Zrodla prawa administracyjnego PDF

Preview

Summary

Prawo administracyjne...

Description

Źródła prawa administracyjnego, normy techniczne, zwyczajowe, orzecznictwo.

Prawo administracyjne tworzy wielka liczba norm prawnych zawartych w ustawach, rozporządzeniach, uchwałach, zarządzeniach, statutach i innych aktach. Ponadto trzeba zwrócić uwagę na orzecznictwo sądowe i zwyczaj. Termin źródło prawa nie jest jednoznaczny. Nadaje mu się różne znaczenia. Niekiedy uważa się, że źródłem prawa jest to, z czego można dowiedzieć się, jaka jest treść norm prawnych. Są to źródła

poznania. Takimi źródłami poznania są organy publikacyjne, w których ogłaszane są akty normatywne. W Polsce przede wszystkim Dziennik Ustaw i Monitor Polski - Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej oraz wojewódzkie dzienniki urzędowe. Według innego ujęcia źródłem prawa jest sam akt, w którym zawarte są normy prawne. Tak rozumiane źródła prawa stanowią czynnik porządkujący normy prawne, ich wielką liczbę i wzajemny stosunek. Źródłem prawa jest więc forma, w której normy prawne powstają i są ogłaszane. Takie źródła prawa w rozumieniu formalnym, prawniczym są przedmiotem naszego zainteresowania. W każdym państwie istnieje więcej niż jeden rodzaj źródeł prawa. Dlatego też wyłania się problem hierarchii źródeł prawa i ich systematyzacji. Przez system źródeł prawa danego państwa rozumie się całokształt jego źródeł w ich wzajemnym powiązaniu, ujmowanym z punktu widzenia tego, co jest im wspólne i co je różnicuje. Źródła prawa administracyjnego w znaczeniu prawniczym nie są inne niż źródła prawa wielu innych gałęzi prawa. Nauka o źródłach prawa należy do teorii prawa. jeśli jednak zajmuje się nimi nauka prawa administracyjnego, to czyni to z dwóch ważnych względów. Teoria prawa omawia źródła prawa ogólnie, dla potrzeb ogółu nauk prawniczych. W nauce prawa administracyjnego uwzględnia się szczególne potrzeby tej gałęzi prawa w zakresie problemów źródeł prawa. Po drugie, niektóre ze źródeł prawa - dotyczy to właściwie większości źródeł - pochodzą od organów administracji publicznej; ich stanowienie stanowi istotny fragment działalności tych organów. W systemie źródeł prawa można wyróżnić pewne grupy źródeł. I tak przyjmując jako kryterium podziału pozycję organu stanowiącego prawo można wyodrębnić: a) źródła prawa stanowione przez centralne organy państwa, b) źródła prawa stanowione przez organy terenowe. Mówiąc o organach centralnych mamy na uwadze centralne organy władzy ustawodawczej (Sejm i Senat), jak i władzy wykonawczej - Prezydent RP, Rada Ministrów, ministrowie i inne organy administracji centralnej, a gdy chodzi o organy terenowe - to organy rządowej administracji ogólnej i specjalnej niezespolonej oraz organy jednostek samorządu terytorialnego. Z innego punktu widzenia źródła prawa można podzielić na: a) źródła prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji), b) źródła prawa wewnętrznego (art. 93 Konstytucji). Do źródeł prawa powszechnie obowiązującego zaliczyć należy akty zawierające generalne i abstrakcyjne normy, które tworzą, zmieniają lub uchylają prawa i obowiązki obywateli i osób prawnych; ujmując krótko zawierają ogólnie obowiązujące uregulowania. Uregulowania te mogą dotyczyć obywateli i osób prawnych w ogóle bądź, określonych ich kategorii. Krąg adresatów norm prawnych zawartych w tych źródłach jest więc szeroki i dlatego należy je zaliczyć do źródeł powszechnie obowiązujących. Źródła prawa wewnętrznego tworzą odrębny układ norm prawnych, skierowanych nie do obywateli i osób prawnych w ogóle, ale regulujących tylko stosunki wewnątrz samego aparatu administracji publicznej, skierowanych do adresatów stanowiących ogniwa, części składowe tego aparatu jako takie i stąd poddanych odrębnym sankcjom. O charakterze przepisu prawnego nie decyduje jednak jego nazwa, lecz jego treść, charakter w jakim występuje adresat normy prawnej oraz charakter sankcji. Zdarzało się i może zdarzyć się, że pod nazwą przewidzianą dla przepisów wewnętrznych (zarządzenie, pismo okólne itp.) mieszczą się przepisy prawne zobowiązujące lub uprawniające obywateli, a więc przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Chodzi jednak o ustalenie kryterium podziału przepisów prawnych, które pozwala dokonać podziału z punktu widzenia ich treści, a nie ze względu na formę. Przechodząc do omówienia źródeł prawa administracyjnego rozpocząć należy od źródeł stanowionych przez centralne organy państwa, przy czym omawiać je będziemy w zależności od miejsca, jakie poszczególne źródła zajmują w hierarchii źródeł prawa.

