Terzo Settore - Appunti 1 PDF

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APPUNTI SUL TERZO SETTORE...

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TERZO SETTORE 1. Aspetti generali Il Terzo Settore, o Terzo Sistema, nell’accezione preferita nell’ambito dell’Unione Europea, definisce una realtà emergente tra i due pilastri costituiti dallo Stato e dal Mercato, rappresentata da un insieme composito e variegato, anche sotto il profilo della natura giuridica, di enti e organismi che non hanno fine di lucro. Fanno capo al terzo settore, quindi, organismi quali associazioni, mutue, organizzazioni di volontariato, enti morali, fondazioni, cooperative sociali. “La maggior parte di queste organizzazioni ha la vocazione di fornire beni e servizi e svolge, quindi, attività di natura economica: esse tendono tuttavia a differenziarsi dalle imprese classiche per l’assenza di scopi di lucro. Inoltre il loro carattere privato le differenzia dal settore pubblico. Il termine ‘Terzo sistema’ tende quindi a definire l’insieme delle organizzazioni che non appartengono né alla sfera pubblica né al mondo delle imprese private” (FOP - MLPS UCOFPL, Anno I, N. 3, 1997). In generale l’immagine del Terzo settore rimanda ad aspetti, quali una grande ricchezza di soggettività e operatività, legati ad un complesso di risorse, materiali e immateriali, messe in campo in termini di solidarietà attiva, di relazionalità e autorganizzazione, di imprenditività cooperativa e sociale, che ne fanno una grande e diffusa realtà in crescita, caratterizzata sempre di più anche per il dato occupazionale che esprime. Cultura solidale e partecipativa, coinvolgimento diretto e forte motivazione degli operatori fuori da schemi burocratici, aderenza ai bisogni delle persone, creatività imprenditoriale orientata al benessere umano e alla qualità della vita, sono le caratteristiche messe in evidenza nella letteratura del Terzo Settore e dell’economia sociale in generale. Come si evince anche dai lavori della Commissione sul “Terzo Sistema”, nel Terzo settore operano organizzazioni la cui finalità è quella di risolvere problemi (piuttosto che di occupare nuovi segmenti di mercato) in un quadro di riferimento concettuale di ordine sociale o ideologico, legato a specifici bisogni. A volte si tratta di realtà operanti in ambito locale, in collaborazione con enti pubblici o privati. Le loro entrate non sono solo il risultato dell’attività produttiva o di mercato, ma anche di sovvenzioni, donazioni, ecc. (FOP - MLPS UCOFPL, Anno I, N. 3, 1997). Nell’ambito di tali strutture operano sia lavoratori dipendenti (oltre 400 mila in Italia pari all’1,8% degli occupati) che volontari (circa 300 mila a tempo pieno e 600 mila impegnati almeno un giorno a settimana). Anche in questo senso il Terzo Settore si può considerare una risposta ai grandi problemi della esclusione sociale, della disoccupazione e in generale dello sviluppo umano. Fanno capo al Terzo Settore organismi quali: - ASSOCIAZIONI NON RICONOSCIUTE - ORGANIZZAZIONI DI VOLONTARIATO - COOPERATIVE SOCIALI - ORGANIZZAZIONI NON GOVERNATIVE - ONG - ASSOCIAZIONI RICONOSCIUTE E FONDAZIONI Tali organismi, diversi per natura giuridica, al livello fiscale - così come previsto dalla Commissione Zamagni nel 1995 - assumono la definizione di ONLUS, ovvero organizzazioni non lucrative di utilità sociale. Il Decreto Legislativo 460/97 sulle ONLUS, in vigore dal 1° gennaio 1998, prevede importanti agevolazioni di natura fiscale per le realtà del Terzo Settore.

