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Revisão da literatura: Matriz Orçamentária das IFES brasileiras (Andifes)

Matheus da Silva Rios Farias

Resumo Este artigo tem por objetivo analisar a Matriz Andifes: mecanismo utilizado pelo Ministério da Educação para a distribuição de custeios entre as instituições federais de ensino superior ao funcionamento e mantimento destas e de suas atividades, tendo em vista o "ensino" como direito da sociedade ao desenvolvimento social e econômico. A revisão da literatura sobre o assunto busca compreender suas intenções e como esta atua, analisando desde a formação dos montantes a partir do PIB nacional, impostos, e fundo público federal destinada às UF's, e da alocação do recursos para a gestão das universidades nos custos para pessoal, manutenção e investimento de capital a pesquisas científicas, equipamentos, infraestrutura, entre outros. Contudo, avaliará críticas a respeito da metodologia e de sua construção contraditória a proposta de uma educação pública inclusiva de qualidade por meio de estudos e experiências de profissionais do ensino. Palavras-chave: Ensino Superior, Financiamento, Matriz Andifes

Resumen Este artículo tiene por objetivo analizar la Matriz Andifes, mecanismo utilizado por el Ministerio de la Educación para la distribución de costeos entre las instituciones federales de enseñanza superior al funcionamiento y mantenimiento de estas y de sus actividades, teniendo en vista el "enseño" como derecho de la sociedad al desarrollo social y economico. La revisión de la literatura sobre el asunto busca comprender sus intenciones y como esta actua, analizando desde la formación de los montantes a partir de lo PIB nacional, impuestos, y del fondo publico federal destinado a las UF's, y de la alocación de recursos para la gestión de las universidades en los costes para personal, manutención y investimiento de capital a las pesquisas cientificas, equipamientos, infraestructura, entre otros. Con todo, evaluará criticas a respecto de la metodología y de su construcción contradictória a uma educación inclusiva de calidad por medio de estudios y experiencias de los professionales de la enseño. Palabras-Clave: Ensenãnza Superior, Financiamiento, Matriz Andifes.

Introdução A educação é um direito social, "dever do Estado e da família" 1 citando a Lei de Diretrizes e Bases da Educação de 1996. As instituições de ensino público se mantêm a partir do financiamento advindo da arrecadação de impostos, contribuições e taxas das leis sobre a população, e esta busca garantias do cumprimento das políticas públicas de bem estar à sociedade, como o acesso a educação. Desde 1994, existe oficialmente um modelo orçamentário para as universidades federais que surgiu da parceria do MEC com a Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior (Andifes), chamado de Matriz Andifes; uma ferramenta de repasse de recursos que abrange a totalidade das IFES brasileiras e o necessário para o exercício destas, que alia o financiamento à avaliação através de metas instituídas pelo MEC à matriz orçamentária e pelo Plano Nacional de Educação (PNE). Neste artigo se revisará a literatura sobre a Matriz Andifes, sendo o primeiro tópico uma análise da contextualização histórica ante ao surgimento desse sistema de financiamento, pois; a partir da década de 1990, incentivos de políticas neoliberais na América Latina, a exemplo do Consenso de Washington, influenciaram o cenário da educação superior pública. Como subtópico a necessidade de pensar a criação de uma matriz orçamentária às IFES frente a história da educação que não possuía um mecanismo de repasse para o ensino superior a partir de metas previamente estabelecidas e que levassem em conta a realidade regional e da instituição. Em seguida será exposto como se dá o orçamento público do país, numa visão macro do sistema orçamentário, para após, informar sobre o surgimento do modelo de financiamento ANDIFES; posteriormente, será observado os passos dados do mecanismo como distribuidor dos recursos estatais às IFES, sua metodologia, como se formam os custeios que serão destinados às universidades, as metas preestabelecidas para cumprimento das instituições, utilizadas nos cálculos, e a regulação destas para seu desenvolvimento institucional – o que 1 BRASIL. LEI Nº 9.394: Diretrizes e Bases da Educação Nacional. TÍTULO II: Dos Princípios e Fins da Educação Nacional, Art. 2º, 20 DE DEZEMBRO DE 1996. Disponível em:

determina o valor do recurso entregue a cada universidade individualmente. Alguns exemplos do que é observado nas IFES para a alocação dos custeios: ocupação de vagas, número de alunos diplomados, evasão e retenção, atividade científica pelo CAPES. Já o terceiro tópico, por meio de relatos de gestores das UF's, explicitam as falhas da matriz e a necessária reavaliação, e como isso influencia no engessamento das verbas para as universidades.