2

Źródła prawa stanowione przez organy centralne Konstytucja Całość norm prawnych obowiązujących w danym państwie stanowi system prawa. Hierarchiczne usytuowanie źródeł prawa i w związku z tym również norm prawnych nadaje całemu zestawowi norm charakter systemu. Takie ukształtowanie systemu norm prawa zakłada istnienie konstytucji, pojmowanej jako zespół norm regulujących podstawowe zagadnienia ustroju państwa, w tym i tryb stanowienia prawa. Od 17 października 1997 r. naczelne miejsce w systemie źródeł prawa zajmuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) zwana dalej Konstytucją. Konstytucja jest najwyższym prawem RP, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8). Konstytucja określa, że ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej (art. 10 ust. l). Dla prawa administracyjnego istotne znaczenie mają przepisy Konstytucji, zawarte w rozdziale I zatytułowanym "Rzeczpospolita", poświęcone podstawowym zasadom ustroju państwa, w rozdziale II "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela", w rozdziale III "Źródła prawa", w rozdziale VI "Rada Ministrów i administracja rządowa", w rozdziale VII "Samorząd terytorialny" oraz w rozdziale IX "Organy kontroli państwowej i ochrony prawa." Szczególne znaczenie ma art. 2 Konstytucji stanowiący, że "Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej" oraz art. 7 według którego "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." Konstytucja określa kompetencje Prezydenta RP, Rady Ministrów (Rządu), Prezesa Rady Ministrów oraz ustala pozycję ministrów i innych członków rządu oraz wojewodów i samorządu terytorialnego w systemie organizacji państwa. Konstytucja przesądza o istnieniu samorządu terytorialnego. Według art. 16 Konstytucji" Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową" (ust. l). Skoro według art. l ust. 2 ustawy z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr 96, poz. 603) jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są gminy, powiaty i województwa, to w konsekwencji uregulowań konstytucyjnych konieczne było wprowadzenie samorządu terytorialnego nie tylko w gminach, ale również w powiatach i województwach. Art. 17 Konstytucji przewiduje, że: "W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" (ust. l). W drodze ustawy można tworzyć inne rodzaje samorządu. Rozdział III Konstytucji normuje interesujące nas zagadnienie źródeł prawa; świadczy o wadze problemu źródeł prawa. Ustawa Po Konstytucji kolejne miejsce w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego zajmuje ustawa. W myśl art. 120 Konstytucji "Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów chyba że Konstytucja przewiduje inną większość." Sejm jest jedynym organem w naszym państwie, który ma prawo uchwalania ustaw. Ustawa zajmuje szczególne miejsce w systemie źródeł prawa. W demokratycznym państwie prawnym ustawa stanowi formę i środek realizacji suwerennego rozstrzygania przez naród, za pośrednictwem swych przedstawicieli, spraw państwa. Zaś administracja publiczna może tylko wówczas legalnie działać, o ile jej działanie znajduje podstawy i uzasadnienie w obowiązujących ustawach. Z powyższego założenia wynikają dwie ważne dla administracji zasady: l) zasada nadrzędności ustawy w systemie prawa, zgodnie z którą wszystkie inne źródła prawa muszą, nie tylko formalnie, być zgodne z ustawami, lecz również materialnie powinny służyć ich wykonywaniu, nawet wówczas, gdy tylko konkretyzują przepisy ustawowe, 2) zasada wyłączności ustawy (wyłącznej materii ustawowej), zgodnie z którą najważniejsze dla funkcjonowania państwa i jego organów oraz dla życia obywateli sprawy powinny być rozstrzygane 3

