Wykład - niewładcze formy działania adm PDF

Preview

Summary

Download Wykład - niewładcze formy działania adm PDF

Description

Andrzej Matan Instytut Prawa UŚl Wykład z prawa administracyjnego. Niewładcze formy działania administracji publicznej – część I Znacznie bardziej aniżeli grupa władczych prawnych form działania administracji publicznej jest grupa form niewładczych. Jest to oczywiście związane z tym, że zakres zadań realizowanych przez administrację publiczną jest niezwykle szeroki i różnorodny, a to z kolei wymaga wyposażenia jej (tj. a.p.) w odpowiednie narzędzia prawne ( prawne formy), które umożliwią skuteczne wykonywanie tych zadań. Konieczność przyznania administracji publicznej właśnie takich stosowanych (efektywnych) instrumentów prawnych jest widoczna w związku z epidemia koronowirusa. Stąd m.in. problem wprowadzenia stanu epidemii, czy też propozycji wprowadzenia stanu klęski żywiołowej oraz przygotowywania „specustawy” kryzysowej. Wprowadzenie wspomnianych stanów nadzwyczajnych oznacza dla administracji przede wszystkim możliwość korzystania z prawnych form działania przewidzianych w ustawie o ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (na podstawie tej ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) stanie epidemii czy stanie klęski żywiołowej. Formy niewładcze charakteryzują się brakiem „władczości”, a więc generalnie tym, że organy administracji nie występują z pozycji władczej, nie mogą w ramach tych form niczego jednostce nakazać czy zakazać, czy też np. ograniczyć jej prawa i wolności. To ogólna zasada, pozwalająca na wyodrębnienie tej grupy prawnych form działania a.p. Natomiast, o czym jeszcze będzie mowa dalej, władztwo publiczne z tymi formami jednak będzie związane, przy czym w inny sposób, aniżeli w przypadku klasycznych działań władczych. Trudno jest dokonać systematyki form nie władczych, brak bowiem kryteriów które można by do tego celu zastosować. Jedyne kryterium, jakie wyraźnie się rysuje, to jednostronny bądź dwustronny charakter tych form. Zatem w ramach prawnych form niewładczych działania administracji publicznej możemy wyróżnić tzw. formy dwustronne oraz formy jednostronne. Do form dwustronnych zaliczamy: - umowy cywilnoprawne - umowy publicznoprawne - umowy administracyjne - ugody administracyjne Do form jednostronnych z kolei zaliczymy: - czynności materialno – techniczne - opinie - przyrzeczenie administracyjne - działania społeczno-organizatorskie - inne

Dwustronne formy działania administracji publicznej. 1.

Umowy cywilnoprawne.

Wykonywanie przez administrację różnorodnych zadań publicznych, np. związanych z budową i utrzymaniem dróg publicznych będzie wymagało prowadzenia m.in. działań w zakresie budowy dróg i ich utrzymaniem. Według ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 470) mamy kilka kategorii (rodzajów) dróg, w tym: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Właściciele tych dróg wykonują funkcje inwestora, do nich też należy utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Jest rzeczą oczywistą, że tego rodzaju zadań (obowiązków) nie można wykonywać przy pomocy instrumentów władczych ( nie jest możliwe nakazanie przedsiębiorcy wybudowania drogi czy mostu). Państwo nie występuje tutaj z pozycji władczej, ale ma pozycję podobną do osoby fizycznej czy prawnej realizującej określoną inwestycję. Wobec tego administracja jest zmuszona sięgać do instrumentów z zakresu prawa cywilnego, w tym do umowy cywilnoprawnej. Nie będzie to jednak zwykła umowa cywilnoprawna, charakteryzująca się tzw. „autonomią woli stron”, polegająca na tym (w pewnym uproszczeniu), że to strony

