Tema 7 Sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho PDF

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El Derecho Administrativo, como dice García Enterría, surgió como manifestación de las concepciones jurídicas nacidas con la Revolución francesa y como reacción contra las técnicas de gobierno del Absolutismo. Para los revolucionarios franceses el origen de todo derecho sólo se encuentra en el puebl...

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TEMA 7 SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY Y AL DERECHO. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. LA POTESTAD DISCRECIONAL. LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO. LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES.LA LEY. LAS DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY: DECRETO-LEY Y DECRETO LEGISLATIVO. EL SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY Y AL DERECHO El Derecho Administrativo, como dice García Enterría, surgió como manifestación de las concepciones jurídicas nacidas con la Revolución francesa y como reacción contra las técnicas de gobierno del Absolutismo. Para los revolucionarios franceses el origen de todo derecho sólo se encuentra en el pueblo que es la expresión de la voluntad general, la cual se manifiesta a través de las leyes que son aprobadas por las Cámaras legislativas integradas por sus representantes legítimos. Junto a este dogma que se conoce con el nombre de soberanía popular, aparece otro, que refuerza aún más la existencia de un Estado de Derecho, es el dogma de la división de poderes, los tres poderes esenciales del Estado deben ser completamente independientes, sin que unos interfieran en los otros. Así, al legislativo le corresponderá aprobar las leyes, al ejecutivo ejecutarlas y al judicial controlar la actuación del ejecutivo. Como consecuencia de ambos precedentes surge lo que se ha denominado principio de legalidad, es decir, el sometimiento de la Administración a la ley y al derecho. Sin embargo, esta idea es una novedad histórica, ya que el derecho en el Antiguo Régimen no se entendía, como en la actualidad, como un producto del Poder Legislativo, sino como un conjunto de privilegios o regalías. El Monarca absoluto no estaba sometido a derecho alguno y, por lo tanto, las leyes no le afectaban, ya que el individuo tenía una consideración de súbdito y no de ciudadano, por lo que no ostentaba derecho subjetivo alguno frente al Monarca. El cambio rotundo propiciado por las concepciones jurídicas a las que hemos hecho referencia, es decir, la constatación de que la soberanía nacional reside en el pueblo y no deriva de ningún poder soberano, y al mismo tiempo, el principio de división de poderes, originó lo que denominamos Derecho Administrativo, en el sentido de que la Administración deberá actuar sometida a la legalidad y que por tanto cualquier ciudadano puede defenderse frente a cualquier actuación abusiva de la misma, mediante una serie de acciones que se suelen sintetizar bajo el vocablo de Justicia Administrativa y que se manifiesta a través de las reclamaciones, recursos y demás procedimientos de defensa. Para Garrido Falla, el principio de legalidad es una de las consagraciones políticas del Estado de Derecho y, la más importante de las columnas sobre las que se asienta el edificio total del Derecho Administrativo. Esta vinculación general de la Administración a la ley se manifiesta en diferentes preceptos de nuestra Constitución y en el resto del ordenamiento jurídico, sobre todo en la ley de Procedimiento Administrativo Común y más actualmente en la Ley de Organización y Funcionamiento de la Ad- ministración General del Estado. Así pues, el artículo 9 del texto constitucional menciona este principio, al decir que «la Constitución garantiza el principio de legalidad». Igualmente, el párrafo primero del citado artículo determina que «los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico». Pero, es sobre todo el artículo 103 en donde se manifiesta más rotundamente ese carácter de vinculación positiva de la Administración a la legalidad, al destacar que «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho». La ley reguladora del Procedimiento Administrativo Común, de 26 de Noviembre de 1992 destaca este principio en el artículo 3.1 reproduciendo íntegramente el artículo 103.1 de la Constitución al que hemos hecho referencia y en el artículo 53.2 al determinar que el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos. La citada ley de Organización y Funciona- miento de la Administración General del Estado alude al citado principio en el artículo 2.1 al expresar lo siguiente: «la Administración General del Estado, bajo la dirección del Gobierno y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, sirve con objetividad los intereses generales desarrollando funciones ejecutivas de carácter administrativo».