1.Antecedentes históricos à criação da Matriz Andifes Na década de 1970 com a derrocada do Estado de bem-estar social europeu e das políticas keynesianas houve a consolidação do capitalismo financeiro a partir de governos conservadores como Ronald Reagan (ex-presidente norte-americano de mandato durante os anos 1980) e Margaret Thatcher (ex-primeira-ministra do Reino Unido no final da década de 70 e inicio de 90). As ideias neoliberais, de hegemonia política e econômica inglesa e norte-americana, foram responsáveis pelo condicionamento de um pensamento unitário que aumentou o endividamento dos países da chamada "periferia capitalista" (os considerados países/regiões em desenvolvimento, a época, denominados subdesenvolvidos). Um exemplo foi a imposição sobre os países latino-americanos ao Consenso de Washington; prescrições de estímulos a abertura do capital estrangeiro, supressão da intervenção estatal sob a economia e a promoção da privatização de empresas nacionais e serviços públicos.2 No Brasil, o Consenso de Washington teve inicio no mandato de Collor. O ensino superior brasileiro foi um dos setores públicos "reformados" pela ideologia de mercado. A reforma universitária latino-americana apareceu oportuna com o decorrer de 1980, frente a crise econômica e o endividamento (externo e interno) dos países da região, sendo feito cortes na educação. Segundo Velloso, "de 1980 e 1985, os gastos públicos com a educação na América Latina caíram 30%" 3; com o Consenso de Washington o decréscimo dos gastos é ampliado. A influência 2 AMARAL, Nelson Cardoso. A Vinculação Avaliação/Financiamento na Educação Superior Brasileira. Revista Impulso, Piracicaba, 16(40), p.2, 2005. 3 VELLOSO, Jacques. Universidade na América Latina: Rumos do Financiamento. 2000, p. 3

neoliberal apontou dois caminhos de financiamento, presentes até o momento na Europa Ocidental, que seriam "estímulos" para melhoria do desempenho do sistema de ensino superior: "reduzir o apoio do Estado à essas instituições ou atrelá-las a interesses dos governos"4. Para essa perspectiva a educação pública não trazia resultados; os índices de diplomação eram mínimos e a universidade precisava se adequar a um "ambiente de competição"5. Por isso, a avaliação foi vinculada ao financiamento das universidades, inspirado no modelo britânico 6 de repasse de recursos; a intermediação entre o Estado e as universidades surgiu como uma proposta interessante aos valores economicistas pregados por este novo espectro político social, correspondentes à "eficiência, produtividade, competitividade, utilidade, funcionalidade"7. Internacionalmente foi tido como exemplo de instrumento governamental, por outro lado, se instituiu uma falsa ideia de autonomia à instituição superior frente a compressão orçamentária inglesa, levando as universidades se abrirem ao mercado, na necessidade recursos para a continuar suas atividades perante o corte de verbas. Nesse sentido, pode se considerar que Matriz Andifes, que será analisada, trata de um mecanismo de planejamento estatal das instituições de ensino superior, em que o financiamento junto à avaliação promova o retorno econômico e social através de uma postura teórica de custo x benefício.

1.2. Por que criar um modelo de financiamento? O nascimento das instituições de ensino superior federais datam do início do século XX. A época, a chamada Universidade do Brasil – atualmente conhecida como UFRJ – foi modelo de estruturação às UF'S que surgiriam após ela. Apesar disso, não havia a definição do modo de como seriam financiadas as IFES, mesmo o governo tendo instituído a instrumentos para a distribuição dos recursos. Concretamente desconhecia-se as informações de como seria esse processo às gestões universitárias; "como seria possível permitir a atividade dessas instituições 4 Idem, p.2 5 AMARAL (2005), p.4. 6 Higher Education Founding Council for England (HEFCE). How the HEFCE allocates its funds. Funding higher education in England (guide), November 98/99. 7 Dias Sobrinho apud Amaral, 2005, p.4

sem ter a certeza de que será efetivo o cumprimento da norma de alocação de recursos?"; além de que, as variáveis da forma anterior de financiamento, "decretolei nº 8.393/1945 que assegurava os recursos destinados à manutenção e desenvolvimento dos serviços da Universidade, conservação, renovação, e ampliação de suas instalações"8 era discriminante com a verdadeira realidade das instituições, onde a verba correspondente a variável histórica não garantia a sustentação das universidades e manobras políticas influenciavam no valor destinado a elas. Com a Associação Nacional de Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior se teve a preocupação na criação de uma ferramenta de controle e eficiência em alocar recursos públicos para gestão universitária, atualmente da amplitude de 63 IFES através de metas estabelecidas e definidas ao conhecimento das universidades, que não deixassem de avaliar as condições necessárias para o mantimento e funcionamento destas. Ao instituir uma matriz orçamentária, esta estabelece, segundo Marinho 9, um contrato de gestão do governo por meio do MEC (representando o regulador das regras emitidas pela matriz) entre as universidades (os que são regulados pelo modelo de financiamento). Devido a complexidade, a variedade, e quantidade de IFES pelo país, havia uma assimetria na distribuição dos recursos e a falta de indicadores de qualidade destas instituições. Por isso um modelo central, como a Matriz Andifes, permitiria uma relação de troca dos recursos públicos para as universidades

"atuarem

de

forma

a

atingir

a

eficiência

desejada"10.