takiej umowy wspólnie (i swobodnie) decydują o jej treści (określając przedmiot, cenę, zasady zmiany itd.). Do tego jeszcze wrócimy. Stosowanie przez administrację publiczną umów cywilnoprawnych można zauważyć w trzech podstawowych obszarach: Pierwszy - jest to obszar, na którym administracja nabywa pewne dobra czy usługi koniecznie po to, aby mogła realizować zadania publiczne (np. wybudowanie drogi publicznej). Najogólniej rzecz ujmując, administracja musi nabywać różnego rodzaju rzeczy oraz usługi po to aby wypełniać efektywnie swoją rolę wykonawczą. Z tej jednak racji, że nie jest ona zwykłym uczestnikiem obrotu gospodarczego (inaczej niż podmioty komercyjne nie jest przecież nastawiona na zysk, ale na wykonywanie zadań publicznych) ustawodawca wprowadza pewne rygory prawne, które mają na celu jej zdyscyplinowanie. Zauważmy, że administracja nie kupuje za „swoje”, ale kupuje za pieniądze publiczne. Takie nieswoje pieniądze łatwo się wydaje i łatwo przy tym o nadużycia. To jest główny powód tego „dyscyplinowania”. Mamy specjalna regulacje w postaci ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo o zamówieniach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2020), która temu właśnie służy. W efekcie stosowania tej ustawy nie jest np. możliwy dowolny wybór kontrahenta (osoba kontrahenta wynika np. z przetargu), swobodne określanie ceny (zazwyczaj przetarg wygrywa ten, który da najniższą cenę) , swobodne kształtowanie warunków umowy itd. (zatem inaczej niż w typowej umowie cywilnoprawnej, gdzie mogę wybrać osobę, z którą zawiązuję umowę, z kontrahentem także ustalamy cenę – może ona wynosić np. 1 zł, jeśli tak uzgodnimy). Dugi - obszar na którym adm. publ. pozbywa się pewnych dóbr (np. nieruchomości, budynki, zużyte komputery). Sytuacja odwrotna do pierwszej, bo to administracja sprzedaje np. nieruchomości. Tuta także obowiązuje specjalny tryb – przetargowy, w ramach którego wyłania się kontrahenta, a zostaje nim ten, który w przetargu zaoferuje najwyższą cenę. Zbywanie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego następuje na zasadach określonych w rozdz. IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz.U. z2020 r., poz. 65). Zatem i tutaj ograniczona jest swoboda zawierania umów, charakterystyczna dla prawa cywilnego. Procedura przetargowa stanowi ograniczenie swobody w gospodarowaniu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, że mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym (zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 1/09, ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 85). Dlatego też przyjęta w kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego prawem w odniesieniu do nieruchomości doznaje określonych ograniczeń. Tryb przetargowy dotyczy także (poza sprzedażą), oddawania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Trzeci - obszar świadczenia usług publicznych (usługi z zakresu komunikacji publicznej, odbioru odpadów, dostawy mediów – energia elektryczna, gazowa, woda pitna, odprowadzanie ścieków itd. ). W przypadku umów zawieranych na tym obszarze, między jednostką działającą w imieniu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego (np. przedsiębiorstwem wodnokanalizacyjne dostarczające wodę), a obywatelem (korzystającym z takiej usługi), obowiązują szczególne zasady. Stosowana jest tutaj konstrukcja umowy adhezyjnej (umowy przystąpienia), której istota polega na tym , że warunki jej zawarcia i treść (w tym cena, warunki dostawy) są jednostronnie określone przez podmiot, który w ramach umowy będzie taka usługę świadczył. Natomiast kontrahent (obywatel) ma tylko wybór polegający na tym, że zaakceptuje tak jednostronnie określone warunki umowy i do niej przystąpi (podpisze ją), albo do niej nie przystąpi i nie będzie mógł z usługi korzystać. Często usługi publiczne realizowane są w układzie monopolu naturalnego, a więc w sytuacji, w której przedsiębiorstwo publiczne (dostawca usługi publicznej) jest jedynym, które na określonym terenie usługę taką świadczy (np. dostawa wody, czy odbiór ścieków przez MPGK). Odbiorca jest niejako „skazany” na korzystanie z jego usługi. To z kolei rodzi naturalna pokusę po stronie przedsiębiorcy do zawyżania ceny i kosztów. Stąd też Państwo, po to, aby chronić obywatela, powinno takim praktykom zapobiegać. Powoływane są specjalne organy, które tym się zajmują – u nas jest to Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wyposażony w odpowiednie instrumenty prawne z dnia 16 lutego 2007 r. określone w ustawie ochronie konkurencji i konsumentów ( t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 369). Formą ochrony obywatela przed działaniami monopolistycznymi jest też kontrola cen i warunków świadczenia usług, poprzez zatwierdzanie taryf ( tak jest np. w przypadku energii elektrycznej, gazu, wody). Z drugiej zaś strony przedsiębiorstwa wykonujące usługi publiczne uzyskują pewne uprawnienia administracyjne np. w zakresie kontroli wykonywania obowiązków odbiorcy usługi (może to być np. uprawnienie zakładu energetycznego do kontroli stanu licznika znajdującego się w domu odbiorcy, możliwość wejścia na nieruchomość bez zgody właściciela w celu naprawy czy remontu urządzenia przesyłowego, a czasami są to nawet uprawnienia egzekucyjne). Podsumowując - umowa cywilnoprawna jako prawna forma działania a.p. będzie cechowała się następującymi właściwościami: -

-

umowy cywilnoprawne zawierane są przez podmioty administracji (zazwyczaj organu a.p., ale czasami przez przedsiębiorstwa użyteczności publicznej) z podmiotami zewnętrznymi (pozostającymi poza struktura a.p.), w tym obywatelami (jednostkami), osobami prawnymi, jednostkami organizacyjnymi stronami umowy będą: organ adm. publ. (podmiot wykonujący zadania publiczne), a drugą ze stron podmiot pr. prywatnego przedmiotem tej umowy są sprawy „cywilne” (nie publiczne), takie jak sprzedaż, kupno, dostawa usług itd.