PRINCIPIO DE LEGALIDAD El estado democrático y de derecho, se rige por una norma jurídica de máximo rango que guía la actuación de los poderes públicos y que es reconocida como ley fundamental. Esta ley en el caso español, se trata de la Constitución de 1978 (CE), en el redactado de la cual encontramos un conjunto de preceptos que nos señalan la preponderancia de la ley y del su carácter habilitante sobre la actuación administrativa, pero también prevé que esta actividad estará sometida a un control judicial. «Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.» (9.1 CE) «La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad los poderes públicos. » (9.3 CE) «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al derecho. » (103.1 CE) «Los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. » (106.1 CE) De la lectura de estos artículos de la Constitución se extrae que no sólo los ciudadanos, sino también los poderes públicos, están sujetos a las normas y, por tanto, su actuación se ajustará a lo dispuesto en la Constitución, las leyes y los reglamentos. Esto es lo que se conoce como principio de legalidad. La garantía del respeto a este principio de legalidad corresponde a los tribunales. Estos controlan la Administración en un doble sentido: primero, velando que las normas jurídicas que ésta elabora (los reglamentos) adecuen y no contradigan lo que dispongan las leyes aprobadas por las Cortes; segundo, garantizando que el resto de su actuación no solo esté de acuerdo con la ley, sino que además sirva a los fines de conformidad con las que la ley ha atribuido a la Administración un conjunto de potestades que la sitúan en una posición privilegiada ante los ciudadanos. La potestad administrativa constituye un poder jurídico unilateral que el ordenamiento jurídico atribuye a la Administración para la satisfacción del interés general y el ejercicio del que siempre estará sometido a la ley y al control judicial.

LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA La discrecionalidad administrativa se caracteriza por ofrecer una serie de opciones que, siempre que no sobrepasen el marco o margen de discrecionalidad prefijado por la norma, son aceptables y conformes con el principio de legalidad, ya que es esta misma legalidad la que posibilita la diversidad de opciones. Así, en materia sancionadora las normas suelen establecer un margen de discrecionalidad en la cuantía de las multas, que puede ser, por ejemplo, entre 60 y 300 euros. La discrecionalidad que se concede a la Administración sirve para que valore y aprecie las circunstancias que concurren en cada infracción e imponga la sanción de acuerdo con la gravedad de estas circunstancias.

FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Es aquella parte del Derecho público que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las administraciones públicas y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquellas y otros sujetos. El problema de las fuentes se plantea en términos similares a las restantes disciplinas jurídicas, en lo que se refiere a las diversas acepciones del término fuente (de producción, de conocimiento…) las clases (escritas, no escritas, primarios o secundarias, directas o indirectas) o principios de articulación entre unos y otras. La pirámide “kelseniana” divide en fuentes de derecho normativo (CE, Ley y reglamentos) y fuentes no normativas (principios generales del derecho y jurisprudencia). Esta estructura recibe el nombre de ordenamiento jurídicoadministrativo ya que existen unos principios que le dan forma. Otros autores dividen entre fuentes directas e indirectas:

FUENTES DIRECTAS ▪

Primarias:  La Constitución  Ordenamiento comunitario  Estatutos de Autonomía y Leyes Orgánicas  Leyes ordinarias del Estado y de las Comunidades Autónomas  Decretos leyes y Decretos legislativos  Reales Decretos y Decretos autonómicos  Órdenes de las Comisiones Delegadas del Gobierno  Órdenes Ministeriales  Disposiciones de Autoridades inferiores

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Secundarias:  Costumbre - Principios Generales del Derecho

FUENTES INDIRECTAS ▪

Tratados Internacionales

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Jurisprudencia

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Doctrina científica.

Nuestro Código Civil establece en su artículo 1 1. “Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. 2. Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior. 3. La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada. 4. Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad tendrán la consideraciónde costumbre. 5. Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico. 6. Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tantono hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el «Boletín Oficial del Estado». 7. La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. 8. Los Jueces y Tribunales tienen el deber inexcusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan, ateniéndose al sistema de fuentes establecido.”

