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Tema 3 GAP profesor Natera Derecho y Ciencias Políticas...

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TEMA 3. LA EVOLUCIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA. 1.MODELOS CONCEPTUALES (PARADIGMAS) DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 1.1.MODELO CLIENTELAR O DE PATRONAZGO  modelo espontáneo que ha dominado en los países occidentales la mayor parte del funcionamiento de las organizaciones. Las relaciones clientelares constituyen un tipo particular de relación de intercambio. Se intercambian bienes, servicios o favores. En el contexto de una red clientelar en el sector público, los actores gubernamentales pueden proporcionar recursos económicos, personales, o prestigio o recursos político-administrativos a favor de determinadas personas, a cambio de fidelidad, gratitud o apoyo político electoral. La cultura clientelar tiene su base en una cultura de la lealtad. El modelo clientelar ha informado buena parte de las organizaciones públicas. Por modelo clientelar entendemos el conjunto de prácticas de acceso y ocupación de puestos públicos por procedimientos no meritocráticos ni competitivos mediante la utilización de redes informales (familiares, de reciprocidad…), redes partidistas, compra de puestos herencias… Los puestos públicos son ocupados sin filtro competitivo por mérito o competencia, gracias a redes informales, compra de puestos o incluso puestos públicos heredados por familiares. La superación de este modelo ha sido una ambición del Estado moderno, que aspira a la impersonalidad, pero para construir un modelo alternativo basado en el mérito, ha costado casi dos siglos. Ha sido el modelo “natural” de larga trayectoria histórica en el funcionamiento tanto de organizaciones privadas como públicas. Los ejemplos históricos del sistema clientelar son

el “sistema de botín” en EEUU, según el cual, el partido que ganaba las elecciones tenía derecho a seleccionar gran parte de los ocupantes de la administración pública desde los puestos más bajos. Otro ejemplo es el “sistema de cesantías” en España, en la que es típica la figura del cesante, es el ejemplo de las novelas de Larra. El cesante es el que cesa en el empleo público al cambiar el partido político en el gobierno. Existe una justificación moderna del modelo clientelar definida por el tercer presidente Jefferson de EEUU, uno de los padres fundadores de la nación. Según Jefferson los puestos públicos son sencillos y cualquier ciudadano con sentido común y cultura, está capacitado para ocuparlos. Por eso, cuando un partido gana las elecciones, tiene todo el derecho del mundo, a elegir a la gran mayoría de los empleados públicos para poner en práctica su programa electoral. Como es lógico, el modelo clientelar, contribuye a forjar un Estado débil en sus capacidades y la superación del clientelismo por un sistema meritocrático, no fue fácil. La superación del clientelismo ha sido más fácil si la modernización del Estado ha sido previa a su democratización (Fukuyama). Según sugiere este autor, como en la mayoría de países se ha democratizado antes que modernizado sus estados, el clientelismo es un modelo dominante en muchos estado en la actualidad (África, América Latina…).

Erradicar el clientelismo es muy costoso, y muy lento una vez que ha impregnado las instituciones. En la actualidad, es un modelo aún vigente y que emerge en cualquier momento aprovechando los problemas del modelo burocrático, de la nueva gestión pública… En España, se ha producido una situación que a muchos puede sorprender, la AP mas antigua que es la AGE, es la que muestra menos signos de carácter clientelar. En cambio, las administraciones más nuevas, como la autonómica (creada ex novo) y las locales, son las que presentan mayores tensiones clientelares. Aquí, la tesis de Fukuyama, puede ser aplicada, ya que la AGE, puede decirse que tuvo un proceso de modernización lento y permitió consolidarse cuando se democratizó nuestro país. En las otras AAPP fueron los partidos políticos los principales agentes de modernización y no pudieron evitar del todo ese espacio para la discrecionalidad clientelar. Rasgos del modelo clientelar: 1. Debilidad del Estado al servicio del partido político y otros actores privados pertenecientes de las redes clientelares. 2. La superación del clientelismo implica la paulatina profesionalización de los puestos públicos: el tránsito hacia un modelo meritocrático e impersonal. 3. Hipótesis de Fukuyama (2016): es más fácil la superación del clientelismo si la modernización del Estado ha sido previa a su democratización. 4. El clientelismo sigue aún vigente. Es dominante en no pocos países y una “amenaza latente” en todos (Ramió, 2019).