wyłącznie w drodze ustawowej, a nie w drodze innych aktów normatywnych. Nie ulega żadnej wątpliwości, że hierarchiczna budowa porządku prawnego zakłada, iż akt niższej rangi nie może być sprzeczny z aktem wyższej rangi. jeśli taka sprzeczność wystąpi to należy ją usunąć. Wynika stąd potrzeba badania konstytucyjności ustaw oraz zgodności aktów niższej rangi z a k t a mi wy ż s z e j rangi, a z wł a s z c z az ustawą. Badanie takie to zadanie sądów konstytucyjnych (u nas Trybunału Konstytucyjnego). Natomiast jeżeli chodzi o akty normatywne z mocą ustawy, to obecnie pod rządem Konstytucji z 1997r. instytucja rozporządzeń z mocą ustawy może pojawić się tylko w stanie nadzwyczajnym, a mianowicie w czasie stanu wojennego. I tak według art. 234 Konstytucji, jeżeli w czasie stanu wojennego Sejm nie może zebrać się na posiedzenie, Prezydent RP na wniosek Rady Ministrów wydaje rozporządzenia z mocą ustawy. Rozporządzenia te mogą dotyczyć zasad działania organów władzy publicznej, ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela oraz podstaw, zakresu i trybu wyrównywania strat majątkowych wynikających z tych ograniczeń. Ograniczenia, o których mowa, muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia. Rozporządzenia z mocą ustawy, wydawane przez Prezydenta RP mają charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Rozporządzenia te podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na najbliższym posiedzeniu. Odmowa zatwierdzenia przez Sejm bądź też nie przedstawienie do zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu Sejmu pociągałaby za sobą utratę mocy obowiązującej tych aktów prawodawczych. Kolejnym w hierarchii źródłem prawa administracyjnego są ratyfikowane umowy międzynarodowe. Konstytucja z 1997 r. jest pierwszą polską konstytucją., która reguluje zagadnienia skuteczności norm prawa międzynarodowego w polskim prawie wewnętrznym, a więc również w prawie administracyjnym. O tej kwestii przesądzają art. 2 Konstytucji stanowiący, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz art. 9 według którego "Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego". Szerzej zaś kwestia ta została uregulowana wart. 8 7 9 1 Konstytucji, w rozdziale III "Źródła prawa". Art. 87 ust. l Konstytucji zalicza ratyfikowane umowy międzynarodowe do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Według art. 91 ust. l ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP, stanowi część krajowego, a więc wewnętrznego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Z rozdziału III Konstytucji wynika, że spośród norm praw międzynarodowych tylko umowy ratyfikowane są źródłami prawa wewnętrznego i częścią krajowego porządku prawnego. Ratyfikacja umów międzynarodowych należy do Prezydenta RP jako reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych. Jednakże ratyfikacja niektórych umów międzynarodowych wymaga zgody wyrażonej w ustawie. Ten wymóg odnosi się do umów międzynarodowych dotyczących:  pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,  wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,  członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,  znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,  spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy (art.89 ust.l Konstytucji). Według art. 91 ust. 2 Konstytucji umowa międzynarodowa ratyfikowana za zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

Istnieją umowy międzynarodowe zatwierdzane przez Radę Ministrów oraz umowy resortowe, które nie wymagają ratyfikacji (por. art. 146 ust. 4 pkt 10 Konstytucji). Konstytucja nie określa jednak stosunku umów nie ratyfikowanych do prawa wewnętrznego. Można przyjąć, że ustawa, o której mowa w art. 99 ust. 3, mająca określać zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania oraz wypowiadania umów międzynarodowych uzupełni w tym względzie przepisy konstytucyjne. Jak z powyższego wynika 4