-

-

-

2.

umowa cywilnoprawna stosowana przez a.p. zostaje poddana w pewnej swoje części reżimowi prawa administracyjnego, a więc będą ją regulowały tak przepisy prawa cywilnego, jak i przepisy prawa administracyjnego (w różnych zakresach) przepisy pr. adm. (regulacje administracyjno - prawne) powodują, że ta konstrukcja umowy cywilnoprawnej ulega „zdeformowaniu” w konsekwencji regulacji administracyjnoprawnych traci ona w dużej mierze to, co jest charakterystyczne dla umowy cywilnoprawnej, a więc swobodę w kształtowaniu jej treści, wyboru kontrahenta, ustalaniu ceny itd. przepisy administracyjne ograniczają czy też czasami nawet wyłączają „autonomię woli stron”. To co jest właściwe dla umowy cywilnoprawnej przestaje być aktualne stosunek prawny kształtowany taką umową cywilnoprawną nie jest do końca równorzędny, bowiem przewagę ma w nim organ (przedsiębiorstwo publiczne), co wyraźnie widać w przypadku ostatniej grupy tych umów (umów adhezyjnych). Jednostka jest zdecydowanie słabszą strona tego stosunku spory wynikające z tych umów rozstrzygają sądy cywilne i to nawet wtedy, gdy dla ich rozwiązywania stosowane są na początkowym etapie środki administracyjne Prezes UOKiK wydaje szereg decyzji w sprawach „antymonopolowych” i od tych decyzji służy odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów pozostającym w strukturze sadownictwa powszechnego Umowa publicznoprawna (porozumienie administracyjne).

To co nazywamy umowami publicznoprawnymi w większości podręczników określne jest jako porozumienia administracyjnym (tak m.in. w podręczniku Prof. J.Zimmermanna). Umowy publicznoprawne są, podobnie jak umowy cywilnoprawne, formami umownymi z tego względu, że do ich zawarcia będzie wymagane oświadczenie woli dwu równorzędnych podmiotów. Różnią się jednak od umów cywilnoprawnych stosowanych przez administrację publiczną i to w istotnych momentach. O tym jednak za moment, wcześniej posługując się pewnymi (typowymi) przykładami takich umów spróbujmy je sobie przybliżyć: Grupa pierwsza – porozumienia w sprawach dotyczących przenoszenia zadań i kompetencji publicznych zawierane między: -

organami administracji rządowej i jednostkami samorządu terytorialnego (podstawy prawne znajdujemy do takiego porozumienia w ustawach samorządowych jak również w ustawie adm. rządowej i województw). wiąże się to z: nakładami finansowymi (na realizacje tychże zadań i kompetencji), nakładami pracy. porozumienia zawierane są w trzech układach:

Układ 1 – j.s.t. przejmuje zadania od administracji rządowej (np. gmina od wojewody) Art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.) stanowi, że gmina może wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej na podstawie porozumienia zawartego z organami tej administracji. Gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań. Szczegółowe zasady i terminy przekazywania środków finansowych określa porozumienie. Spory majątkowe wynikłe z porozumień rozpatruje sąd powszechny. W związku z zawarciem porozumienia następuje nie tylko przeniesienie zadań, ale również kompetencji służących wykonywaniu "przeniesionych" zadań. Organy gminy uzyskują nie tylko uprawnienia o charakterze organizacyjnym (faktycznym), ale przede wszystkim kompetencje administracyjne (np. prawo wydawania decyzji, postanowień, innych aktów administracyjnych). Porozumienie stanowi podstawę ustalającą właściwość rzeczową i miejscową do wykonywania zadań publicznych i wywiera skutki erga omnes. Porozumienie dochodzi do skutku poprzez zgodne oświadczenie woli stron porozumienia (podmiotów wykonujących administrację publiczną). Przejmowanie przez gminę zadań na podstawie porozumienia z organami administracji rządowej ma charakter dobrowolny i następuje na warunkach określonych w porozumieniu organu wykonawczego gminy z odpowiednim organem administracji rządowej, zawartym za zgodą rady gminy wyrażoną w formie uchwały (art. 18 ust. 2 pkt 11 u.s.g.) . Art. 8 ust. 2 u.s.g. stanowi wystarczającą podstawę do zawarcia porozumienia jedynie przez gminę, natomiast organ administracji rządowej powinien opierać swoją kompetencję do zawarcia porozumienia na odrębnej podstawie, przyznającej wprost temu organowi takie upoważnienie. Musi istnieć jeszcze konkretny przepis prawa materialnego pozwalający organowi administracji rządowej na dokonanie takiego transferu zadań na gminę. Brak takiego przepisu uniemożliwia zawarcie porozumienia i powoduje brak należytej podstaw prawnej dla uchwały rady gminy w sprawie przejęcia zadania z zakresu administracji rządowej, otwierającej drogę do zawarcia porozumienia. Taki przepis znajdujemy np. w art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2019 r, poz. 1464, dalej: u.w.a.rz.). Ust. 1 tego przepisu stanowi, że wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie.

Powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody odpowiednio z organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, właściwym organem innego samorządu lub kierownikiem państwowej i samorządowej osoby prawnej albo innej państwowej jednostki organizacyjnej, o których mowa w ust. 1. Porozumienie, wraz ze stanowiącymi jego integralną część załącznikami, podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W porozumieniu określa się zasady sprawowania przez wojewodę kontroli nad prawidłowym wykonywaniem powierzonych zadań. Układ 2 – jedna z j.s.t. przejmuje zadania od innej j.s.t. (np. gmina od powiatu) Art. 8 ust. 2a u.s.g. – gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Podobnie jak w układzie 1 porozumienie dochodzi do skutku poprzez zgodne oświadczenie woli stron. Gmina otrzymuje od powiatu (województwa) środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań. Szczegółowe zasady i terminy przekazywania środków finansowych określa porozumienie. Spory majątkowe wynikłe z porozumień rozpatruje sąd powszechny. Istotne jest to, że przekazywanie zadań i kompetencji między j.s.t. w drodze porozumienia może następować jedynie z „góry na dół", a więc np. z powiatu na gminę, ale nie odwrotnie. Wiążę się to z zasadą subsydiarności, która powoduje swoiste odwrócenie hierarchii w systemie samorządu terytorialnego (najważniejsza jest gmina, powiat ma charakter pomocniczy wobec gminy w tym sensie, ze realizuje zadania publiczne przekraczając jej możliwości, podobnie województwo samorządowe jest pomocnicze w stosunku do powiatu i do gminy). Gmina, w myśl art. 164 ust. 1 Konstytucji RP, jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego. Układ 3 – organ administracji publicznej przekazuje zadania i (albo) kompetencje podmiotowi spoza struktury a.p. (np. izbie rolniczej), w tym także podmiotowi prawa prywatnego (np. spółce prawa handlowego) Przykładowo, ustawa z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1027) przewiduje, że izby rolnicze, stanowiące jednostki organizacyjne samorządu zawodowego rolników ( a więc nie będące organami a.p.) mogą wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, przekazane na podstawie porozumień z właściwymi organami administracji rządowej (art. 5 ust. 2). Izby mogą realizować zadania przekazane w drodze porozumienia przez organy samorządu terytorialnego z zakresu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 3). W jednym i drugim przypadku przekazane zadania, są wykonywane przez izby po zapewnieniu koniecznych środków finansowych przez administrację rządową lub samorządową. W art. 15 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 482) przewidziano, że na wniosek zarządzającego starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, właściwy ze względu na położenie strefy może, za zgodą wojewody, powierzyć zarządzającemu, którym jest spółka akcyjna lub spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, prowadzenie, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, następujących spraw z zakresu prawa budowlanego dotyczących terenu strefy: wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę, przenoszenie pozwolenia na budowę na inną osobę, orzekanie o utracie ważności pozwolenia na budowę, przyjmowanie zawiadomień o zakończeniu budowy, wydawanie pozwoleń na użytkowanie obiektu budowlanego, udzielanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, nakazanie przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego i żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego. Ponadto, na wniosek zarządzającego rada gminy właściwej ze względu na położenie strefy może upoważnić zarządzającego do wydawania decyzji w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących terenów położonych w strefie. Zarządzającym może być wyłącznie spółka akcyjna lub spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w której Skarb Państwa albo samorząd województwa posiada większość głosów, które mogą być oddane na walnym zgromadzeniu lub zgromadzeniu wspólników. Grupa druga – umowy zawierane między jednostkami samorządu terytorialnego w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Przedmiotem tych umów będzie ustalenie pewnych zasad współdziałania, przy wykonywaniu zadań publicznych: -

-

-

związki międzygminne (związku powiatów, związki powiatowo-gminne) – związki międzygminne tworzone są w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych na podstawie uchwał o utworzeniu związku podejmowanych przez rady zainteresowanych gmin utworzenie związku wymaga uzyskania porozumienia między zainteresowanymi gminami, a porozumienie to zostaje zwarte poprzez wyrażenie woli organu gminy (rady gminy) w wyniku zawarcia takiego porozumienia, czyli utworzenia związku prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem...