TEMA 1 EL Régimen Foral DE Navarra PDF

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TEMA 1: EL RGIMEN FORAL DE NAVARRA. SU EVOLUCIN (1512-1982): NAVARRA, DE REINO A COMUNIDAD FORAL. ESPECIAL REFERENCIA A LAS LEYES DE FUEROS, EN PARTICULAR LA LEY PACCIONADA DE 1841 EL RGIMEN FORAL DE NAVARRA. SU EVOLUCIN Navarra aparece configurada como Reino a partir del siglo IX, primero como Reino de Pamplona, pasando luego a denominarse Reino de Navarra. Constituye un Reino soberano e independiente, con sus propias instituciones. Esta situacin de Reino independiente cambia en 1512 cuando se produce la incorporacin de Navarra a la Corona de Castilla. La incorporacin supone, sin embargo, el mantenimiento de Navarra como "Reino de por s%”. As% pues, es aceptado que la incorporacin de Navarra a la Corona de Castilla en 1512 no le hizo perder su car+cter de comunidad pol%tica independiente, si bien suele discreparse sobre la naturaleza personal o real de la unin (para ALDEA la unin de ambos Reinos es unin personal: el Rey es la /nica institucin com/n entre Castilla y Navarra; para DEL BURGO la unin fue real). No obstante esta unin espec%fica entre Navarra y el Rey, que se formalizaba a trav7s del juramento de los Fueros, se ir+ debilitando conforme se acrecienta el poder absoluto de los monarcas. Sobre todo, a partir del s. XVIII, la Monarqu%a tratar+ de suprimir algunas particularidades de Navarra, tales como la recaudacin de tributos y la aportacin econmica, o intentar+ el traslado de las aduanas a los Pirineos. La pervivencia institucional: El r0gimen constitucional del Reino de Navarra Vamos a examinar las Instituciones forales tras la incorporacin a la Corona de Castilla. A) Las Cortes de Navarra Su origen se remonta a los siglos XIII y XIV, si bien CLAVER>A sit/a la primera reunin en HuarteAraquil a finales del siglo XI. Sus antecedentes est+n en los Consejos de personas influyentes del pa%s, que asesoraban al Rey y conforme adquieren estabilidad se institucionalizan. La representacin es estamental, estando constituidas por miembros de los 3 estamentos o brazos: eclesi+stico, militar o nobiliario y de las Universidades o popular. Ante las Cortes se coronaban los reyes y el Rey juraba los fueros. Las Cortes designaban los herederos de la Corona, los tutores y los regentes. Interven%an en algunas causas criminales y suplicaban al Rey "la reparacin de agravios", dispon%an los subsidios y ayudas que hab%an de otorgar al monarca, y ten%an tambi7n una funcin legislativa para el amejoramiento de los fueros. Las Cortes, adem+s de la funcin legislativa determinaban el "donativo", es decir, la cuanCa econmica que deb%an entregar al Rey para el sostenimiento de los gastos de la Corona en Navarra. La aprobacin de este "donativo" se dejaba para el final de las sesiones de Cortes, con lo que 7stas solicitaban previamente el reparo de agravios.

