Terzo Settore E Nuovo Welfare IN Italia PDF

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TERZO SETTORE E NUOVO WELFARE IN ITALIA LUCA FAZZI L’attuale fase di riorganizzazione del welfare, accelerata dall’attuale crisi economica e un forte aumento delle diseguaglianze sociali, sta ponendo interrogativi importanti rispetto ai futuri assetti delle politiche sociali (Farnsworth e Irving 2011). Dai primi anni ’90 sono state avviate molte riforme tese a superare il modello del welfare pubblico. In molti paesi si è verificata una generale restrizione dei criteri di accesso alle prestazioni e una riduzione della loro durata, come quelle per la protezione contro la disoccupazione o la povertà. All’inizio del 200 le politiche di riforma realizzate nei vari paesi hanno portato più a una ristrutturazione dell’impianto del welfare che a un superamento dei suoi assunti costitutivi, il welfare assume una forma più pluralista con la comparsa di nuovi attori di mercato e terzo settore. Terzo Settore: enti di natura privata, senza scopo di lucro, che operano e si collocano in vari settori ma non sono riconducibili nel al mercato né allo Stato e perseguono finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale promuovendo e realizzando attività di interesse generale mediante forme di azione volontaria e gratuita o di mutualità o di produzione e scambio di beni e servizi. Ne fanno parte le ONG, le associazioni di volontariato, le cooperative sociali, le associazioni dei consumatori, le società di mutuo soccorso, le imprese sociali, ecc.. il T.S ha assunto forma giuridica con la legge 106 del 6/6/2016. Con il 2008 la situazione è mutata radicalmente: l’esplosione della crisi economica mondiale ha messo in luce il processo di deterioramento del modello tradizionale di “policy making”.

Le storiche fratture tra partiti politici liberal-conservatori e socialdemocratici si sono allentate e sono state assorbite all’interno di un unico programma politico caratterizzato dal rigore della spesa e dal tentativo di gestire l’emergenza economica e sociale dalle conseguenze della crisi (Vis e al. 2011) L’unico comune denominatore delle varie prospettive di riforma è rappresentato dal ridimensionamento del ruolo dello Stato come erogatore e finanziatore di servizi, questo è visibile specialmente nei settori della sanità, dell’assistenza e delle pensioni (Darby e Melitz 2008). Successivamente sono stati realizzati programmi consistenti di decurtazione della spesa pubblica in molti paesi economicamente fragili come l’Italia. Con l’entrata in recessione di molti paesi dell’Eurozona nel 2012, il dibattito si è spostato su come procedere a una razionalizzazione degli interventi e un ripensamento più complessivo del welfare. L’agenda della “Good Austerity” fissata dalla Banca Europea prevede il mantenimento di un progetto pubblico di redistribuzione della ricchezza, ma all’interno di una prospettiva di riforme caratterizzata da un più basso livello di tassazione per far crescere l’economia e con investimenti produttivi finalizzati a conciliare occupazione e benessere sociale. Una delle prospettive per raggiungere questo obiettivo è quella della valorizzazione del T.S. soprattutto nell’ambito del welfare dei servizi. In moltri paesi europei, e in Italia in particolare, il TS è stato storicamente un soggetto importante per la fornitura di servizi socio assistenziali. Durante il governo Berlusconi la retorica della promozione del TS ha costituito un tema ricorrente delle dichiarazioni degli esponenti poloitici che si occupavano del welfare, ma questa nuova “stagione costituente” è stata messa da parte per far spazio a più pragmatiche considerazioni di contenimento della spesa pubblica. Anzi proprio la politica del centro-destra ha

avviato i primi importanti tagli ai servizi sociali con il decurtamento del Fondo nazionale per le politiche sociali e l’imposizione di pesanti vincoli di spesa agli enti locali. Dopo la caduta del Governo berlusconi quater e l’avvento del Governo tecnico di Mario Monti ha intensificato la linea del rigore economico e della riduzione della spesa sociale per fronteggiare l’inasprirsi della crisa economica e del rischio default. Nonostante questa marginalizzazione, il TS impegnato nella fornitura di servizi è continuato a crescere sull’onda dei processi di “outsourcing” (esternalizzazione) dei tradizionali servizi socio assistenziali- educativi da parte dei Comuni a favore soprattutto delle cooperative sociali che hanno avuto un incremento del 18% tra il 2008 e 2013. Questo incremento di outsourcing è visibile perfino in settori prima marginali del TS come la sanità e l’assistenza territoriale (Cipolla e Maturo 2008) In molte regioni si assiste a una nuova offerta di servizi infermieristici, medici e odontoiatrici territoriali gestiti da cooperative sociali o grandi associazioni di volontariato. Una nuova stagione stanno vivendo anche le mutue con cui le organizzazioni del TS cercano in diverse regioni di strutturare un offerta di prestazioni integrative della sanità pubblica. Con le elezioni del 2013, il quadro politico è diventato ancora più instabile: nei programmi dei diversi partiti politici, il TS occupa uno spazio minimale ed è stato spesso assente. Tuttavia, il perdurare della crisi economica e l’aumento della diseguaglianza sociale sono destinate a riportare al centro del dibattito politico la cosidetta questione sociale: quale ruolo puo svolgere il TS nella costruzione di una nuova offerta di servizi economicamente sostenibili, orientati ai bisogni e ancora ancorati a una concezzionz di giustizia sociale?