LA JERARQUÍA DE LAS FUENTES El término jerarquía da la idea de grados, de superposición de algo o alguien sobre otro u otros. En el caso de la Jerarquía de las Fuentes, la terminología antes anotada, es equivalente. Por ello hablar de la jerarquía de las fuentes, es determinar qué fuentes están en el máximo grado o posición y qué fuentes le están subordinadas en forma descendente dentro de un ordenamiento jurídico; a los fines de determinar la preferencia e idoneidad de su aplicabilidad a un caso concreto, de acuerdo a la posición que ocupen dichas fuentes.

Esta posición o grado que ocupen las fuentes, viene dado por el valor que el mismo ordenamiento jurídico le otorguea dichas fuentes, siendo indiscutible que las normas constitucionales o la Constitución se encuentra en la cúspide o elvértice de todo el ordenamiento jurídico. El principio de jerarquía se encuentra regulado en el art. 9.3 de la Constitución, una norma prevalece sobre otra según el órgano o autoridad de la que emane. Esta ordenación vertical de las fuentes según el principio de jerarquía conlleva una estricta subordinación entre ellas. Según el Código civil, formula que “carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior”. En cambio, el principio de competencia que se aplicará como regla complementario al principio de jerárquica implica la atribución a un órgano de la potestad de regular determinadas materias, este principio explica la existencia de ordenamiento al margen del principio de jerarquía, como los reglamentos parlamentarios, los estatutos de los colegios profesionales, leyes y reglamentaos de CCAA o reglamentos o bandos decorporaciones locales. La jerarquía de fuentes del Ordenamiento jurídico administrativo ▪

La Constitución La Constitución ocupa el más alto rango jerárquico, como norma que culmina el ordenamiento jurídico, y de la que deriva la validez de las demás normas que le están subordinadas. Tal primacía se revela por la existencia de un procedimiento reforzado de reforma, de tal manera que no puede sermodificada por ninguna otra norma (Título X de la Constitución). Y para garantizar esta supremacía frente a las posibles normas con fuerza de Ley, está el recurso de inconstitucionalidad. En cuanto a las demás normas de rangoinferior, los tribunales pueden dejar de aplicar las que sean contrarias a la Constitución (art. 6 de la Ley Orgánica del poder Judicial). Hasta cierto punto, cabe incluir en este nivel a los Tratados comunitarios.

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Las normas con fuerza de Ley. Existen diversas normas con fuerza de Ley: ▪

La Ley ordinaria, aprobada por las Cortes Generales. Es la Ley por antonomasia.

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La Ley Orgánica (art. 81 CE). Lo que caracteriza a la Ley Orgánica es la materia: son las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía, el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución. Por tanto, la Ley orgánica no es jerárquicamente superior a la ordinaria, sino que ambas se diferencian por su contenido, es decir, se sigue un criterio material,no jerárquico. La aprobación, modificación o derogación de las Leyes orgánicas exige la mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

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El Decreto Legislativo (art. 82-85). Es una norma con fuerza de Ley aprobada por el Gobierno en virtud de una delegación del Legislativo. No puede afectar al ámbito de la Ley orgánica. La delegación debe referirse a una materia concreta y determinada, de forma expresa y con fijación del plazo para su ejercicio. Tal delegación puede contenerse en una Ley de Bases (dando lugar a un Texto articulado) o en una Ley ordinaria (dando lugara un Texto refundido): La Ley de Bases debe delimitar con precisión el objetivo y alcance de la delegación y los principios y criterios que deben seguirse en su ejercicio. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido dela delegación.

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El Decreto Ley (art. 86). Al igual que el Decreto Legislativo se dicta por el Gobierno. Lo peculiar del Decreto Ley es su causa: se dicta en casos de extraordinaria y urgente necesidad. Por lo que se refiere a la materia, no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades delos ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general. Se trata de una disposición provisional, por lo que debe ser sometido a debate al Congreso de los Diputados, que deberá pronunciarse en el plazo de 30 días sobre su convalidación o derogación.

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Las Leyes de las Comunidades Autónomas, emanadas de los Parlamentos autonómicos, dictadas en el ámbitode sus competencias.

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En este mismo nivel cabe situar las Directivas y Reglamentos de la Unión Europea (art. 249 TUE). -

El Reglamento tiene alcance general (es decir, tiene un contenido normativo), es obligatorio en todos suselementos y directamente aplicable en cada Estado miembro (no necesita la ratificación de las autoridades estatales, ni la publicación en los periódicos oficiales de cada Estado).