B) La Diputacin del Reino Siendo las Cortes un instrumento de convocatoria y reunin peridica (al principio cada 2 o 3 aDos y luego m+s espor+dicamente), se vio la necesidad de crear un rgano permanente encargado de velar por la defensa de los fueros, mientras la C+mara no estuviera reunida, surgiendo as% la Diputacin del Reino que fue la institucin que, con car+cter permanente, contribuy a la defensa del Derecho

Foral. Era un aut7ntico rgano de control de la foralidad, conforme a las instrucciones que las Cortes daban a la Diputacin para el per%odo en que 7sta iba a funcionar entre sus sesiones. Cuando la Diputacin observaba un contrafuero, elevaba al Virrey la correspondiente reclamacin, y si no era atendida, deb%a acudir al propio Rey. Si a pesar de todo el contrafuero no era reparado, la Diputacin lo hac%a constar en el informe a las Cortes y 7stas exig%an la reparacin a trav7s del "reparo de agravios". La Diputacin, adem+s de velar por los Fueros y Leyes, fue aumentando su importancia y pasa a ser la institucin del Reino que lleva el mayor peso pol%tico, en detrimento de las Cortes. Se compon%a de 7 miembros nombrados por los tres brazos. C) El Consejo Real Los antecedentes de este rgano hay que buscarlos en el Consejo de los 12 que acompaDaban al Rey en los juicios en los comienzos del reino pirenaico. Anteriormente a la incorporacin de Navarra a la Corona de Castilla lo presid%a el Rey, y ten%a asimismo funciones de asesoramiento al monarca. Luego adquiri atribuciones judiciales, y dado que el poder judicial era competencia exclusiva de los tribunales del reino, su rgano m+s importante y que act/a como aut7ntico Tribunal Supremo ser+ el Consejo Real de Navarra. Estaba integrado por 6 consejeros y un presidente, nombrados por el Rey. El Consejo Real era el /ltimo tribunal de apelacin o Tribunal Supremo en asuntos entre navarros, sin que ni siquiera el propio monarca pudiera recurrir contra su sentencia definitiva, abarcando su competencia tanto materias civiles como criminales. Adem+s de la funcin judicial ejerc%a la administrativa dictando ordenanzas, provisiones y autos. En materia administrativa actuaba de com/n acuerdo con el virrey, mientras que la jurisdiccional la realizaba sin tal ayuda. Tras los sucesos de los Comuneros en Castilla, se convirti en el instrumento regio de control municipal, mermando la autonom%a anterior. D) El Virrey Actuaba en nombre del Rey y dirig%a el poder ejecutivo del Estado, siendo nombrado libremente por aqu7l. Era auxiliado por el Consejo Real en las tareas de gobierno. El Virrey, con el Consejo, pod%a aprobar provisiones y autos siempre que no fueran contrarios a los fueros y leyes del reino y se dictasen en caso de necesidad urgente. Era, igualmente, el Capit+n General, la primera autoridad militar de Navarra.

LAS LEYES DE FUEROS, EN ESPECIAL LA LEY PACCIONADA DE 1841 1. Navarra de Reino a Provincia: la ley de 25 de octubre de 1839 Las Constituciones espaDolas del siglo XIX, a excepcin de la de Bayona, no contemplaron los fueros de Navarra. La Constitucin de C+diz de 1812, ignor los fueros de Navarra, por cuanto convirti a Navarra en parte integrante del territorio espaDol, estatuy unas /nicas Cortes Generales para toda la Nacin, implant una organizacin judicial /nica para toda EspaDa; y dispuso la unidad de cdigos civil, criminal y de comercio para toda la monarqu%a. Esta ignorancia constitucional del derecho foral se mantuvo en la Constitucin de 1837 y las posteriores del siglo XIX, que suponen la definitiva implantacin de los principios del constitucionalismo liberal, con la consiguiente supresin impl%cita del sistema foral. Ello era consecuencia de la radical transformacin del Estado, donde la soberan%a radicaba ahora en la Nacin espaDola, pasando a ser el Rey un mero rgano del Estado.