1.2.MODELO BUROCRÁTICO Como contrapunto al modelo clientelar, nos encontramos, el paradigma clásico de la burocracia. Acepciones de burocracia: -

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La burocracia como administración ineficaz  uso popular del término. La burocracia es un sistema organizativo caracterizado por la ineficiencia, el desperdicio de recursos, incapacidad para innovar, papeleo… Esta acepción es una visión típica de lo que se entiende como burocracia. La burocracia como sistema organizativo que maximiza la eficacia y la eficiencia  es la acepción como contrapunto a la anterior. La burocracia se entiende como sistema organizativo en el que existe estabilidad, división del trabajo, maximizar la eficiencia frente a otros modos de organizar las cosas o perseguir los fines organizativos. Es la típica concepción weberiana. La burocracia como “gobierno de los burócratas”  o gobierno de los funcionarios. La burocracia sería una forma de dominio de los funcionarios; cuando mandan los burócratas, cuando mandan los técnicos en las organizaciones públicas… Sería una idea general al gobierno de tecnocracia. La burocracia como grupo humano  burocracia como administración por parte de funcionarios asalariados.

La primera y la segunda interpreta la burocracia como sistema organizativo y las otras dos interpretan la burocracia como personas o grupo humano en sentido amplio.

La acepción académica de burocracia se la debemos a Max Weber y su modelo burocrático. Según Weber la organización burocrática ideal se caracteriza por una elevada racionalización de los procesos de trabajo, los cuales se descomponen en tareas altamente especializadas o rutinarias, que son definidas con procesos muy especializados. La coordinación del trabajo se produce a través de normas, correspondiendo a los diferentes modelos jerárquicos. El ejercicio de la autoridad en una organización burocrática, se produce en el ámbito de competencias atribuidas a cada nivel jerárquico y de acuerdo con un principio jerárquico de unidad de mando o jerarquía de autoridad bien establecida. Las características clásicas del modelo burocrático de Weber son: 1. Organización jerárquica o piramidal. 2. División del trabajo basada en la especialización funcional. 3. Normalización de procesos de trabajo y estandarización normativa: la vida organizativa se encuentra regulada con normas escritas que tratan de reducir los particularismos. 4. Actuación conforme a normas escritas y publicadas, aplicadas con criterios de igualdad, imparcialidad y neutralidad (despersonalización): la vida profesional y privada se separa de forma tajante. 5. Propiedad pública de los medios materiales y económicos utilizados. 6. Reclutamiento del personal en función de su competencia técnica mediante procedimientos transparentes y preestablecidos (igualdad, mérito y capacidad) 7. Estabilidad en el empleo. Para Weber la burocracia se presenta como el modelo organizativo capaz de garantizar la máxima eficiencia en la utilización de recursos al tiempo que asegura unos comportamientos regulares entre los miembros de la organización. De ahí que a las organizaciones burocráticas se las haya definido como organizaciones de rendimiento. La mentalidad burocrática sintoniza con el llamado “Taylorismo” o con la “cadena de montaje” del llamado “Fordismo”. La burocracia, es en suma, una de las construcciones más sólidas de la modernidad. En el ámbito público la institucionalización de la burocracia constituye la forma de hacer efectivo el principio de legalidad, garantizando una gestión objetiva e impersonal del interés público, frente al modelo clientelar. La racionalización burocrática, sigue siendo un paso imprescindible para hacer realizar el estado de derecho en los países en desarrollo. El paradigma burocrático, ha sido objeto de numerosas críticas. De hecho, gran parte de la literatura academia sobre este modelo, es antiburocrática. Críticas: 1. Sociólogo Robert Merton y su trabajo sobre las disfunciones de la burocracia  según este autor la burocracia no tiene en cuenta las condiciones cambiantes del entorno en el que operan las AAPP. La aplicación estricta de las reglas da lugar a una incapacidad improfesionalidazada, para no adaptarse a los cambios del entorno. Según este autor, la aplicación rígida de las normas, lleva incluso a fines distintos e incluso contradictorios, respecto a los perseguidos por

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la organización. Se trata de la distorsión de los fines como consecuencia de la aplicación rígida de normas. Otra crítica es la de Clitsberg  sugiere que la supuesta superioridad técnica de la burocracia, es difícilmente defendible, ya que el modelo burocrático, deviene en un despilfarro de recursos, endiosamiento de la rutinificación, clima autor represivo… Su obra se titula “la racionalidad irracional de la burocracia”. El imperio de la ley prima sobre la eficacia de la acción pública. Nunca ha sido clara Menor consideración hacia resultados e impactos de la acción pública. El predominio de los conocimientos técnicos construye una cultura de “comportamientos separados”. Efectos negativos de la vinculación vitalicia y del principio de antigüedad como modo de promoción (no fomentan la mejora e innovación, la competencia, la motivación).