Konstytucja realizuje ideę transformacji generalnej ratyfikowanych umów międzynarodowych w prawo polskie. Konstytucja w art. 90 ust. l dopuszcza przekazanie organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Nastąpić to może na podstawie umowy międzynarodowej, której ratyfikacja wymaga szczególnego trybu określonego wart. 90 ust. 2-4. Dzięki temu można przystąpić do organizacji typu integracyjnego, takich jak Wspólnota Europejska i przyjąć prawo w niej stanowione. Potwierdza to art. 91 ust. 3 Konstytucji stanowiący: ,Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami." Tak więc według Konstytucji prawo o r g a nizacji międzynarodowej uzyskuje szczególną rangę, która polega na zapewnieniu mu pierwszeństwa przed ustawami, które są z nim sprzeczne. Rozporządzenie jest źródłem prawa, będącym jednocześnie formą działania administracji. Im niższa jest pozycja organu stanowiącego ten akt w systemie organów administracji, tym bardziej bezpośrednio służy on wykonywaniu zadań administracyjnych. Rozporządzenie jest przydatne wówczas, gdy administracja w celu wykonania ustawy musi lub może regulować nie tylko indywidualne sprawy, ale większą, dokładnie nie określoną liczbę równorzędnych przypadków. Tą drogą wprowadza się regulację obowiązującą na dużym terytorium, wobec znacznej liczby podmiotów i przez pewien okres czasu. Rozporządzenia są aktami normatywnymi wydawanymi na podstawie upoważnień ustawowych przez organy władzy wykonawczej. Rozporządzenia jako źródła prawa stanowią przejaw prawodawstwa delegowanego, dekoncentracji prawotwórstwa. Rozporządzenia wydawane są na podstawie upoważnień ustawowych o charakterze specjalnym bądź generalnym. W hierarchii źródeł prawa rozpor z ą d z e n i a zajmują pozycję niższą niż ustawa, chociaż - podobnie jak ustawa zawierają normy prawne powszechnie obowiązujące. Upoważnienie do wydawania rozporządzeń dla władzy wykonawczej ma na celu odciążenie ustawodawcy parlamentarnego. Według zasady podziału władz stanowienie prawa należy do ustawodawcy parlamentarnego. Mimo "powodzi" ustaw ustawodawca ten we współczesnym państwie nie jest w stanie zaspokoić zapotrzebowania na regulację prawną, tym bardziej nadzwyczaj trudno sprostać byłoby temu zadaniu w okresie transformacji ustrojowej. Dlatego konstytucja stwarza ustawodawcy możliwość przeniesienia w części władzy prawodawczej na organy władzy wykonawczej, które wykorzystują przyznane im uprawnienia do stanowienia prawa p r z e zwydawanie rozporządzeń. Rozporządzenie nie ma zastępować ustawy , l e c zj ąo d c i ą ż y ćod szczegółów technicznych, uregulowań zmiennych w czasie, postanowień ściśle fachowych o niewielkim znaczeniu politycznym. Z tych przyczyn rozporządzenie jest dla władzy wykonawczej niezbędne. Rozsądne zastosowanie instytucji rozporządzenia nie prowadzi do utraty władzy przez parlament; wręcz odwrotnie - przez jego odciążenie od politycznie nieistotnych szczegółów - pozwala mu poświęcić się z należytą uwagą istotnym rozstrzygnięciom o większej wadze politycznej. Organy uprawnione do wydawania rozporządzeń mogą wydawać uchwał y( Rz ą d )i zarządzenia (organy monokratyczne). Zachodzi pytanie, czym różnią się rozporządzenia od uchwał i zarządzeń normatywnych. Problem ten można ująć w ten sposób, że rozporządzenie jest właściwą formą stanowienia prawa powszechnie obowiązującego, a uchwała i zarządzenie normatywne - prawa wewnętrznego. Uchwały i zarządzenia adresowane są do podległych organów, innych podmiotów administracji i pracowników. Rozporządzenie jest subsydiarną formą stanowienia prawa przez organy władzy wykonawczej w sferze, która jest zastrzeżona do regulacji ustawowej. Do tej sfery należą prawa i obowiązki obywateli, ograniczenia praw i wolności obywatelskich, organizacja i kompetencje organów państwowych. W tej sferze właściwą formą dla stanowienia przepisów wykonawczych do ustawy może być tylko rozporządzenie. 5