2.Sistema Orçamentário brasileiro (observação macro) Para o desenvolvimento e manutenção de cidades, estados e de uma nação é necessário o orçamento público, que em sua maioria consiste em arrecadação de tributos a população que busca o retorno desses impostos, contribuições e taxas pagas em políticas públicas voltadas ao funcionamento, benefícios de direitos humanos e a resolução das problemáticas sociais. O país tendo um sistema 8 AMARAL apud FERREIRA (2013). FINANCIAMENTO PÚBLICO DAS INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR: UMA VISÃO DO GRAU DE ENGESSAMENTO DOS ORÇAMENTOS DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS, p.19. 9 apud VIEIRA (2013), p.39 10 SANTANA apud VIEIRA (2013), p.40.

orçamentário possui leis determinadas para os gastos, reconhecendo que não é possível resolver todos os problemas juntos, são elas: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). As despesas das universidades federais são definidas pelo "orçamento propriamente dito", a Lei Orçamentária Anual, mecanismo orçamentário de distribuição das despesas que serão realizadas anualmente através dos recursos do país respeitando as regras da LDO e as prioridades da PPA, repassando o mínimo de dezoito por cento da receita anual para a educação (Constituição de 1988). A educação superior é comportada pela LOA que corresponde ao terceiro nível do sistema orçamentário, entretanto, para compreender o processo desta, é preciso ter igualmente conhecimento da elaboração do PPA e da LDO, correspondentes ao primeiro e segundo nível do orçamento público, sendo o plano plurianual com duração de 4 anos, e a lei de diretrizes orçamentárias como a lei orçamentária anual, 1 ano. Para a criação dessas leis, são feitas primeiramente demandas sociais, econômicas de estados e municípios aos ministérios e órgãos executivo, legislativo e judiciário. No caso, da educação superior federal, a Andifes representa uma organização que traz debates sobre as demandas das universidades federais do país através do diálogo com Ministério da Educação; por exemplo, do surgimento da matriz junto a esse ministério para uma alocação oficial ao ensino superior dentro do orçamento estatal. Após a solicitação das demandas, o Ministério do Planejamento as organiza e reúne em forma de projeto de lei, enviando para a presidência da república que, aprovada por ela, dirige ao Congresso Nacional a ser discutido para mudanças e emendas por uma Comissão Mista de parlamentares; depois disso, será votada no Plenário do Congresso, podendo a população participar através de sugestões dadas a deputados e senadores e até mesmo em audiência pública; por isso a importância de um espaço mobilizador, como a Andifes de juntar forças entre os gestores a pressionar o governo a uma educação pública federal de qualidade e ampliada. Essas leis orçamentária são interligadas umas nas outras, entretanto possuem diferenças entra elas, como, a exemplo do PPA, que consiste em uma estratégia de orçamento em médio prazo ajustado conforme as prioridades do

governo durante o segundo ano do mandato de um(a) presidente(a) até o primeiro ano de mandato do próximo(a) governante ou do mesmo; já a LDO dita as despesas mais importantes de cada ano, sendo a intermediação entre a PPA e a LOA; enquanto a lei orçamentária anual (LOA) define os gastos do Estado e estimam os custeios do próximo ano em cada área do governo, é um orçamento a curto prazo. Deve ressaltar também as normas em que se baseiam um modelo orçamentário estatal - "do acompanhamento e controle da sua estrutura de custos"11 - a partir do estudo de Marinho (1998): definir um "teto orçamentário" impedindo gastos excessivos; "orçamentação por unidades de gastos que promova a transparência; prestação de contas; revisões incrementais que evidenciem os gastos efetivos e garanta previsibilidade aos comportamentos dos agentes" 12 (os agentes corresponderiam as IFES).

2.1.O surgimento da Matriz Andifes A criação da matriz orçamentária (andifes) em 1994 visa a distribuição "equilibrada" de recursos ao universo das universidades federais brasileiras e suas despesas, denominadas de "Outros Custeios e Capital" (OCC), que a partir da análise de Reis et al (2013), corresponde a:

"(...) realização das despesas correntes relacionadas à aquisição de Material

de Consumo, Diárias, Passagens,

Locação de mão de obra, Serviços de Pessoa Física, Serviços de Pessoa Jurídica e outras, bem como das despesas de capital, como Obras, Equipamentos e Material Permanente"13.

