłą wartość dla swoistego ukształtowania się indywidualności prawnoustrojowej państwa. Znaczenie tego zerwania dla polskiego prawa konstytucyjnego jest tym większe, że luka rozwojowa przypadła na wiek XIX, kiedy kształtowały się podstawy współczesnego konstytucjonalizmu i na drugą połowę wieku XX, kiedy kształtowały się instytucje rozwiniętego państwa demokratycznego. Jak słusznie zauważała J. Zakrzewska: „Nie weszliśmy do Europy dzisiaj, ponieważ Polska zawsze leżała w Europie. Ale dzisiaj nasze problemy są problemami normalnych krajów europejskich. W każdym razie problemy konstytucyjne. Przyjęcie demokratycznych rozwiązań otwiera nam drzwi do europejskich instytucji. To też wyzwanie przed jakim staje polski konstytucjonalizm. Słownik demokracji, słownik konstytucyjny, który przez ostatnie 45 lat był inny na zachodzie Europy niż u nas, staje się słownikiem wspólnym. Idee odzyskują swój blask, a słowa: parlament, prawo, praworządność, samorząd, wybory odzyskują swoje znaczenie. Dzięki temu możemy się porozumieć i realnie wykorzystywać znajomość rozwiązań przyjętych w innych państwach". Dla określenia tej dyscypliny nauk prawnych również używa się różnych nazw, podobnie jak dla określenia omawianej gałęzi prawa. Zwolennicy każdej z trzech przedstawionych nazw pragną, stosując jedną z nich dla danej dyscypliny nauk prawnych, podkreślić związek, jaki zachodzi między wiedzą prawniczą a specyficznym charakterem norm danej gałęzi prawa. Jak stwierdziliśmy wcześniej, żaden ze stosowanych terminów nie jest idealny i każdy rodzić może pewne wątpliwości. W tym opracowaniu wybraliśmy i będziemy konsekwentnie posługiwać się nazwą prawo konstytucyjne w podanym już znaczeniu. Występuje ona najczęściej w polskiej, współczesnej literaturze prawniczej i jest powszechnie stosowana w wielu krajach romańskich i anglosaskich, a w ostatnich latach staje się coraz bardziej popularna także na obszarze języka niemieckiego. Oddaje ona, naszym zdaniem, najlepiej związek, jaki zachodzi pomiędzy przedmiotem norm konstytucyjnych a przedmiotem norm niższego szczebla, rozwijających postanowienia konstytucyjne.

2. Miejsce prawa konstytucyjnego w systemie prawa System jako całość jest jednością elementów, między którymi występują określone oddziaływania wzajemne. Częściami składowymi