Rozporządzenie różni się od przepisów stanowionych przez organy samorządu terytorialnego tym, że pochodzi od podmiotów zorganizowanych według innej zasady organizacji aparatu państwowego. Przepisy samorządu występują w zdecentralizowanej strukturze wspólnoty społecznej, a mianowicie przy istniejącym podziale na wielość wspólnot terytorialnych, które jako podmioty samorządu samodzielnie regulują i porządkują swoje sprawy. Obecnie do kręgu organów uprawnionych do wydawania rozporządzeń należą: Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie kierujący działami administracji rządowej, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji oraz przewodniczący komitetów - Badań Naukowych i Integracji Europejskiej. Podsumowując cechy rozporządzenia to:        

Rozporządzenie jest zawsze aktem normatywnym, ogólnym, źródłem prawa. Rozporządzenia wydawane są na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych. Upoważnienie do wydania rozporządzenia może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny. Rozporządzenie może być wydane tylko wówczas, gdy ustawa upoważnia do regulacji danej materii w drodze rozporządzenia. Rozporządzenie musi pozostać w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Rozporządzenie nie może być sprzeczne z konstytucją i aktami ustawodawczymi. Rozporządzenie musi powoływać się na upoważnienie ustawowe. Warunkiem wejścia w życie rozporządzenia jest jego ogłoszenie w sposób prawem przewidziany. Rozporządzenia centralnych organów państwowych podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP.

Rozporządzenie jest bardzo cennym instrumentem działania administracji, zwłaszcza w tych sferach działania, w których podmiotom upoważnionym do wydania rozporządzeń pozostawia się znaczny obszar do regulacji tą drogą. Dotyczy to zwłaszcza prawa administracyjnego, finansowego i socjalnego, w których dość ramowe ustawy uzupełniane są przepisami rozporządzeń, dzięki którym rząd uzyskuje możliwość kształtowania własnej polityki w tych dziedzinach. Akty normatywne są wydawane zarówno przez centralne konstytucyjne organy państwa, jak i inne organy państwowe nie wymienione w Konstytucji. Konstytucja z 1997 r. przesądziła o charakterze uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów i ministrów. Akty te mają "charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podlegające organowi wydającemu te akty" (art. 93 ust. 1). Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustaw. Ze względu na ich wewnętrzny charakter nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2). Dodać jednak należy, że uchwały i zarządzenia normatywne mogą pochodzić nie tylko od konstytucyjnych organów państwa, ale również od innych organów administracji publicznej. Oczywistą rzeczą jest, że uchwały podejmują organy kolegialne (rady, komitety, komisje itp.), zaś zarządzenia wydają organy monokratyczne. Konstytucja ustaliła zamkniętą listę organów upoważnionych do wydawania rozporządzeń oraz określiła, że jedynie rozporządzenia są aktami podustawowymi, w których można stanowić prawo powszechnie obowiązujące. W wyniku regulacji konstytucyjnej liczne organy administracji centralnej utraciły kompetencje do władczego decydowania w formie aktów normatywnych o sytuacji prawnej obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. jeśli zachodzi potrzeba regulacji prawnej sytuacji obywatela w aktach niższego rzędu niż ustawa, to może to nastąpić jedynie w drodze rozporządzenia, wydanego przez wskazane w Konstytucji organy i zgodnie z wymogami konstytucyjnymi. Obecnie do organów wydających zarządzenia należy Prezydent RP, który wydaje te akt...