2. Principali tipologie del Terzo Settore (TS) 2.1. Le associazioni non riconosciute Le associazioni non riconosciute costituiscono una importante realtà nell'area del TS. Si tratta di organismi di diritto privato, senza scopo di lucro, che nascono dalla volontà degli associati uniti da scopi comuni (vedi artt. 36 - 41 c.c.). Operano nei campi più svariati, di tipo culturale, sportivo, ambientale, sociale, e così via. 2.2. Le organizzazioni di volontariato Le organizzazioni di volontariato sono rappresentate da organismi liberamente costituiti al fine di svolgere l'attività avvalendosi in modo determinante e prevalente delle prestazioni personali, volontarie e gratuite dei propri aderenti. .Tali organizzazioni possono assumere la forma giuridica che ritengono più adeguata al perseguimento dei loro fini, salvo il limite di compatibilità con lo scopo solidaristico. In particolare, per attività di volontariato deve intendersi quella prestata in modo personale, spontaneo e gratuito, tramite l'organizzazione di cui il volontario fa parte, senza fini di lucro anche indiretto ed esclusivamente per fini di solidarietà La Legge 11 agosto 1991, n. 266, Legge quadro sul volontariato (cfr. il testo in Allegati) detta i principi fondamentali relativi agli organismi appartenenti a questa tipologia. In particolare, citando l'art. 1:”- Finalità e oggetto della legge- La Repubblica italiana riconosce il valore sociale e la funzione dell’attività di volontariato come espressione di partecipazione, solidarietà e pluralismo, ne promuove lo sviluppo salvaguardandone l’autonomia e ne favorisce l’apporto originale per il conseguimento delle finalità di carattere sociale, civile e culturale individuate dallo Stato, dalle regioni, dalle province autonome di Trento e Bolzano e dagli enti locali”. Per attività di volontariato la legge individua quelle prestate in modo personale, spontaneo e gratuito, tramite l’organizzazione di cui il volontario fa parte, senza fini di lucro anche indiretto ed esclusivamente per fini di solidarietà (art. 2). L’attività del volontario non può essere retribuita in alcun modo ed è incompatibile con qualsiasi forma di rapporto di lavoro subordinato o autonomo e con ogni altro rapporto patrimoniale con l’organizzazione di cui fa parte. Sono considerate organizzazioni di volontariato ogni organismo liberamente costituito al fine di svolgere l’attività di cui all’art. 2, che si avvalga in modo determinante e prevalente delle prestazioni personali, volontarie e gratuite dei propri aderenti (art. 3) Al livello giuridico tali. organizzazioni possono assumere la forma che ritengono più adeguata al perseguimento dei loro fini, salvo il limite di compatibilità con lo scopo solidaristico. Da notare che, dal punto di vista occupazionale, tali organismi possono assumere lavoratori dipendenti o avvalersi di prestazioni di lavoro autonomo esclusivamente nei limiti necessari al loro regolare funzionamento oppure occorrenti a qualificare o specializzare l’attività da esse svolta. Per l'accesso ai contributi pubblici e alle agevolazioni fiscali, nonché per la stipula di convenzioni, le organizzazioni di volontariato debbono iscriversi agli appositi registri istituiti dalle regioni e dalle province autonome. Sulla base di una indagine ISTAT sulle organizzazioni di volontariato iscritte ai registri regionali, condotta nell'anno 1995, è possibile estrapolare alcuni dati (ISTAT, Note rapide, n. 9, 1997). * Organizzazioni iscritte: 8.803, di cui il 64,2% nelle regioni settentrionali, il 21,7% in quelle centrali e il 14,1% nel resto d'Italia.

* Volontari attivi: sono 316.000 (di cui il 42% donne), cui si aggiungono circa 2.300 obiettori e 3.000 soggetti appartenenti ad ordini religios; per il 65% dei casi sono presenti nelle regioni del Nord.i. * Personale dipendente: è presente nell'11,3% delle 6.017 organizzazioni analizzate, per un totale di circa 3.400 addetti (il 31% a tempo parziale). * Settori di attività: considerando che le organizzazioni operano in più campi, al primo posto troviamo la sanità (47,0%), seguono l'assistenza sociale (38.0%), le attività ricreative e culturali (27,5%), la protezione civile (14,8%), l'istruzione e l'attività sportiva (12,4%), tutela e protezione dei diritti (10,3%), protezione dell'ambiente (9,3%), beni culturali (4,4%). * Soggetti beneficiari : i destinatari delle attività di volontariato risultano essere molto diversificati. Le persone malate (16,6%), i portatori di handicap (12%)e gli anziani non autosufficienti (10,9%) costituiscono il gruppo più numeroso, seguono i minori (8,5%) ed i soggetti in condizioni di disagio economico (6,8%). A questi si aggiungono altre categorie di soggetti (immigrati, tossicodipendenti, alcolisti, detenuti ed ex detenuti, sieropositivi, senza dimora, nomadi) con percentuali più basse. * Servizi offerti: gli organismi di volontariato offrono in media più di tre servizi che vanno dall'ascolto e il sostegno ((35,9%), alla erogazione di servizi culturali (30%), ricreativi (26,9%), fino all'accompagnamento (26,6%) e all'assistenza morale (26,1%).