Rasgos: 1. Imperio de la ley y jerarquías integradas. 2. Separación entre política y administración. 3. Énfasis en los recursos y en los procedimientos, ajustados a prescripciones legales. 4. Acceso meritocrático al empleo público. 5. Trabajo vitalicio y promoción basada en la antigüedad. Como sugiere Francisco Longo, el modelo burocrático choca con el escenario actual VUCA porque el modelo burocrático está sobre todo concebido para operar en entornos estables y no en los actuales entornos VUCA. El modelo burocrático presupone que la AP tiene un conocimiento preciso de la materia regulada, y, sin embargo, existe un gran déficit del Estado y de sus AAPP que le lleva a ir por detrás de los cambios y de los flujos de su entorno. En definitiva, los problemas generales de adaptación del modelo burocrátivo ante los entornos actuales son: 1. Concebido para operar en entornos estables y no en los actuales entornos VUCA 2. Presupone que el regulador tiene un conocimiento preciso de la materia regulada, requisito para estandarizar comportamientos. Sin embargo, existe un “déficit cognitivo” del Estado -y sus AP- que le lleva a ir detrás de los cambios y de los veloces flujos de conocimiento. 3. Implica cierto alejamiento de los “supervisados” para poder aplicar la norma de modo impersonal e imparcial. Sin embargo, la cambiante realidad actual obliga al gestor público a bajar al terrero e implicarse con los stakeholders.

El modelo burocrático implica cierto alejamiento de los administrados, para aplicar la norma de forma impersonal o imparcial. Sin embargo, el mundo cambiante obliga a los gestores públicos a implicarse con los distintos actores sociales.

1.3.MODELO DE GERENCIALISMO (NGP). Bajo el gerencialismo se agrupan muchas corrientes, unas mas normativos y otros mas empíricos, unos más genéricos, otros más específicos… La corriente dominante dentro del gerencialismo, es lo que llamamos, corriente empresarial. Esta, parte de cuatro planteamientos básicos: 1. Orientación hacia los resultados de la gestión pública  en contraste con el modelo burocrático. El énfasis de en los resultados y control en los rendimientos de la gestión pública y mayor responsabilidad de los directivos y gestores públicos por los resultados de su gestión. Mayor preocupación en el gerencialismo de las tres “e”: eficiencia, eficacia y economía (intentando hacer más cosas con menos recursos). En este sentido, en el gerencialismo se preocupa especialmente por la evaluación del rendimiento de los recursos humanos; y todo ello, para ir introduciendo una cultura de la evaluación, de la medición de la gestión pública a la búsqueda de estándares y medidas optimas de actuación. 2. Simplificación y flexibilización de las estructuras administrativas  se trata de fragmentar las grandes administraciones burocráticas, en unidades menores, prestadoras del servicio, con un uso amplio de la agencialización y de la externalización. La simplificación o flexibilización pasa por intentar separar las unidades centrales o des gestión de las unidades de prestación ejecutivas de servicios. Todo ello, con el objeto, de aplanar la jerarquía y romper el monolitismo propio del modelo burocrático clásico. 3. Trasferencia de prácticas del sector privado al público. Competencia y legitimidad de la Administración  en el gerencialismo existe un énfasis en el lenguaje, en los estilos de gestión y en las prácticas del sector privado, optando por aprender, importando o transfiriendo, algunas técnicas del sector privado (modelos de calidad, dirección por objetivos…). Se entiende así que se introduzca la competitividad entre organizaciones del sector público y del sector privado, es decir, usar la rivalidad en la prestación de servicios (ej. Rivalidad entre hospitales o universidades públicas) para disminuir coste y mejorar resultados, son el objeto de obtener más presupuesto. Las AAPP no compiten por cuotas de mercado, sino que las AAPP compiten por cuotas de legitimación, creación de valor… entre los ciudadanos, y deben competir para ganar en eficiencia y en calidad de servicios para el bienestar de los ciudadanos.