Também se inclui no mecanismo a avaliação, ao considerar variáveis como "atividade de produção e desempenho acadêmico"14 – "em teoria" levando em conta 11 MARINHO (1999), p.4. 12 Idem. 13 REIS, Cisne Zélia Teixeira; DE OLIVEIRA, Adriel Rodrigues; SILVEIRA, Suely de Fátima Ramos; CUNHA, Nina Rosa da Silveira. Variáveis discriminantes do nível de institucionalização do modelo orçamentário nas universidades federais. 2013, p.2. 14 Idem, 2013, p.1

as diferenças regionais e os projetos pedagógicos institucionais de cada universidade – , "como contempla as metas do PNE de expansão e melhoria da educação pública"15. Além disso, distribui os custeios conforme as necessidades de manutenção e de desenvolvimento do ensino superior. A elaboração de uma metodologia para o orçamento das IFES teve suas discussões em 1991, quando procuravam desfazer de um modelo de repasse de recursos presente desde a primeira instituição de ensino superior federal – atualmente a federal do Rio de Janeiro – que utilizava de variáveis "históricas" – não havia aumento no valor, era sempre uma mesma quantidade destinada que não era suficiente a manutenção e o desenvolvimento – e até mesmo de favores e interesses políticos que determinavam o valor recebido por cada instituição. Outro fator importante a considerar sobre a Matriz Andifes no processo de institucionalização como aparelho do Estado para gestão universitária, são suas alterações até o método presente dos cálculos e variáveis. Em sua primeira forma, do ano de 1994 a 1998, era utilizado o modelo de partição: gerador de um valor percentual considerando variáveis de 90% do valor em componentes históricos e os 10% em relação ao desempenho (qualidade e tamanho)

que determinava o

montante de recursos a ser distribuído às IFES. Em 1999, foi proposto um novo modelo voltado por "duas submatrizes

–

Matriz de Ensino e Matriz de Pesquisa –". A Matriz De Ensino observava variáveis como "alunos matriculados, concluintes, ingressantes, vagas no vestibular, peso do curso (em função de seu custo), bônus para fora de sede, bônus para cursos noturnos, taxa de retenção e taxa de evasão"; já a Matriz de Pesquisa avaliava "o número de docentes envolvidos com a pós-graduação e a avaliação da Capes dos programas de mestrado e doutorado"16. O cálculo se dava por igualmente por partição, juntava-se os percentuais resultados dos cálculos das duas submatrizes; entretanto, esse modelo consistiu de um grande problema frente ao incentivo a 15 "Duplicar o número de alunos nas salas de aula das universidades públicas federais, atingir a meta de 18 alunos/professor, aumentar a taxa de conclusão de cursos de graduação (chegar a 90%), ampliar a oferta do ensino noturno, democratizar o acesso à graduação e propiciar a interiorização da universidade, com a criação de campi". REIS et al. Idem, 2013, p.2.

16 Idem, 2013, p.4.

disputa entre as universidades por montantes escassos, em que o valor dos OCC de cada universidade era consequência de um valor positivo ou negativo da avaliação, sendo umas instituições com "fatias de financiamento" maiores do que outras17. Já em 2005, foi feita mais uma alteração, da qual continua em vigor, incorporando

aspectos

da

situação

atual

das

universidades

brasileiras,

principalmente com a adaptação para o plano da REUNI de expansão e reestruturação:

" (...) reconhecimento da heterogeneidade do Sistema IFES; estabelecimento de parâmetros indutores do desempenho que induzam

a

diminuição

da

evasão

e

da

retenção;

estabelecimento de parâmetros indutores de superação de desigualdades e que incentivem a criação de cursos noturnos e de

licenciaturas;

e

valorização

da

interiorização

da

18

universidade" .

2.2. Metodologia para distribuição de OCC (panorama micro) Para o cálculo dos recursos destinados a cada instituição existe duas formas de orçamentos que unidas consistem na OCC (Orçamentos de Custeio e Capital), são elas, o orçamento básico e orçamento de investimento. O primeiro tipo de orçamento, denominado básico, é subdivido em duas parcelas, uma de manutenção e outra de qualidade e produtividade. A parcela de manutenção considera a UBC (Unidade Básica de Custeio)

–

que serve de

"parâmetro para identificar a necessidade do custeio das instituições, compostas de itens de despesas que foram considerados de maior impacto orçamentário" 19 – , multiplicado pelo número do Aluno Equivalente que varia do nível de ensino superior, cada universidade, curso. O modelo utilizado é sem partição e constitui 80% do valor total desta forma orçamentária. Já a parcela de Qualidade e Produtividade 17 Referência ao estudo de Amaral (2005). A Vinculação Avaliação/ Fina...