El silencio del hecho foral en las Constituciones no obedec%a al olvido, sino que subyac%a la consideracin de los fueros como una anomal%a pol%tica y jur%dica. En el nuevo sistema era diIcil de encajar el pacto entre Navarra y el Estado, fundamentado en el juramento medieval de los Fueros por el Rey. Pero ello no comport la supresin definitiva de los fueros, que quedaron al margen del nuevo sistema constitucional, con el que eran incompatibles. Los per%odos de retorno absolutista (1814-1820) y (1823-1833), con la vuelta al poder de Fernando VII, supusieron la p7rdida de vigencia de la Constitucin de C+diz, recuperando Navarra sus instituciones. Precisamente en este per%odo se celebr la /ltima reunin de las Cortes de Navarra, las Cortes de 1828-1829. A la muerte de Fernando VII se inici la primera guerra carlista, que tuvo un car+cter pol%tico e ideolgico de lucha entre los defensores del constitucionalismo y los del antiguo r7gimen. Los realistas defend%an, frente a los liberales, el ascenso al trono de Don Carlos (hermano del Rey fallecido) en detrimento de su hija Isabel, latiendo detr+s de ello la posicin del mantenimiento de la organizacin social y pol%tica del Antiguo R7gimen. Aunque en el origen de la guerra carlista no se hallaba expl%citamente la razn foral, los fueros constituyeron bandera, para mantener el apoyo a la causa carlista, y posteriormente de pacificacin. El Convenio de Vergara de 31 de agosto de 1839 puso fin a esta guerra, comprometi7ndose el General Espartero a proponer al Gobierno el mantenimiento de los fueros; convenio que, aunque en apariencia sin valor jur%dico, pes enormemente sobre la inmediata modificacin foral, constituyendo el fundamento y origen de la Ley de Confirmacin de Fueros de 25 de octubre de 1839. En dicha Ley se confirmaban los Fueros de las Provincias Vascongadas y de Navarra, aunque "sin perjuicio de la unidad constitucional de la monarqu%a", entendi7ndose por tal "un solo Rey, unas solas Cortes y una representacin nacional com/n". Esta Ley respetaba el sistema foral de Navarra en lo compatible con la Constitucin, ordenando la modificacin de los fueros para fijar el nuevo r7gimen foral ajustado a la Constitucin, mediante una futura ley, "oyendo antes a Navarra" (arCculo 2). Como indica J.A. RAZQUIN, tal ley tiene b+sicamente car+cter abolitorio, al suprimir legal y definitivamente la estructura pol%tico-administrativa de Navarra. En efecto, desaparecen sus Cortes; se derogan los medios de defensa del derecho navarro, como el derecho de sobrecarta, el pase foral y los reparos de agravios; se suprime el sistema judicial propio y sus rganos; y se introduce la Constitucin que, como cdigo pol%tico, se aplicar%a tambi7n a Navarra. En consecuencia esta Ley supuso la supresin legal del Reino de Navarra, y su conversin en provincia. Pero la Ley de confirmacin de fueros no liquid totalmente el sistema foral navarro, sino que preve%a la modificacin foral, con la conservacin de los fueros que fuesen compatibles con la Constitucin, principalmente los fueros municipales y los econmicos-administrativos. No es un+nime, sino todo lo contrario, la consideracin de la naturaleza de la Ley de confirmacin de fueros de 1839. Frente a la tesis navarra que ha defendido su car+cter pactado o convencional, se ha sostenido su configuracin como ley ordinaria. A juicio de J.A RAZQUIN, esta ley no es una ley pactada ni tampoco una ley ordinaria, a pesar de que aparentemente ostente esta /ltima naturaleza. La Ley de 1839, consecuencia del convenio de Vergara, es una ley constitucional, por lograr la conciliacin entre Constitucin y fueros, mediante la integracin de 7stos dentro de los principios de la Constitucin de la Monarqu%a. 2. La Ley paccionada de 1841 A) Breve referencia al proceso de elaboracin La Diputacin provincial de Navarra, para dar cumplimiento al art. 2 de la Ley de confirmacin de

fueros de 1839, acord la designacin de representantes que negociaran con el Gobierno para llevar a cabo el arreglo foral y aprob las bases a las que tales comisionados hab%an de ajustarse en la negociacin. De ah% puede inferirse que para la Diputacin la expresin "oyendo antes" significaba, m+s que un tr+mite de audiencia previa, la negociacin o pacto con el Gobierno. El RD de 15-12-1840 formaliz provisionalmente el convenio de modificacin foral, determinando en su art. 3 que el proyecto de ley de Modificacin de los fueros de Navarra se redactar%a de acuerdo con el convenio y que slo se introducir%an modificaciones en las bases acordadas, de com/n acuerdo. De ello puede inferirse que existi realmente una negociacin pol%tica previa entre la Diputacin y el Gobierno para llevar a cabo el arreglo foral, que finaliz con un convenio, cuyo texto fue incorporado al Proyecto de Ley enviado a las Cortes por el Gobierno para la ejecucin del art. 2 de la Ley de Confirmacin de Fueros. Este proyecto de ley, donde se inclu%an