4. Clientelización del ciudadano  la concepción del ciudadano como cliente es axial a la nueva gestión pública y a los funcionarios no les suele resultar fácil la idea de ciudadano como cliente, prefieren hablar de administrado por entender que se empaña la grandeza de la concepción de ciudadano. Para el gerencialismo, con la idea de cliente se pretende destacar ese rol de ciudadano que se inmerma de su condición como ciudadano y conduce a exigir de las AAPP que oriente su actividad a satisfacer las necesidades, las expectativas, de los ciudadanos, como supuestamente, las empresas privadas tratan o deberían tratar a sus clientes. Bien es cierto, que el cliente de la AP es un cliente en muchas veces cautivo (no puede cambiar de proveedor), pero su adicional condición del elector, o ciudadano contribuyente le proporcionan en compensación importantes capacidades para influir en la producción de servicios públicos. En definitiva, el concepto de cliente conduce a una ampliación de las fórmulas de participación ciudadana en la toma de decisiones (tener en cuenta la voz del cliente con cartas de servicios, encuestas de satisfacción…). Dicho de otro modo, la noción de cliente, pretende integrar las ideas de beneficios, usuarios y coparticipes de los servicios públicos. Reinvención del gobierno (Osborne y Geebler)  proponen reinventar la idea de gobierno. En este decálogo hay que mencionar que se afirma la necesidad de cambiar el gobierno por un gobierno de catalizador, gobierno competitivo, dirigido a resultados, inspirado en el cliente (de corte empresaria), gobierno descentralizado (de la jerarquía al trabajo en equipo) … Se da a finales de los 90 y es insignia de muchos gobiernos en esa época. El gerencialismo, ha sido objeto de importantes críticas: 1. Reducción de la idea de ciudadano a la condición de cliente  con la AP el ciudadano no establece un contrato comercial, sino que propiamente entre ellos, hay un contrato social, en el que el ciudadano es el accionista político y económico de la AP y que tiene mas derechos que la simple condición de cliente en una relación comercial. 2. Atenuación de la responsabilidad en las organizaciones públicas con fórmulas jurídicas alejadas de los derechos  porque es más difícil la atribución de responsabilidad al utilizar algunos de los instrumentos propios del gerencialismo. 3. La integración del cliente en el diseño de los servicios puede llevar a un aumento creciente de sus expectativas si no se gestiona bien. 4. Tendencial error de inspirarse en la gestión privada  la gestión privada es diferente a la pública y, además, desde el punto de vista académico, la gestión privada es una ciencia, también inmadura y en muchas ocasiones las empresas que son excelentes no lo son, o dejan de serlo al poco tiempo 5. Supuestos beneficios de la competencia pueden verse ensombrecidos por problemas relacionados con la equidad. 6. Falta de adaptación de los instrumentos modernizadores al ámbito público  en muchas ocasiones, muchos de estos instrumentos procedentes del ámbito privado como los modelos de excelencia, se han intentado aplicar al sector

público como un fin en si mismo y sin la necesaria adaptación al escenario político o escenario público. 7. Separación entre unidades decisoras y ejecutoras:  Problemas de fragmentación y falta de coherencia de políticas y servicios  Peligro de “captura de sectores administrativos”. Es cierto, que el gerencialismo impulsó una visión más abierta y menos rígida, más pluralista, más democratizadora de la gestión pública, más extrovertida de la administración… que con ello potencia su protagonismo en la legitimación cotidiana de las estructuras de autoridad social sintiéndose el ciudadano más exigente con estas. El gerencialismo hizo pasar de una administración legalista hacia una administración de servicios (modelo postgarantista  el ciudadano tiene muchos más roles y la organización pasa de una estructura piramidal a una organización más flexible. Donde la gestión se da por procesos finalistas y donde ha habido un cambio de cultura organizativa hacia una cultura orientada a la rendición de cuentas).

Sin lugar a dudas, el gerencialismo, tuvo un efecto muy importante en la implantación de instrumentos modernizadores en las AAPP. Estos instrumentos de modernización son: 1. 2. 3. 4.

Reestructuración y simplificación de estructuras administrativas. Dirección estratégica y DPO. Racionalización y automatización de procedimientos. Oficinas de gestión unificada y sistemas interactivos de información a los ciudadanos (webs). 5. Rendimientos de plantillas y evaluación del rendimiento del personal. Estrategias de mejora de la motivación. 6. Elaboración de sistemas de indicadores para la mediación de la gestión. 7. Evaluación de programas y servicios públicos. Auditorías operativas. 8. Modelo de excelencia y gestión de la calidad (EFQM, CAF, FUNDIBEQ, EVAM…). 9. Utilización amplia del modelo de agencialización. 10. Externalización y/ privatización de servicios públicos

Las ideas básicas del gerencialismo son: 1. La gestión pública debe orientarse a los resultados, no tanto hacia a los recursos ni a los procedimientos legalistas.

2. Las habilidades para alcanzar resultados y gestionar eficazmente son distintas a los conocimientos técnicos requeridos a los funcionarios de la administración tradicional.

3. Control de costes y del presupuesto de los servicios públicos. 4. Enfoque del ciudadano-cliente. 5. Ruptura del monolitismo: simplificación de las estructuras administrativas y alejamiento de las grandes organizaciones burocráticas. 6. La tendencia a introducir mayor competencia en la prestación del servicio (unidades y organización del ámbito público que compiten entre sí o con el sector privado). 1.4.MODELO DE GOBERNANZA PÚBLICA. Governance  dirección política o acción de gobierno. Se ha aplicado a estos ámbitos:       

Extensión del gerencialismo El análisis de políticas públicas: redes de políticas Los sistemas de internos de dirección y accountability: gobernanza corporativa Las relaciones internacionales: la gobernanza sin gobierno o gobernanza global La estrategia de algunas organizaciones internacionales como el FMI, Banco Mundial… “buena gobernanza” La Unión Europea: gobernanza mu...