In Italia, come a livello europeo, una carenza a livello empirico in merito alla capacità del TS di migliorare l’offerta pubblica, si colloca all’interno di un quadro scientifico e culturale che fatica a liberarsi da posizioni ideologiche di vecchia data che vedono Stato e TS come soggetti antagonisti (Fazzi 2012). I partiti della sinistra più tradizionale e una parte dei sindacati continuano a vedere ne TS un “cavallo di Troia” del liberismo e delle culture privatiste del welfare. Sul feronte opposto si collocano i fauturi della sussidiarietà orizzontale che auspicano una progressiva riduzione dell’intervento pubblico e lo sviluppo di un mercato auto-organizzato dei servizi da parte di famiglie e TS con un ruolo di sostegno economico diretto (sussudi o contributi) o indiretto (deduzioni fiscali) da parte del soggetto pubblico. Questo libro è il risultato dell'attività svolta dall'Unità di ricerca dell'Università di Trento nell'ambito del progetto di ricerca Prin 2008 " Le diseguaglianze sociali in sanità" coordinato dal Prof. Costantino Cipolla dell'Università di Bologna. I CAPITOLO: C'E' UNO SPAZIO PER IL TERZO SETTORE NEL FUTURO DELLE POLITICHE DI WELFARE IN ITALIA? TERZO SETTORE E POLITICHE DI WELFARE Il TS è stato storicamente considerato un soggetto subordinato delle politiche di welfare state (Donati 1996). Fino agli anni '60 questa marginalità era motivata dalla configurazione quasi esclusivamente volontaristica della maggior parte delle organizzazioni del TS. Dagli anni '70, il TS ha iniziato a modificare la propria configurazione ed è emerso un nuovo tipo di organizzazioni caratterizzato da una marcata dimensione imprenditoriale (Defourny e Nissens 2008). Il tratto caratteristico di queste organizzazioni non è più la gratuità dell'azione ma esse si riservano la possibilità di realizzare

un utile attraverso l'erogazione dei propri servizi e di ridistribuire i guadagni netti tra coloro che controllano l'organizzazione a patto che vengano utilizzati per perseguire il fine sociale dell'organizzazione e il divieto di remunerare gli azionisti e i proprietari. In Italia specialmente, le organizzazioni di TS sono aumentate notevolmente di numero dopo la metà degli anni '90, garantendo un ampia e variegata fornitura di servizi alla domanda socio assistenziale e in parte socio sanitaria ( Borzaga e Iannes 2006). L'esplosione della crisi economica mondiale ha modificato in poco tempo sia la situazione che i termini del dibattito sul futuro del welfare. I tagli progressivi allo stato sociale e alla finanza pubblica hanno iniziato a creare falle sempre più imponenti nel sistema di fornitura dei servizi non solo assistenziali ma anche socio sanitari. In questo quadro di cambiamento epocale, da più parti viene invocata una nuova stagione di riforme e innovazione capace di sostenere la crescita economica e garantire la tutela dei più deboli. TERZO SETTORE COME SECOND-MOVER Una prima posizione sul ruolo del TS nella riorganizzazione del welfare si basa sulle argomentazioni espresse dai sostenitori della teoria del "second-mover". Costoro vedono la capacità di intervento del TS come un derivato di spinte ad esso esterne e considerano il contributo che esso può dare alla modernizzazione del welfare solo marginale e scarsamente rilevante. Secondo questa concezione la recente evoluzione del TS nei paesi europei va inquadrata come esito dei processi di "contracting-out" decisi dalle pubbliche amministrazioni per alleggerire le pressioni sui bilanci statali. DILETTANTISMO E DEBOLEZZA ORGANIZZATIVA Nonostante il processo di strutturazione e di crescita del TS realizzatosi negli ultimi 20 anni, la convinzione diffusa è che le