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La Directiva obliga al Estado miembro en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo,a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.

Salvo el Decreto Legislativo y el Decreto Ley, el criterio para determinar cuándo procede uno u otro instrumento es elde la competencia. ▪

Los Reglamentos. Un Reglamento es una norma dictada por la Administración de rango inferior a la Ley. En la definición cabe señalar los siguientes elementos: ▪

Se trata de una norma, es decir, se inserta en el ordenamiento jurídico, crea Derecho. En este sentido, Reglamento se contrapone a acto, que se limita a aplicar el Derecho.

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Se dicta por la Administración. Existen otros Reglamentos dictados por otros órganos (por ejemplo, el Reglamento del Congreso de los Diputados), cada uno con una naturaleza peculiar.

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Tiene un rango inferior a la Ley, por lo que no puede contener previsiones contrarias a ésta.

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Dentro de este escalón, a su vez, cabe distinguir entre los Reglamentos del Estado, de las Comunidades Autónomas y de los entes locales (estos últimos suelen adoptar el nombre de ordenanzas). Por lo que se refiere a los Reglamentos del Estado y de las Comunidades Autónomas, no todos tienen el mismo rango, sino que éstedepende de la autoridad que los dicta. Los Reglamentos del Gobierno adoptan la forma de Decreto; y los de los Ministros, la de Orden ministerial, estando las Órdenes subordinadas a los Reglamentos.

Los Reglamentos deben cumplir una serie de requisitos, ya que de lo contrario serán nulos de pleno Derecho y podrán ser impugnados ante los Tribunales contencioso administrativos: 1. Deben ser dictados por el órgano competente para ello, es decir, por aquel que está habilitado para hacerlo por el Ordenamiento jurídico. 2. Deben respetar la jerarquía normativa, de manera que los de rango inferior no pueden contradecir a losde rango superior. 3. Deben aprobarse siguiendo el procedimiento legalmente establecido. 4. Deben respetar el principio de legalidad, de tal manera que no pueden regular materias que están reservadas a la Ley, bien por su propia naturaleza (por ejemplo, las relativas a los derechos fundamentales), bienporque están ya reguladas por Ley. 5. Deben respetar los Principios Generales del Derecho. 6. Las disposiciones del Ejecutivo con fuerza de ley: decreto-ley y decreto legislativo.

LA LEY Y SUS CLASES La ley es la norma escrita de contenido general, aprobada por los órganos constitucionalmente habilitados para ello, oficialmente publicada, de obligado cumplimiento y dirigida al conjunto de la sociedad. Los órganos facultados por la Constitución para dictar leyes son las Cortes Generales y los Parlamentos autonómicos en sus respectivos ámbitos materiales y territoriales; no olvidemos que la soberanía nacional reside en el pueblo español y que son las Cortes, precisamente, las que representan a dicho pueblo. El Gobierno también puede dictar dos tipos de normas con rango de ley: el Real Decreto Legislativo y el Real Decreto Ley.

El procedimiento de elaboración de las leyes Conforme al artículo 87 de la Constitución la iniciativa legislativa, o facultad para iniciar los procedimientos deelaboración de leyes, corresponde a: ▪

El Gobierno

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Congreso y Senado

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Los Parlamentos autonómicos

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La iniciativa legislativa popular: la firma acreditada de al menos 500.000 personas puede iniciar el procedimiento legislativo siempre que no afecte a materias de ley orgánica, tributarias, internacionales o referidas a la prerrogativa de gracia.

El proyecto o proposición de ley debe ser presentado en el Congreso de los Diputados donde se iniciará la tramitación parlamentaria de la futura norma. El Reglamento del Congreso de 1982 regula un procedimiento legislativo común y diversos procedimientos específicos para, por ejemplo, las leyes orgánicas, para la Ley de Presupuestos, o para los Estatutos de Autonomía. Tras la discusión parlamentaria, el proyecto o proposición será votado en pleno o en comisión. Una vez que el Congreso aprueba el proyecto o proposición de ley, es reenviado al...