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RIASSUNTI

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ELEMENTI DI DIRITTO DEGLI ENTI LOCALI I -

LA NORMATIVA DELLE AUTONOMIE LOCALI 1. L’EVOLUZIONE DAGLI ANNI ‘90 Le autonomie locali1 sono espressamente previste dalla Costituzione repubblicana che, già dal 1948, ne sostiene la valorizzazione2. In realtà per un lunghissimo periodo di tempo è mancata una legge che mettesse in atto i principi costituzionali, per cui fino alla fine degli anni ‘80 la normativa di riferimento per comuni e province era costituita dai vecchi Testi Unici del 1915 e del 1934. Per comprendere meglio la normativa attuale in materia di autonomie locali occorre fare un salto nel passato ad oltre 20 anni fa, quando ci fu proprio una profonda innovazione nel nostro ordinamento con l’introduzione della legge 142/90 “Ordinamento delle autonomie locali”, che segnò proprio una svolta epocale. Era una legge di principi che dava attuazione, dopo quasi mezzo secolo, alle previsioni costituzionali, operando un profondo intervento sull’autonomia e l’ordinamento delle autonomie locali. Con questa norma fu dato l’avvio alla elaborazione “ex novo” della disciplina concernente gli enti locali3, improntando su nuove basi il rapporto istituzionale del Comune con lo Stato, con la Regione e con gli altri enti. La L. 142/90, che costituì una pietra miliare nell’ordinamento in materia, delineò gli aspetti fondamentali che tuttora caratterizzano comuni e province, è stata abrogata e ricompresa nel TUEL (D. Lgs.267/2000, Testo Unico degli Enti Locali). In particolare, fra le principali innovazioni introdotte dalla legge di riforma delle autonomie locali emergono: -

Riconoscimento della potestà, per comuni, province e comunità montane, di adottare un proprio Statuto e propri regolamenti. Per l’autonomia statutaria degli enti locali si tratta del primo riconoscimento a livello normativo

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Promozione e valorizzazione degli istituti di partecipazione popolare con la previsione, tra l’altro del referendum consultivo

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Incentivazione dei processi di fusione tra piccoli comuni, allo scopo di razionalizzare i servizi comunali

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Sviluppo delle forme di associazione e collaborazione fra comuni attraverso convenzioni, consorzi, unioni e gli accordi di programma

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Previsione delle circoscrizioni di decentramento comunale come organismi di partecipazione, di consultazione e di gestione dei servizi di base, nonché di esercizio delle funzioni delegate dal Comune

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Individuazione di 9 Aree metropolitane - fra cui Firenze – destinate, nell’intenzione del legislatore, a sostituire la Provincia

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Definizione del ruolo dei dirigenti, in relazione al principio della separazione delle competenze fra organi politici e burocratici

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Previsione della gestione dei servizi pubblici locali, oltre che in economia ed in concessione a terzi, anche a mezzo d’aziende speciali, istituzioni e società per azioni.

La legge 142/90 è stata abrogata nel 2000, in quanto è stata ricompresa nel Testo Unico degli Enti Locali (D. Lgs. 267/2000, abbreviato in TUEL). Il 1990 costituisce senz’altro uno spartiacque, poiché a partire da lì ha preso l’avvio un processo di continua modifica delle norme che disciplinano l’ordinamento degli enti locali che, a oltre venticinque anni di distanza, non si è ancora concluso. Il passo immediatamente seguente alle innovazioni portate dalla legge 142/90 fu la L. 81/93, che disciplinò il sistema elettorale del Comune, introducendo per la prima volta l’elezione diretta del Sindaco e rafforzandone così 1 Con questo temine si intendendo essenzialmente Regioni, Province e Comuni. Vi rientrano inoltre le comunità montane ed isolane e le unioni di comuni. (art. 2 TUEL) 2 Art. 5 Cost. “ La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento” 3 Con questo temine si intendendo essenzialmente Province e Comuni. Vi rientrano inoltre le comunità montane ed isolane e le unioni di comuni.