basi organizzative e gestionali di queste organizzazioni siano troppo fragili per permettere ad esse di affrontare le complesse e articolate problematiche dell'innovazione del welfare. In primo luogo, le organizzazioni di TS privilegiano il perseguimento di obiettivi valoriali rispetto a quelli gestionali e organizzativi; nel momento in cui l'obiettivo dell'efficienza diventasse prevalente come riferimento all'azione, si assisterebbe automaticamente a uno svilimento degli elementi valoriali distintivi del TS che sono di principio incompatibili con esso. In secondo luogo, le organizzazioni di TS non dispongono degli incentivi economici e manageriali per premiare la meritorietà e sono portate a privilegiare la fedeltà agli obiettivi invece che la competenza. In presenza di salari più bassi incentrati sulla "mission" dell'organizzazione, la qualità del personale rischia di essere bassa anche essa e orientata al conservatorismo e non aperta all'innovazione. In terzo luogo, la natura collettiva dei processi decisionali tipica delle organizzazioni del TS costituisce un ostacolo all'assunzione di decisioni rapide ed efficienti. L'ASSENZA DI UN AUTONOMA SPINTA IMPRNDITORIALE La critica è in questo caso rivolta alla scarsa propensione all'imprenditorialità delle organizzazioni del TS anche di quelle di più nuova generazione. Young (1981) sottolinea in principio come sia la stessa forma proprietaria delle organizzazioni di TS a disincentivare l'impulso all'assunzione di rischio tipico dell'agire imprenditoriale. In secondo luogo, la più bassa capacità imprenditoriale delle organizzazioni del TS è da addebitarsi alla mancata capacità di remunerare i capitali di investimento di soggetti privati obbligando queste organizzazioni a dipendere dall'intervento dello Stato o di donatori privati.

In terzo luogo, a ostacolare la vocazione imprenditoriale sono gli elementi ideologici che caratterizzano le motivazioni all'agire delle organizzazioni di TS. L'agire imprenditoriale si basa tradizionalmente su motivazioni egoistiche all'auto realizzazione individuale. Chi opera nel TS invece è mosso da una forma di razionalità che antepone l'altruismo all'egoismo. La debole vocazione imprenditoriale rende le organizzazioni del TS vulnerabili rispetto ai finanziatori esterni e in particolare del settore pubblico. IL PARTICOLARISMO Un ultimo argomento che alimenta lo scetticismo nei confronti delle capacità del TS di essere motore di innovazione del welfare è rappresentato dalla scarsa attenzione posta da questo attore nei confronti dell'equità e dei diritti umani e sociali. I npr i mol uogo,ques t oac c adeperl anat ur ai nt i mament ev al or i al edel l emot i v az i oni c he muov onoi l TSc hes pes s opor t aa pr i v i l egi ar el ar i s pos t aagr uppi spec i fi c i di benefi c i ar i ,dov el ' at t enz i oneac hi t r ov ai n c ondi z i onedi bi s ognoès t abi l i t as u bas es ogget t i v a,enoni nr el az i oneal di r i t t o( Hi l ger2010) . I ns ec ondol uogo,l eor gani zz az i oni di TSs onoc ons i der at eoper ar es econdopr oc edur e mol t oi nf or mal i el ' as s enz adi r egol e c hi ar ament edefi ni t es t endeunv el odi opac i t às ul l aqual i t àdei ser vi z i daes s eer ogat e. I nfi ne,l eor gani z z az i oni di TSs onopoc ot enut eal l at r as par enz a,per c héi nbas eal l al or o nat ur anonl uc r at i v as embr ano por s i al di f uor i del l ' esi genz adi c ont r ol l i ev er i fi cher el at i v eal pr opr i ooper at o.I lt emadel l ' ac count abi l i t y( es s er ec hi amat o ar ender econt odel l epr opr i eaz i oni )èemer s os ol odi r ec ent enel di bat t i t o( Ebr ahi m 2010) . Ir egi mi fis c al i agev ol at i edi c ont r ol l oent r oc ui oper anos pes s oques t eor gani z z az i oni r i sc hi anodi apr i r el apor t aa c ompor t ament i oppor t uni s t i ci ea r i s c hi odi f r ode. TERZO SETTORECOMEMOTOREAUTONOMO DELCAMBI AMENTO

Unasec ondapos i z i onecul t ur al ei nquadr ai l cont r i but odel TSdi pers écomeunmot or edi c ambi ament oc hecompensacon l epr opr i equal i t àl af at i cadel s ogget t opubbl i c odi pr omuov er el ' i nnov az i onei nunacor ni ce di i nc l us i oneegi us t i z i as oc i al e; ques t oèl ' appr oc c i odei cos i ddet t i " s ec t or sf ai l ur e" ,ov v er of al l i ment i di s et t or e( Br y s one al .2006) .I nbaseaques t at eor i a, i l s et t or epubbl i coeTSpos sonof or ni r edi v er s i cont r i but i al l ar eal i z z az i onedel l epol i t i c hedi wel f ar ecompens andoi r ec i pr oc i punt i di debol ez z ast or i c ament eecont es t ual ment edat i ( ChoeGi l l es pi e2006) . I l TSèpos t operl ac apac i t àdi i nnov ar el epol i t i c hedi wel f ar e.Tr aques t el epr i nc i pal i s ono: 1.l ' effic i enz a 2.l ' or i ent ament oel ' i nnov az i one 3.l apr oduz i onedi democ r az i aec i t t adi nanz a L ' EFFI CI ENZA Gl i s t udi s ul l ' effici enz asonos t at i s v i l uppat i i ni z i al ment enel ' ambi t odel l edi s c i pl i ne ec onomi c hedaaut or i comeWei s br ode Hansmann( anni ' 80) .L ' anal i s i di ques t i s t udi os i s i bas as ul l at eor i adei f al l i ment i del l ost at o edel mer cat o.PerWei s br od,i s er v i z i offer t i dal l os t at os onoec cess i v ament es ens i bi l i al l epr ef er enz edel c os i ddet t o v ot ant emedi ano,oss i al ' el et t or e medi oc hei nfl uenz al edec i si oni di al l ocaz i onedel l er i s or s edel cet opol i t i coe r appr es ent at i vi i nt er mi ni di v ot i . Hansmann,di v er s ament e,v edenel l eor gani z z az i oni di TSl af or madi i mpr esapi ùadat t aa r i dur r el easi mmet r i ei nf or mat i v e c hecar at t er i z z anol agr andepar t edei s er v i z i soc i al i ev i t andoi compor t ament i oppor t uni s t i c it i pi c i del pr odut t or echeoper a i nmer c at i i ncui det i enei l monopol i odel l ei nf or maz i oni s ul l aqual i t àdei pr odot t i . Hansmanncol l ocal as uar i fl es s i one al l ' i nt er nodel l at eor i adel " f al l i ment i dei cont r at t i "ev edel eor gani z z az i oni del TScome s t r ument odi pr ot ez i onedei

benefi c i ar i dei s ev i z i ,i nv i r t ùdel l ' i mpegnogi ur i di c odi t al i or gani z zaz i oni adev ol v er ei l or o guadagni al l apr oduz i onedi s er v i z i . Let eor i edi Wei s br odeHans mann,gi udi c at ees s er eecc es s i v ament econc ent r at es ul f r ont edel l ' anal i si del l adomanda,sono s t at es ucc es s i v ament eaffiancat edael abor az i oni c hehannopos t omaggi or ment e l ' at t enz i ones ul l at odel l ' offer t adei ser vi z i dapar t edel l eor gani z z az i oni di TS( Ros eAc k er mann1996) .Ladomandac hes i pongono ques t i st udi os i ècomemai gr uppi di i ndi v i dui dec i donodi cost r ui r edel l eor gani z z az i oni s enz afi nedi l uc r operr i s ponder eal l a domandadi bi s ogni i ns oddi s f at t i di al t r ii ndi v i dui :l ar i spos t aèc hel eor gani z z az i oni di TSc hepr oduc onos er v i z i i nv i a c ont i nuat i v aepr of es s i onal i z z at a c os t i t ui s conounos t r ument out i l i z zat odai ndi vi dui i deol ogi c ament eor i ent at i aper s egui r ei pr opr i obi et t i vi v al or i al i . L ' i ns i emedi quest i f at t or i i ndi v i duat idaques t i 3s t udi os i per met t onodi s os t ener el ' i pot es i di unamaggi or eeffic i enz adel l e or gani z z az i oni di TSr i s pet t oas t at oemer cat onel l ' er ogaz i onedi par t i col ar it i pol ogi edi s er v i z i di pubbl i caut i l i t à. L ' as s enz adi fi ni di l uc r ocost i t ui s ceperes empi onons ol oundi s i ncent i v oal l ' oppor t uni smo, maanc heuni nc ent i v oa mi gl i or ar el aqual i t àdei s er vi z i . I nt er z ol uogo,l ' or i ent ament ov al or i al ev er s os pec i fic hepr obl emat i c hes oci al iper met t eal l e or gani z z az i oni di TSdi s v i l uppar eunaf or t especi al i z z az i oner i spet t oas pec i fi c i pr obl emi obi s ogni ( Kr amer1981) .