2.3. Le cooperative sociali Particolare rilevanza rivestono le cooperative sociali (L. 381/91) che, oltre a seguire tutte le regole delle organizzazioni cooperative, si distinguono in due tipologie: a) quelle che svolgono attività di gestione di servizi socio-sanitari ed educativi (comma 1, lettera a, L. 381/91); b) quelle che attraverso le più diverse tipologie di attività (agricole, industriali, commerciali o di servizi) sono finalizzate all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate (comma 1, lettera b). Sulla base della rilevazione statistica effettuata dalla Direzione generale della CooperazioneMLPS, al 31.12.1996 le cooperative sociali in Italia erano 3.857, con un incremento di oltre 1000 unità rispetto all’anno precedente, così distribuite: Tav. 1: Distribuzione delle cooperative sociali in Italia per tipologia Aree territoriali Coop.ve Tipo A Coop.ve Tipo B Coop.ve A e B Totale Italia Settentrionale 1.126 803 56 Italia Centrale 352 292 98 Italia Meridionale 454 145 53 Italia Insulare 366 86 26 Totale Italia 2.298 1.326 233

1.985 742 652 478 3.857

Fonte: Elaborazione DPL su dati MLPS - Direzione generale della Cooperazione

Come si può notare dai dati, oltre il 50% delle cooperative sociali è concentrato nell’Italia del Nord, mentre rispetto alla tipologia, prevalgono le cooperative di tipo A (60% circa sul totale). Dal punto di vista della base associativa, i soci ordinari sono 118.472, mentre i soci volontari che prestano la loro opera gratuitamente ammontano a 10.857, distribuiti, secondo il raggruppamento

della sezione del registro prefettizio, come descritto nella Tav. 2.

Tav. 2: Base associativa delle cooperative sociali per ripartizione geografica Cooperative Consumo Produzione Agricoltura Miste Totale sociali lav. ordin vol. ordin. volon. ordin volon ordin. volon ordin. volon. . . . . . Italia 583 4 37.114 2.674 1.107 126 38.012 5.406 76.816 8.210 Settentrionale Italia Centrale 384 19 10.574 752 289 29 7.669 626 18.916 1.426 Italia 33 - 6.434 474 28 4.762 269 11.257 743 Meridionale Italia Insulare 56 - 10.167 447 45 20 1.215 11 11.483 478 Totale Italia 1.056 23 64.289 4.347 1.469 175 51.658 6.312 118.472 10.857 Fonte: Elaborazione DPL su dati MLPS - Direzione generale della Cooperazione.

2.4. Le organizzazioni non governative Le organizzazioni non governative - ONG - che operano nel campo della cooperazione con i Paesi in via di sviluppo, sono definite nell’ambito della L. 49/87, che le riconosce con decreto del Ministro degli affari esteri (art. 28). Sono organizzazioni che operano nella cooperazione internazionale e vengono classificate essenzialmente per le seguenti attività: • realizzazione diretta nei Paesi in Via di Sviluppo (PVS) di interventi finalizzati alla salvaguardia della vita umana, all'autosufficienza alimentare, alla valorizzazione delle risorse umane, alla conservazione del patrimonio ambientale, alla promozione dello sviluppo, alla promozione della donna e dell'infanzia. • assistenza tecnica, gestionale e finanziaria ai progetti realizzati nei PVS, mediante invio di fondi, personale e attrezzature. • formazione professionale di cittadini dei PVS nei loro Paesi e formazione del personale locale impegnato nei progetti e nelle attività di cooperazione. • interventi di Educazione allo Sviluppo.