las bases convenidas, fue tramitado con arreglo al procedimiento ordinario, siendo objeto de enmiendas y retoques de redaccin en su debate en Comisin. No obstante, la propia Comisin parlamentaria expres la existencia de un concierto entre el Gobierno y los representantes de la Diputacin de Navarra. Aprobada la Ley denominada "de modificacin de fueros de Navarra" por las Cortes, fue sancionada por el Regente del Reino el 16 de agosto de 1841. B) Contenido Siguiendo a J.A. RAZQUIN LIZARRAGA cabe destacar las siguientes caracter%sticas derivadas del nuevo r7gimen foral de Navarra, al amparo de la Ley de 1841: a) Se implant la organizacin judicial general, dejando a salvo transitoriamente la legislacin sustantiva hasta la aprobacin de los cdigos generales de la monarqu%a. b) En cuanto al r7gimen municipal, la organizacin y eleccin de los Ayuntamientos se ajustar%a al sistema general; pero el ejercicio por los Ayuntamientos de sus atribuciones en materia econmica se realizar%a bajo la dependencia de la Diputacin y con arreglo a su legislacin especial. c) La nueva Diputacin era ahora una Diputacin provincial, compuesta de 7 miembros al modo de la antigua Diputacin del Reino. Su sistema de eleccin era tambi7n el general, pero se le atribuy un +mbito competencial superior al del r7gimen com/n. En los arts. 10 (atribuciones de la Diputacin), y 25 (contribucin directa), est+ el germen de la autonom%a de Navarra. d) Se introdujo la figura del jefe pol%tico o Gobernador Civil como en las dem+s provincias; que presid%a la Diputacin, aunque tal presidencia no fuese efectiva. e) En materias de quintas se impuso el servicio militar con arreglo al sistema general, pero se reconoci a la Diputacin un derecho de sustitucin por dinero. f) Destacan los aspectos econmicos: traslado de las aduanas a las fronteras; estanco del tabaco y de la sal; se mantiene la exencin del papel sellado y el estanco de la plvora y del azufre; y, sobre todo, la conservacin de los fueros econmicos, correspondiendo la recaudacin fiscal a la Diputacin que solamente aportar%a al Estado una /nica contribucin directa (art. 25). Adem+s, el Estado se hizo cargo de la deuda p/blica de Navarra. Con esta regulacin culmin el arreglo foral previsto en el art. 2 de la Ley de 25 de octubre de 1839, de modificacin de fueros de Navarra, con la aprobacin de la Ley de 16 de agosto de 1841, que ser+, dentro de la unidad constitucional, el fundamento legal y la regulacin b+sica del r7gimen especial de Navarra, as% como de sus relaciones con el Estado.

C) Naturaleza jurdica de la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841 a) La Ley de 1841 como Ley Paccionada La doctrina foralista navarra ha entendido con gran unanimidad que la Ley de 1841 tiene naturaleza pactada o paccionada, por lo que no puede ser desconocida ni alterada unilateralmente por el Estado. JOSP ALONSO, ya en 1848 calific de paccionada a la ley de 1841. Para este autor, la ley de 1841 es un verdadero convenio o pacto entre el Gobierno y la Diputacin, seg/n resulta del proceso de elaboracin de la Ley, ya que de la negociacin previa result un convenio, convenio y ley que no pueden modificarse sino al modo de los contratos bilaterales, esto es con el consentimiento de Navarra. Este mismo car+cter contractual se advierte en OROZ Y ZABALETA, para quien la Ley Paccionada es efecto de una estipulacin o convenio solemne entre Navarra y el Estado; naturaleza contractual que deriva tanto de sus antecedentes, como de la negociacin pol%tica previa y del reconocimiento de este car+cter contractual por el Estado, concluyendo que dicha ley no puede ser anulada ni modificada en lo m+s m%nimo sino por la voluntad y consentimiento de las dos partes que intervinieron en su otorgamiento: Navarra y el Estado. RAFAEL AIZPRN SANTAFP toma como punto de partida el convenio de Vergara y la existencia de un concierto entre Navarra y el Gobierno, cuya formalizacin se realiza por la Ley de 1841. Para 7l tanto la praxis del Estado como la tradicin pactista del Derecho navarro revelan el car+cter pactado de la ley de 1841; pacto que desde la perspectiva del Derecho constitucional se configura como "pacto de status" o bien como "ley-convencin", cuya caracter%stica es su inderogabilidad unilateral por el Estado, por hallarse dotada de una supralegalidad que la hace invulnerable por las leyes ordinarias. DEL BURGO entiende que la ley de 1841 es un "pacto-ley", es decir, no es propiamente un contrato. Explica la naturaleza pactada de la ley, en razn a la existencia en el Gobierno y la Diputacin de la finalidad coincidente de establecer una norma objetiva reguladora de la estructura pol%tica, econmica y administrativa de Navarra. En cualquier caso, la esencia de la ley de 1841, con independencia de su caracterizacin jur%dica, es que el r7gimen foral de Navarra es inalterable sin su consentimiento; la ley de 1841 es principalmente una "Ley Paccionada", para cuya modificacin se requiere inexcusablemente el consentimiento de Navarra. b) Naturaleza de Ley ordinaria CSNOVAS DEL CASTILLO defendi que la Ley de 1841 era una Ley ordinaria, derivando la consecuencia de que era modificable unilateralmente por las Cortes Generales, sin el consentimiento de Navarra y por el mismo procedimiento de alteracin establecido para las restantes leyes ordinarias. Tambi7n CALVO SOTELO consider la Ley de 1841 como una ley ordinaria. La doctrina de fuera de Navarra, con algunas contadas excepciones, niega la calificacin de la Ley de 1841 en t7rminos jur%dicos como "paccionada", seDalando que es una ley ordinaria. As%, GARC>A DE ENTERR>A y FERNSNDEZ RODR>GUEZ rechazan la categorizacin de la Ley de 1841 como "Ley Paccionada" y destacan la disponibilidad de la materia foral para el poder legislativo. SANTAMAR>A PASTOR ha afirmado que esta ley es "conocida con tanta tradicin como impropiedad como la ley paccionada". Por /ltimo, TOMSS Y VALIENTE seDala que no hay pacto, sino que "formalmente y en buena t7cnica jur%dica no parece admisible calificarla como ley paccionada". Dentro de Navarra, LARUMBE BIURRUN ha sostenido que es una Ley ordinaria.

c) Tesis intermedias LOPERENA ROTA admite la existencia de un acuerdo o pacto pol%tico, no sinalagm+tico, entre el Gobierno y Diputacin, por lo que la Ley es el instrumento jur%dico en que se formaliz el inter7s coincidente de Gobierno y Diputacin. Para dicho autor, Navarra no pas a pertenecer al Estado unitario a trav7s de un pacto, slo se dio tal para determinar el contenido de un r7gimen administrativo especial. El Estado, en suma, se autoorganiz regionalmente en una parte de su territorio a trav7s de las leyes de 1839 y 1841. Para J.A. RAZQUIN, las contrapuestas tesis expuestas resultan insatisfactorias, en un caso por defecto, como es la consideracin como ley ordinaria; y en otro, por exceso, como es su calificacin como paccionada. La Ley de 1841 no es una ley como las dem+s, sino que est+ condicionada por la realidad constitucional en aquel momento existente; pero tampoco es fruto de dos voluntades cuya concurrencia fuera necesaria para la adopcin de dicha ley. Tal caracterizacin no puede realizarse desde una metodolog%a estrictamente positivista, sino que requiere una comprensin pol%ticoconstitucional de la cuestin, m+s all+ de una visin slo normativista. La Ley de 1841 trae causa de la Ley de 1839, 7sta /ltima de car+cter constitucional, por lo que impregna a aqu7lla de naturaleza jur%dico-pol%tica. No es, por tanto, una ley igual a las restantes leyes ordinarias, como lo prueban su peculiar modo de elaboracin, con un concierto pol%tico previo entre el Gobierno y la Diputacin de Navarra, y la resistencia a otras leyes ordinarias reconocida por el Estado, que ha permitido su vigencia hasta la actualidad. En fin, la Ley de 16 de agosto de 1841 se configura como una ley especial al integrar los fueros de Navarra en el orden constitucional; inalterable sin el consentimiento de Navarra, ya que en otro caso desaparece la garanCa de la foralidad. PPREZ CALVO afirma que desde el punto de vista jur%dico la ley de 1841 es una ley ordinaria y no pactada, aunque su calificativo posterior como paccionada pueda aceptarse dada la pr+ctica convencional derivada para Navarra de dicha Ley. EVOLUCIN DEL RGIMEN FORAL La evolucin del r7gimen foral puede efectuarse siguiendo 2 elementos b+sicos que lo conforman: de un lado, su caracterizacin pactada o paccionada; y, de otro la significacin y alcance de la "unidad constitucional". a) Despu7s de la Ley Paccionada de 1841, y ante las divergentes interpretaciones, foral y estatal, sobre la naturaleza de la Ley, la posicin estatal pretendi la liquidacin del r7gimen foral navarro y, en todo caso, suprimir la especiali...