A cura di Mariella Bergamini

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notevolmente il ruolo. Anche questa legge, che ebbe un effetto dirompente rispetto all’ordinamento precedente, è oggi quasi integralmente abrogata e ricompresa nel TUEL. Per quel che riguarda la finanza locale, la norma di riferimento che innovò il sistema fu il D. Lgs. 77/95, col quale venne riformato l’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali. Fra le novità più rilevanti ci fu l’istituzione del PEG (Piano Esecutivo di Gestione) che - come approfondiremo nel capitolo sul bilancio - è lo strumento operativo di programmazione economico-finanziaria che dà concreta attuazione al principio della separazione delle competenze introdotto nella L. 142/90. Inoltre il decreto descriveva nel dettaglio le definizioni ed i principi contabili, ma lasciava ampio spazio alle previsioni del Regolamento di Contabilità, obbligatorio. Anche questa legge è stata quasi integralmente abrogata nel 2000 per essere ricompresa nel TUEL. Ulteriori profonde innovazioni alla struttura ed al funzionamento degli enti locali, ed in particolare dei comuni, sono dovute poi alle leggi 15 marzo 1997 n. 59 (la prima delle cosiddette “leggi Bassanini”4) e soprattutto la L. 15 maggio 1997 n. 127 ( “Bassanini bis”), che hanno modificato alcuni punti importanti della L. 142/90. Bisogna innanzitutto rilevare che, mentre le leggi precedentemente citate erano specificatamente riferite alle autonomie locali, le Bassanini rientrano in un più ampio processo di riforma della PA riguardante la semplificazione che mira a: -

smantellare il gigantismo burocratico dell’amministrazione statale avvicinare la pubblica amministrazione ai cittadini rendere più efficiente e più semplice l’azione amministrativa ridurre le spese amministrative aumentare la responsabilità e controllo e quindi garantire un miglior andamento della P.A., come sancito dall’art. 97 della Costituzione Per quel che riguarda le autonomie locali, le innovazioni più significative introdotte dalle Bassanini sono: - attribuzione agli enti locali di maggiori poteri in materia di potestà autoorganizzativa e di gestione del personale - ulteriore riduzione dell’ambito di competenza dei Consigli comunali agli atti fondamentali, il cui ruolo si circoscrive con maggiore chiarezza alle funzioni di indirizzo e di controllo politico, spogliandoli di ogni ingerenza nella gestione burocratica dell’ente5; - attribuzione di maggiori poteri al Sindaco rispetto alla Giunta6; - piena attuazione del principio di separazione fra politica ed amministrazione, in forza del quale Consiglio, Giunta e Sindaco stabiliscono gli obiettivi da raggiungere e stanziano le risorse necessarie, assegnando gli uni e le altre ai singoli dirigenti, secondo le materie di loro competenza. I dirigenti pertanto si trovano ad avere una maggiore autonomia dagli organi politici, una riduzione di garanzie ed un incremento di responsabilità manageriali: molte competenze operative che fino agli anni ’90 erano state attribuite al Sindaco o alla Giunta spettano ora ai dirigenti 7; - previsione e definizione della figura del Direttore Generale (facoltativa), del quale possono dotarsi i Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti; - riforma dei Segretari comunali e provinciali, i quali sono ora scelti dal Capo dell’amministrazione da un Albo nazionale - drastica riduzione dei controlli esterni, a favore di quelli interni. A seguito alla legge 127/97 fu stato emanato il D.Lgs. 112 del 31/3/1998, che costituì la forma più avanzata del sistema generale del decentramento e disciplinò il conferimento di numerose funzioni e compiti - in precedenza spettanti allo Stato - alle Regioni, alle Province, ai Comuni, alle comunità montane o ad altri enti locali. Le Regioni e gli enti locali esercitano le funzioni nelle materie oggetto di conferimento, secondo le proprie potestà (legislativa per le Regioni e regolamentare per gli altri enti). Le funzioni sono attribuite agli enti locali in base al principio di sussidiarietà della legge delega 59/97, ad eccezione delle sole funzioni che richiedono l’unitario esercizio a livello regionale. Ogni Regione, pertanto, stabilisce e determina con legge le funzioni amministrative che richiedono l’esercizio unitario a livello regionale e provvede a conferire tutte le altre agli enti locali, favorendone l’esercizio associato da parte dei comuni di minore dimensione demografica. Il D.Lgs. infine prevedeva forme di raccordo tra le P.A. statali e locali e il trasferimento dei beni e delle risorse dal centro alle periferie per garantire l’effettivo esercizio dei compiti e delle funzioni da parte degli enti locali. Il D.Lgs. 112/98 è strutturato in modo tale che per ogni materia enuncia le competenze che sono riservate allo Stato, in quanto devono esser gestite centralmente e a livello nazionale (anche perché talvolta in rapporto con gli organismi internazionali e in coordinamento con l’Unione Europea), dopo di che sono menzionate le funzioni e competenze conferite agli enti locali. Una delle più importanti novità del decreto è il 4

Dal nome dell’allora Ministro della Funzione Pubblica, Franco Bassanini Ad es. il regolamento di organizzazione degli uffici è ora di competenza della Giunta 6 Fra cui, ad esempio, il nuovo potere di scelta discrezionale del Segretario comunale, all’interno degli appositi albi, e dell’eventuale Direttore Generale 7 Es. rilascio concessioni edilizie, abbattimento di opere abusive, stipula di contratti, approvazione bandi di concorso, presidenza di commissioni di concorso e di gara, etc. 5