2.5 Le associazioni riconosciute e le fondazioni Le fondazioni, in base alla definizione coniata dall'European Foundation Centre di Bruxelles, sono enti privati senza finalità di lucro, con una propria sorgente di reddito che deriva normalmente - in Italia, necessariamente - da un patrimonio. Questo ente, dotato di una propria organizzazione e di propri organi di governo, usa le proprie risorse finanziarie per scopi educativi, culturali, religiosi, sociali o altri scopi di pubblica utilità, sia sostenendo persone ed enti (fondazione di erogazione), sia organizzando e gestendo direttamente i suoi programmi (fondazione operativa). La fondazione è quindi un ente dotato di reddito, cioè è l’unione di organizzazione e finanza, lavoro e capitale, un ente autonomo al livello amministrativo, finanziario e giuridico. Le fondazioni riconosciute giuridicamente dal Ministero dell’Interno, fino all’anno 1995, sono 90; mentre le associazioni riconosciute sono 111 (P. Donati, a c. di, Sociologia del terzo settore, NIS, Roma, 1996, p. 202).

Di seguito trattiamo le tematiche relative alla costituzione ed alle regole principali che presiedono la vita di una Fondazione, essendo, fra le strutture organizzative di riferimento, quella che presenta maggiori livelli di complessità e si presenta come un punto di arrivo di molte esperienze del solidarismo economico e/o sociale (Fonte: Davide. Guzzi, a c. di, Lessico essenziale sulle fondazioni).

2.5.1. La costituzione della fondazione: aspetti generali Una fondazione è costituita da un fondatore - anche più persone congiuntamente ovvero una persona giuridica - tramite un atto pubblico o una disposizione testamentaria; la COSTITUZIONE dell'ente deve essere sancita da un notaio tramite l'atto di fondazione, mentre per poter operare necessita di un RICONOSCIMENTO GIURIDICO che sottopone tutti gli atti della fondazione al controllo di legittimità di un'apposita autorità vigilante (art. 12 e seguenti del Codice Civile). Le principali norme organizzative per il corretto funzionamento dell'ente sono raccolte nello STATUTO, che costituisce parte integrante dell'atto di fondazione. 2.5.2 . Obiettivi della Fondazione E' molto importante individuare quali obiettivi deve raggiungere la fondazione, cioè il suo scopo, perché costituisce l'elemento più difficilmente modificabile della fondazione stessa. Una fondazione, infatti, è prima di tutto un patrimonio vincolato al perseguimento di uno scopo e, pertanto, quest'ultimo può essere cambiato solo nei limiti del vincolo che il fondatore - con la costituzione dell'ente - ha posto sul patrimonio (uniche eccezioni sono i rari interventi che l'autorità vigilante può effettuare nei casi in cui lo scopo sia stato raggiunto o sia diventato desueto o irraggiungibile). La determinazione dello scopo è importante anche per l'individuazione della materia, cioè il campo d'intervento (sanità, istruzione, ricerca scientifica, ecc.); la materia infatti consente di: 1) verificare se la fondazione possa ottenere il RICONOSCIMENTO GIURIDICO REGIONALE, consentito solo quando la materia rientra fra quelle trasferite per competenza dallo Stato alle Regioni (D.P.R. 616/77): assistenza sanitaria ed ospedaliera, beneficenza pubblica, istruzione artigiana e professionale, assistenza scolastica, beni culturali, turismo, artigianato, agricoltura e foreste, trasporti e viabilità, ecc.; 2) individuare quale sia l'autorità vigilante nel caso di RICONOSCIMENTO GIURIDICO NAZIONALE (ad esempio il Ministero della Sanità per una fondazione operante nel campo dell'assistenza medica agli handicappati). 2.5.3. Dove opererà la Fondazione La zona geografica di intervento ha rilevanza ai fini del tipo di RICONOSCIMENTO GIURIDICO e della dimensione del PATRIMONIO. Se la fondazione si pone un preciso vincolo statutario in base al quale le attività dell'ente devono esaurirsi nell'ambito di una regione - ovvero in una zona geografica più ristretta - è possibile chiedere il riconoscimento giuridico regionale, altrimenti deve essere chiesto quello nazionale (che si può chiedere comunque, in assenza di vincoli territoriali). Premesso che "l'ambito della regione" deve essere valutato di volta in volta (considerando le attività concretamente poste in essere) e che un'attività stabile e continuativa in due o più regioni obbliga sempre una fondazione a richiedere il riconoscimento nazionale, si possono individuare alcuni elementi che si presume non ostacolino una istanza di riconoscimento regionale (anche se sul tema i pareri non sono tutti concordi): - il possesso di immobili e terreni in altre regioni;