L ' as s enz adi fi ni di l uc r ocost i t ui s ceperes empi onons ol oundi s i ncent i v oal l ' oppor t uni smo, maanc heuni nc ent i v oa mi gl i or ar el aqual i t àdei s er vi z i . I nt er z ol uogo,l ' or i ent ament ov al or i al ev er s os pec i fic hepr obl emat i c hes oci al iper met t eal l e or gani z z az i oni di TSdi s v i l uppar eunaf or t especi al i z z az i oner i spet t oas pec i fi c i pr obl emi obi s ogni ( Kr amer1981) .

L ' ORI ENT AMENTO ALL ' I NNOVAZI ONE L ' or i ent ament oal l ' i nnov az i oneèunasec ondac ar at t er i s t i cac hemol t i os s er v at or i at t r i bui s conoal l eor gani z z az i onidi TS ( Li ght20049.Les t erSal omon( 2000) ,unodei pi oni er i del l ost udi odel l eor gani zz az i oni di TS,hapar agonat ol acapaci t àdi i nnov az i onedel l es t es s enel l ' ambi t odel wel f ar eaquel l adel l epi c col ei mpr es enel s et t or e c ommer c i al e. Lac apac i t àdi gener ar ei nnov az i oneès t or i c ament ec onsi der at aunel ement oc onnat ur at o al l ' agi r edel l eor gani zz az i onidi TS.Gi ànel 1948,i l padr ei s pi r at or edel moder nowel f ar es t at eRi c har dTi t muss ,sc r i v ev a c hel ac apaci t àdel l eor gani z z az i oni v ol ont ar i edi s v ol ger eat t i v i t ài nnov at i v eer adac onsi der ar si " f uor i ques t i one" .Anc henel l a r ec ent edefi ni z i onedi i mpr es a s oc i al e,l ' i nnov az i oneèr i t enut aes s er eunodei pr i nc i pal i el ement i qual i fi cant i di ques t a f or madi or gani z zaz i oni ( Bor z agae Def our ny2001eDef our nyeNy s s ens2008) . I ns ec ondol uogo,l eor gani zz az i oni di TSs onocons i der at epot ent i s t r ument idi i nnov az i onesoc i al eper c héani mat eda i ndi v i dui chev i v onoi nv i adi r et t ai pr obl emi c hes i pr opongonodi r i sol v er e( c omenel c aso dei f ami gl i ar i di di s abi l i c hes i uni s c onoi nass oc i az i oni ocooper at i v e) ,oppur es i col l ocanosuunl i v el l odi pr os s i mi t àal l e s i t uaz i oni di bi s ognot al eda c onsent i r neunac ompr ens i onei mmedi at a. I nt er z ol uogo,l ' or i ent ament oal l ' i nnov az i oneèf av or i t odal l api ùel ev at afless i bi l i t àdel l e or gani z z az i oni di Tss i ar i s pet t o al l oSt at oc hei npar t eal l ei mpr es ef orpr ofi t ,r i s pet t oal l equal i l eor gani z z az i oni di TSsono c ons i der at epi ùfl es s i bi l i i nv i r t ù del l adi ffus apr es enz adi v ol ont ar i . LADEMOCRAZI AELAPROMOZI ONEDELLACI TTADI NANZA Leor gani z z az i oni di TSs t or i c ament ehannoi ndi r i z z at ol apr opr i aaz i onev er s ol eper s one bi s ognos ec henont r ov ano

r i s pos t aai pr opr i pr obl emi dapar t edi al t r ei s t i t uz i oni c omel ost at oei l mer c at o.La f unz i onedi " adv ocac y "( s t r ument i at t r av er s oi qual i l eor gani z z az i onidi i ndi v i dui t endonoadi nfl uenz ar el epol i t i c hepubbl i c he el eal l oc az i oni del l er i sor s e) , c os t i t ui s cepermol t i os ser v at or i unel ement os pec i fic odi t al i or gani z z az i oni ec heponel e s t es s enel l ac ondi z i onedi pot er e es s er ec onsi der at ec omepot ent i mot or i di democ r az i aegi us t i z i as oci al e...