A cura di Mariella Bergamini

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conferimento, con l’art. 21, ai Comuni delle funzioni relative alla realizzazione, ampliamento, cessazione, riattivazione, ricollocazione di impianti produttivi e la conseguente creazione di sportello unico per le attività produttive (SUAP). Alle Regioni rimane il coordinamento del miglioramento dei servizi e assistenza alle imprese. Emerge da ciò con chiarezza l’intento di proseguire il cammino verso la semplificazione amministrativa, creando così un unico interlocutore che si farà carico di seguire tutto l’iter procedimentale e farsi parte attiva per raggiungere un determinato risultato: quello di consentire lo sviluppo delle attività produttive attraverso un percorso lineare e scevro da impicci burocratici. Per il principio di sussidiarietà verticale non poteva che essere individuato nel Comune l’ente idoneo a realizzare questo obiettivo, concentrando in esso tutte le miriadi di pratiche amministrative, in quanto il Comune rappresenta l’ente locale più vicino al cittadino. Questo assetto ha comportato una “fuga in avanti” degli enti locali, che hanno conquistato margini di autonomia sempre maggiori. Ciò ha fatto sì che le previsioni costituzionali allora in vigore cominciassero ad essere eccessivamente limitanti, realizzando di fatto quello che è stato da più parti definito come un “federalismo amministrativo a Costituzione invariata”. Soltanto nel 2001 la riforma delle Titolo V della Costituzione, avvenuta con Legge Cost. n. 3/2001, ha modificato gli articoli dal 114 al 133, riguardanti le autonomie locali, adeguando così il dettato costituzionale ai cambiamenti che si erano verificati nel decennio degli anni ‘90. A parziale mitigazione del processo sopra riportato, indicativamente dal 2010 in poi si è avviato un processo di riappropriazione di scelte decisionali a livello di stato centrale (cd. neo-centralismo) a scapito dell’autonomia degli enti territoriali, che si è accentuato negli ultimi anni, sia per sfiducia nei confronti delle autonomie territoriali (anche alla luce dei recenti scandali), sia per il contenimento della spesa della pubblica amministrazione in un contesto di crisi economica.

2. IL TESTO UNICO DEGLI ENTI LOCALI (TUEL) – D. Lgs. 267/2000 L’impetuosa e continua evoluzione sopra descritta degli anni ‘90, che si è susseguita incessantemente per dieci anni, ha indubbiamente complicato il panorama normativo, dato che molte leggi sono state più volte modificate, integrate o parzialmente abrogate, creando spesso problemi di interpretazione e coordinamento. Per mettere ordine nella normativa nel 2000 è stato emanato un Testo Unico, ossia una raccolta organica di disposizioni su una determinata materia. Tale norma, il D.Lgs. 267/2000 - Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (TUEL), ha raccolto tutte le leggi riguardanti l’ordinamento dei comuni e delle province (forme associative, sistema elettorale, status giuridico amministratori, sistema finanziario e contabile, controlli, organizzazione uffici e personale, segretari comunali, ecc. …). Il TUEL quindi, in 275 articoli, riordina le norme che disciplinano gli enti locali, sia in materia istituzionale che finanziaria e contabile, abrogando la maggior parte di quelle precedenti, ed introduce ulteriori novità8, sempre nella direzione della valorizzazione dell’autonomia dei Comuni. Viene superato il T.U. del 1915 e quello del 1934 e sono abrogate leggi come la L. 142/90 sull’ordinamento delle autonomie locali, la L. 81/93 sull’elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia ed infine il D.Lgs. 77/95 sulla contabilità. Le relative previsioni, insieme ad altre, sono confluite nel TUEL formando quasi un “Codice delle autonomie” che costituisce oggi, seppur con le difficoltà derivanti dall’armonizzarlo con la successiva modifica costituzionale, la legge fondamentale per chi opera nelle autonomie locali. Il TUEL sconta però il fatto di essere stato approvato un anno prima della modifica costituzionale del 2001 che, come abbiamo visto, ha cambiato radicalmente l’assetto delle autonomie locali. Conseguentemente, alcuni articoli sono stati tacitamente abrogati dalla L. Cost. 3/2001, mentre altri vanno letti alla luce degli avvenuti mutamenti costituzionali. Il nuovo ed auspicato “Codice delle 8