- l'erogazione di borse di studio e premi a persone di altre regioni, purché l'assegnazione avvenga all'interno della regione; - il compimento di attività occasionali al di fuori della regione; - la conduzione di sedi secondarie in altre regioni, a condizione che i servizi ivi offerti siano destinati prevalentemente a persone residenti nella regione che riconosce la fondazione. 2.5.4.. Come la Fondazione perseguirà concretamente i suoi obiettivi Lo STATUTO di una fondazione non deve necessariamente contenere l'oggetto, cioè le modalità effettive per il raggiungimento dello scopo, infatti il Consiglio di amministrazione, nei limiti dello STATUTO, è libero di intraprendere qualsiasi attività funzionale - anche indirettamente - al perseguimento dello scopo istituzionale. Tuttavia, la previsione di un oggetto statutario è indubbiamente utile per: - fornire alcune linee-guida agli amministratori circa le strade che il fondatore intendeva seguire per raggiungere le mete prefissate; - vietare agli amministratori alcuni tipi di attività ritenuti dal fondatore inadeguati allo scopo o alla fondazione in quanto ente senza scopo di lucro; - obbligare gli amministratori ad intraprendere specifiche attività (ad esempio l'erogazione di borse di studio), lasciandoli liberi di iniziare altre attività non espressamente vietate dallo statuto; - stabilire se la fondazione perseguirà il suo scopo in proprio (è il caso di una fondazione operativa che, dotata di strutture logistiche ed organizzative, gestisce direttamente le attività istituzionali) ovvero indirettamente (è il caso di una fondazione di erogazione, che al contrario non possiede proprie strutture ma finanzia quelle di terzi). 2.5.5. Le risorse economiche e finanziarie della Fondazione Il patrimonio è un elemento necessario, in quanto la legge e la giurisprudenza non ammettono fondazioni finanziate esclusivamente da contributi di terzi; la costituzione di una fondazione, pertanto, può essere vista come una immobilizzazione di risorse economiche e di conseguenza il legislatore si è preoccupato di garantire che tali risorse vengano utilizzate efficacemente ed efficientemente a beneficio della collettività. E' per queste ragioni che l'autorità preposta al riconoscimento giuridico della fondazione è legittimata a richiedere un patrimonio minimo, tale da consentire l'effettiva possibilità di raggiungere lo scopo (congruità del patrimonio rispetto allo scopo). Per il riconoscimento nazionale il Ministero dell'Interno ha imposto una soglia minima di 200 milioni di lire, al di sotto della quale l'istanza di riconoscimento non viene accolta dalla prefettura competente a riceverla, é ammesso un capitale inferiore ai 200 milioni solo se la fondazione dispone di un patrimonio immobiliare di una certa entità, valutata dal Ministero caso per caso; il Consiglio di Stato, comunque, nel corso della procedura di riconoscimento, può richiedere una soglia più elevata per fondazioni che operino in particolari settori o che comunque adottino una struttura operativa anziché di semplice erogazione. Per il riconoscimento regionale, invece, in genere non esiste una soglia minima, solo alcune regioni hanno fissato un patrimonio minimo, mentre in genere viene effettuata una valutazione caso per caso tenuto conto degli scopi statutari. 2.5.6. Le risorse umane della Fondazione Una fondazione é costituita non solo dal patrimonio, ma anche da una organizzazione, cioè un insieme di persone che operano per il concreto perseguimento dello scopo. Nelle fondazioni di erogazione l'organizzazione é molto ridotta, mentre nelle fondazioni operative può essere così estesa da includere migliaia di persone suddivise in più livelli gerarchici. Il fondatore deve poi decidere se la fondazione si avvarrà in prevalenza di volontari (potendosi

iscrivere nell'apposito Registro del volontariato), se accoglierà obiettori di coscienza (occorre un'apposita autorizzazione) o se si avvarrà di personale ...