systemu prawa są normy prawne. Można dokonywać ich klasyfikacji na podstawie różnorodnych kryteriów. Nie rozwijając szerzej tej problematyki, zwrócimy uwagę tylko na najczęściej występujące podziały norm prawnych. Wypracowany przez Rzymian podział na prawo publiczne i prywatne został. w XIX w. zaakceptowany w teorii państwa liberalnego. Było to po części konsekwencją uznania dualizmu między jednostką a państwem. Wprawdzie w XX w. podniosły się glosy, że w nowoczesnym państwie podział ten stracił rację bytu, lecz nie zaproponowano innej klasyfikacji, która zostałaby powszechnie uznana. Dlatego też można uważać klasyfikację tradycyjną za wciąż aktualną. Według niej prawo publiczne zawiera normy dotyczące stosunków prawnych między jednostką a państwem oraz między różnymi podmiotami reprezentującymi państwo. Prawo publiczne dzieli się na prawo międzynarodowe, odnoszące się do stosunków prawnych między państwami, i prawo wewnętrzne dotyczące stosunków prawnych, występujących w danym państwie. Do prawa publicznego w tym ujęciu zaliczymy prawo międzynarodowe, a z gałęzi prawa wewnętrznego m.in.: prawo konstytucyjne, prawo administracyjne, prawo karne. Prawo prywatne obejmuje normy regulujące stosunki prawne między osobami fizycznymi, między osobami fizycznymi a prawnymi oraz pomiędzy tymi ostatnimi. Zaliczamy do niego m.in. prawo cywilne. Prawo prywatne ma charakter prawa wewnętrznego. Podział ten implikuje również różnice w formach i treści aktów prawnych związanych z każdym z tych działów prawa. W wewnętrznym prawie publicznym będą to najczęściej akty prawne formułujące stosunki nadrzędności i podporządkowania, zawierające nakazy i zakazy. W prawie prywatnym podstawową zaś formą jest forma umowy cywilnoprawnej. Druga z klasyfikacji powszechnie przyjętych w naukach prawnych to podział na prawo materialne i prawo formalne. Pierwsze, to normy prawne regulujące stosunki prawne i porządkujące system prawny. Drugie zawiera normy prawne służące stosowaniu norm prawa materialnego (np. prawo procesowe). W przypadku prawa konstytucyjnego trudno byłoby jednoznacznie stwierdzić, że należy ono do jednej z tych grup. Aczkolwiek zdecydowana większość norm zaliczanych do prawa konstytucyjnego ma charakter materialny, to występują również normy proceduralne czy też dotyczące zagadnień organizacji i funkcjonowania organów państwowych, mające bez wątpienia charakter norm prawa formalnego. W tym ujęciu należałoby się co najwyżej zastanowić nad zasadnością podziału wewnątrz prawa konstytucyjnego, podobnie jak ma to miejsce np. w przypadku prawa karnego czy cywilnego. Stosunkowo niewielka liczba norm o charakterze formalnym wydaje się jednak obecnie przemawiać przeciw dokonaniu takiego zróżnicowania w obrębie tej gałęzi prawa. Kolejną ze znanych klasyfikacji jest podział norm prawnych na gałęzie prawa, stosownie do przedmiotu ich regulacji. Normy należące do jednej gałęzi regulują, w sposób w miarę pełny, jedną, określoną dziedzinę stosunków społecznych. Ponieważ dziedziny te nie mają wyraźnych granic, także kompleksy norm prawnych ich dotyczące takich granic mieć nie mogą. Stąd trudności z zaliczeniem poszczególnych norm do jednej tylko gałęzi prawa, z drugiej zaś strony bliskie związki między

normami niektórych gałęzi. W przypadku prawa konstytucyjnego jeszcze dwie przesłanki mogą wpływać na dodatkowe komplikacje klasyfikacyjne. Po pierwsze, wewnętrzne zróżnicowanie rangi norm prawnych wchodzących w jego zakres prowadzić może do sytuacji, w której rozgraniczenia między prawem konstytucyjnym a innymi gałęziami prawa należy dokonywać wewnątrz konkretnych aktów prawnych. Po drugie, przedmiotem regulacji norm wchodzących w jego zakres jest ustrój państwa; tym samym determinują one w ogólnych zarysach treść norm zaliczanych do innych gałęzi prawa - wyznaczają w sposób generalny kierunki rozwoju i ukształtowania całego porządku prawnego w państwie. Dlatego też w pewnych punktach prawo konstytucyjne styka się ze wszystkimi innymi gałęziami prawa. Podobne zjawisko nie występuje w tym stopniu w przypadku żadnej z nich. Rozprzestrzenienie się konstytucji na cały świat świadczy o zwycięstwie idei głoszącej, że władza polityczna musi mieć legitymację konstytucyjną i musi być sprawowana na podstawie konstytucji, aby była uznana zarówno wewnętrznie, jak i zewnętrznie. Konstytucja nie jest co do swego kształtu aktem statycznym i w przeciągu ponad dwóch wieków swego istnienia podlegała zmianom. Pierwsze konstytucje powstały w okresie przejścia od feudalizmu do państwa burżuazyjno-liberalnego. Ustanowiony w nich model ustroju stanowił przeciwstawienie konstrukcjom przyjętym w państwie feudalnym. Rozumiały one swoje naczelne zadanie jako zapewnienie każdemu możliwości udziału w kształtowaniu woli państwa i służyły odgraniczeniu społeczeństwa od państwa. Nie dążyły do wyczerpującego określania treści działań państwa, czy też wskazywania na cele tych działań. Wręcz odwrotnie - ograniczały one aktywność państwa i wtłaczały ją w ramy wyznaczone przez swoje normy. Z biegiem czasu zmieniły się warunki, w jakich przyszło funkcjonować konstytucji. Musi ona odpowiadać innym wymaganiom. Powstaje więc pytanie: czy jest to w stanie czynić i czy istnienie konstytucji ma nadal sens. Doświadczenia ostatnich dziesięcioleci udzielają pozytywnej odpowiedzi na to pytanie. We współczesnym rozwiniętym państwie demokratycznym (państwie dobrobytu, socjalnym państwie prawnym) konstytucja nadal odgrywa swoją rolę. Zmieniają się wszak jej funkcje. Liberalny model państwa i związana z nim gospodarka rynkowa nie były w stanie zapewnić realizacji idei dobrobytu i sprawiedliwości. W miejsce nierówności stanowych pojawiły się inne, uwarunkowane głównie nierównym podziałem dóbr. W tej sytuacji wzrasta zakres zadań państwa, które zapewnić powinno każdemu udział w pewnych świadczeniach ze swej strony oraz zająć się bardziej sprawiedliwą dystrybucją dóbr. Już pod koniec XIX w. pojawiły się konstytucje, zawierające postanowienia, mające przeciwdziałać nadużywaniu wolności gospodarczej i ograniczać prawo własności. Po I wojnie światowej niektóre konstytucje poszły jeszcze dalej: przyznały państwu prawo do interwencji w sprawy gospodarcze w sytuacjach kryzysowych tak, aby zapewnić każdemu minimum egzystencji. W trzecim etapie tego rozwoju, który trwa do dzisiaj, państwo przejęło globalną odpowiedzialność za rozwój socjalny, ekonomiczny i kulturalny społeczeństwa. Obecnie można wszak zauważyć tendencję do ograniczania zadań państwa w tym zakresie i przekazywanie ich innym podmiotom, gdyż organy państwowe są przeciążone i nie są w stanie efektywnie ich realizować. Poza tym wiele

państw przekazuje część swoich zadań organizacjom między- i ponadnarodowym. Ich decyzje mają moc wiążącą w danym państwie, a więc państwo przekazuje im część swoich suwerennych uprawnień. To wszystko musi znaleźć odzwierciedlenie we współczesnych konstytucjach, jeśli mają pozostać rzeczywistymi regulatorami procesów społecznych. Zmieniają się też instrumenty, za pomocą których działa państwo. W pierwszym etapie istnienia konstytucji był to nakaz i przymus. Obecnie realizacja rozbudowanych zadań państwa tylko na ich podstawie nie jest możliwa. Rozwijają się inne instrumenty kierowania przez państwo zjawiskami zachodzącymi w społeczeństwie (np. subwencje, działalność informacyjna itp.). Konstytucja współczesna powinna je uwzględniać. Pojawiają się też nowe podmioty odgrywające w społeczeństwie i państwie dużą rolę, a które nie występowały na przełomie XVIII i XIX w. Można tu wskazać zwłaszcza na partie polityczne i ich wpływ na relację lud (naród) - parlament, czy też na zapewnienie pośredniej lub bezpośredniej legitymacji demokratycznej działań państwa. To samo dotyczy związków interesów. Wszystko to rozmywa granicę między państwem a społeczeństwem tak wyraźną w konstytucjach z XIX w. Dlatego też nowe konstytucje inaczej ujmują te zagadnienia.

3. Pojęcie źródeł prawa konstytucyjnego Termin „źródło prawa" jest terminem wieloznacznym i często używanym w sposób nieprecyzyjny. Jedną z istotnych przyczyn nieporozumień gmatwających problematykę różnego rodzaju nauk prawnych jest mieszanie się dwóch radykalnie różnych interpretacji tego terminu: jednej, traktującej jako „źródła prawa" jakieś fakty uznawane w danym systemie prawnym za fakty prawotwórcze („formalne źródła prawa"), i drugiej, według której termin ten miałby określać także te czynniki społeczno-polityczne, które kształtują treść norm prawnych danego systemu („materialne źródła prawa"). Zadaniem szczegółowych nauk o prawie, a zwłaszcza prawa konstytucyjnego, jest przedstawienie w sposób dogmatyczny lub opisowy źródeł prawa danego systemu. W obu tych ujęciach zakłada się jakąś koncepcję źródła prawa, ze względu na którą dane normy winny być przestrzegane jako normy prawne albo że fakty określonego rodzaju uznawane są za prawotwórcze. Z punktu widzenia niniejszego opracowania, system źródeł prawa obejmować będzie „źródła powstawania prawa". A zatem przez źródła prawa w znaczeniu normodawczym rozumiemy akty ustanawiające normy prawa obowiązującego. Do dalszego dookreślenia pojęcia źródła prawa konieczne jest ustalenie, jakiego rodzaju systemem jest dany system prawa. Przy przyjęciu najogólniejszego założenia, że system ten jest systemem wąskim (tzn. w jego skład wchodzą jedynie reguły będące wytworem działalności organów państwa lub innych podmiotów, którym organy państwa taką kompetencję prawodawczą przyznały - z tym że będą to nie tylko normy zawarte w obowiązujących tekstach prawnych, ale również pewne ich konsekwencje, wyprowadzone z nich na podstawie przyjętych

koncepcji rozumowań), reguły te mają charakter norm generalnych, tj. takich, które wyznaczają zachowanie się klasy adresatów (normy ogólne) i klasy zachowań (normy abstrakcyjne). Przyjęty tok rozumowania nakazuje odróżnianie aktów stosowania prawa, rozumianych jako każda postać realizacji prawa, tj. jako aktu prawnego, który normę ogólną odnosi do indywidualnie oznaczonego adresata w konkretnie oznaczonej sytuacji, od aktów stanowienia prawa, rozumianych jako akt prawotwórczy. W związku z tym, w dalszej części rozważań za źródło prawa uważać będziemy każdy akt prawotwórczy (akt normatywny), tj. akt zawierający chociaż jedną normę generalną, mogący być podstawą prawną rozstrzygnięć indywidualnych. W państwie praworządnym wszelka władcza działalność wymaga podstaw prawnych, a więc legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Konsekwencją tak rozumianej praworządności jest prawna reglamentacja działalności prawotwórczej, oznaczająca, że akty prawotwórcze powinny mieć legitymację w postanowieniach konstytucji lub w ramach zasad konstytucyjnie ustanowionych, lub też w aktach prawnych podjętych na mocy konstytucji, właściwych do przydzielania w jakimś zakresie kompetencji prawotwórczych. Tak więc praworządny charakter działalności prawotwórczej mieści się w zasadzie w ramach systemu zamkniętego. Oznacza to bowiem, że sposób wykorzystywania możliwości prawotwórczych przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania natomiast wyrastające poza ramy systemu, tj. przekształcające go w system otwarty, są ex. definitione pozbawione legitymacji zawartej w ramach systemu. Są więc wyrazem faktycznie wykonywanego władztwa, wynikającego z realnych możliwości narzucania wiążących wzorów postępowania. W tej mierze, w jakiej są do realizacji zadań państwowych obiektywnie konieczne, mogą znajdować pewną pośrednią legitymację w przepisach wyznaczających te zadania. Ujawniają jednak wady systemu, jakimi są sprzeczności pomiędzy rozdziałem legitymacji do działań prawotwórczych a dystrybucją zadań. Systemy prawa stanowionego są systemami zasadniczo zamkniętymi, tzn. ukształtowanymi stosownie do zasad konstytucyjnych, i wykluczającymi dowolność uzupełniania ich formami konstytucyjnie nie przewidzianymi lub nie znajdującymi legitymacji na gruncie konstytucyjnie formułowanych założeń prawodawstwa. Założenia zamkniętych systemów są dominujące w konstrukcjach konstytucyjnych i koncepcjach doktrynalnych i pozostają aktualne również wówczas, gdy wraz z rozwojem zadań państwa nasila się jego aktywność prawotwórcza. W odniesieniu jednak do praktyki ustrojowej konieczne jest zauważenie, że nie są one systemami całkowicie zamkniętymi. Mamy w nich do czynienia z różnymi zjawiskami: uzupełnianiem, w znaczeniu kształtowania nowych instytucji prawnych drogą aktów stosowania prawa (decyzji, orzeczeń sądowych itp.), sankcjonowaniem pewnych postulatów i koncepcji doktryny przez organy stosujące prawo czy utrwalaniem pewnych standardów postępowania tych organów w ramach założonej swobody decyzji, wynikającej z ogólnego charakteru norm prawnych. Powyższe uwagi o źródłach prawa w ogóle pomijają złożoną problematykę teoretyczną problemu. Naszym zadaniem jest bowiem

scharakteryzowanie źródeł prawa konstytucyjnego, a nie prezentowanie ich rozwiniętej koncepcji...