Quindi è un testo unico novativo, fonte primaria

A cura di Mariella Bergamini

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Autonomie”, che tenga conto delle novità normative intercorse, non ha mai visto la luce, benché se ne parli da oltre dieci anni. Inoltre, benché il TUEL, come già la L. 142/90, vieti, al comma 4 dell'art. 1, ogni deroga tacita alle norme ivi contenute9, tale disposizione è stata sistematicamente violata dai legislatori che si sono avvicendati negli anni. Conseguentemente, numerose norme del TUEL devono essere integrate con successive disposizioni, talvolta contrastanti, contenute in normative di settore oppure in leggi finanziarie, che ne rendono difficoltosa la lettura sistematica. 2. LA RIFORMA “DEL RIO” L. 56/2014 L’assetto degli Enti locali è stato profondamente innovato dalla riforma della Provincia operata con la L. 56/2014 e le successive modificazioni. Tale normativa prevede che le province siano in parte svuotate delle loro competenze ed in parte sostituite da città metropolitane. Entrambi questi enti sono definiti come “Enti territoriali di area vasta. Comunque, per l’abolizione delle province si renderà necessaria la modifica del Titolo V della Costituzione. La recente attuazione della legge, la sua portata innovativa, ed il fatto che le modifiche esplicite al TUEL siano state di ridottissima entità, rende non immediata la sua interpretazione. Di seguito si evidenziano le principali novità: a) Città Metropolitane La norma individua 9 città metropolitane: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria, cui si aggiunge la città metropolitana di Roma capitale. Il territorio della città metropolitana coincide con quello della provincia omonima. Possono essere costituite ulteriori città metropolitane, con le procedure di cui all’articolo 133, primo comma, Cost., nelle province con popolazione superiore a un milione di abitanti, su iniziativa del comune capoluogo e di altri comuni che complessivamente rappresentino almeno 500 mila abitanti. Gli organi della città metropolitana sono il sindaco metropolitano, il consiglio metropolitano e la conferenza metropolitana. Il sindaco metropolitano è il sindaco del comune capoluogo. Rappresenta l'ente, convoca e presiede il consiglio metropolitano e la conferenza metropolitana, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all'esecuzione degli atti; esercita le altre funzioni attribuite dallo statuto. Il consiglio metropolitano è composto dal sindaco metropolitano e da un numero di consiglieri variabile in base alla popolazione (da 24 a 14). È organo elettivo di secondo grado e dura in carica 5 anni; hanno diritto di elettorato attivo e passivo i sindaci e i consiglieri dei comuni della città metropolitana. Lo statuto può comunque prevedere l’elezione diretta a suffragio universale del sindaco e del consiglio metropolitano, previa approvazione della legge statale sul sistema elettorale e previa articolazione del comune capoluogo in più comuni o, nelle città metropolitane con popolazione superiore a 3 milioni di abitanti, in zone dotate di autonomia amministrativa. Il consiglio è l’organo di indirizzo e controllo. Propone alla conferenza lo statuto e le sue modifiche, approva regolamenti, piani e programmi; approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal sindaco metropolitano; esercita le altre funzioni attribuite dallo statuto. Su proposta del sindaco 9

Art. 1 c. 4 TUEL “Ai sensi dell'articolo 128 della Costituzione le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe al presente testo unico se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni”

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metropolitano, il consiglio adotta gli schemi di bilancio da sottoporre al parere della conferenza metropolitana. A seguito del parere espresso dalla conferenza metropolitana con i voti che rappresentino almeno un terzo dei comuni compresi nella città metropolitana e la maggioranza della popolazione complessivamente residente, il consiglio approva in via definitiva i bilanci dell'Ente. La conferenza metropolitana è composta dal sindaco metropolitano e dai sindaci dei comuni della città metropolitana. La conferenza metropolitana ha poteri propositivi e consultivi, secondo quanto disposto dallo statuto. Adotta o respinge lo statuto e le sue modifiche proposti dal consiglio metropolitano con i voti che rappresentino almeno un terzo dei comuni compresi nella città metropolitana e la maggioranza della popolazione complessivamente residente. L’incarico di sindaco metropolitano, di consigliere metropolitano e di componente della conferenza metropolitana è svolto a titolo gratuito. Il sindaco metropolitano può nominare un vicesindaco, scelto tra i consiglieri metropolitani, stabilendo le eventuali funzioni a lui delegate e dandone immediata comunicazione al consiglio. Il vicesindaco esercita le funzioni del sindaco in ogni caso in cui questi ne sia impedito. Il sindaco metropolitano può altresì assegnare deleghe a consiglieri metropolitani, nel rispetto del principio di collegialità, secondo le modalità e nei limiti stabiliti dallo statuto. Sono altresì definiti i contenuti dello statuto, che disciplina, tra l’altro, i rapporti tra i comuni e la città metropolitana per l’organizzazione e l’esercizio delle funzioni metropolitane e comunali, prevedendo anche forme di organizzazione in comune. Alle città metropolitane sono attribuite le funzioni fondamentali delle province e quelle attribuite alla città metropolitana nell’ambito del processo di riordino delle funzioni delle province nonché le seguenti funzioni fondamentali proprie: a) piano strategico del territorio metropolitano; b) pianificazione territoriale generale; c) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropo...