Wykład zasady prawa administracyjnego 10 PDF

Preview

Summary

Download Wykład zasady prawa administracyjnego 10 PDF

Description

ZASADY OGÓLNE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO 1. Istota zasad ogólnych 1.1. Uwagi ogólne Bardzo trudno jest wyodrębnić w prawie administracyjnym zespół norm, które stanowiłyby dla prawa administracyjnego część ogólną na wzór prawa cywilnego lub prawa karnego. To z kolei znakomicie utrudnia skodyfikowanie tej dziedziny prawa. Niejednokrotnie pojawiały się próby skonstruowania ustawy o przepisach ogólnych prawa administracyjnego, które jednak nie dały rezultatu. Alternatywnie próbuje się dokonania wyodrębnienia zasad ogólnych tego prawa, teoretycznych lub poprzez ujętych w szatę normatywną, mając na celu porządkujące, kompleksowe, podstawowe ujęcie zjawisk prawnych, jakie zachodzą w administracji publicznej, w procesie administrowania i w samym prawie administracyjnym jako systemie norm. 1.2. Zasady prawa Zasady prawa administracyjnego stanowią część „zasad prawa” w rozumieniu, jakie temu pojęciu nadaje teoria prawa. W tym ogólnym ujęciu „zasady” to przede wszystkim normy prawne o podstawowym znaczeniu dla całego prawa lub jego poszczególnych gałęzi, ewentualnie klauzule generalne wyjęte przed nawias po to, aby służyć całemu prawu lub całej jego gałęzi. Mogą to być również uogólnienia norm prawnych, zasady nadrzędne wydobyte z jakiegoś zespołu norm. W ten sposób powstaje w istocie nowa norma prawna, zbudowana z niektórych elementów uznanych za kluczowe przez podmiot tworzący daną zasadę. Jednakże obok takiego normatywnego ujęcia można mówić o „zasadach” jako o regułach lub uogólnieniach norm stworzonych przez doktrynę albo o wzorcach zachowania, które nie są unormowane przez prawo, ale są uznawane za wiążące. Można zatem dojść do wniosku, że pojęcie zasad prawa jest wieloznaczne i wynika zawsze z jakiejś przyjętej konwencji. Czasem nawet utożsamia się zasady prawa z postulatami. Nie jest to jednak stanowisko prawidłowe. Tym bardziej nie jest więc możliwe podanie pełnego katalogu zasad, a nawet w ramach każdego katalogu będą istnieć zasady o randze wyższej lub niższej albo zasady o szerszym lub węższym zakresie. 2. Wybór zasad ogólnych prawa administracyjnego 2.1. Uwagi ogólne

Nauka

prawa

administracyjnego

wyodrębnia

zasady

konstytucyjne

(np.

zasadę

demokratycznego państwa prawnego) i pozakonstytucyjne (np. zasadę szybkości działania administracji), zasady teoretyczne (np. zasadę kompetencyjności) i normatywne (np. zasadę legalności), zasady opisowe (np. zasadę zespolenia) i dyrektywalne (np. zasadę prawdy obiektywnej), a także zasady materialne (np. zasadę równości wobec prawa), procesowe (np. zasadę dwuinstancyjności) i ustrojowe (np. zasadę zespolenia). 2.2. Zasada demokratycznego państwa prawnego Zasada demokratycznego państwa prawnego pozostaje od kilkunastu lat w sferze niesłabnącego zainteresowania polskiej doktryny oraz orzecznictwa TK, SN i NSA, co owocuje wielką liczbą poświęconych jej opracowań i orzeczeń. Została wprowadzona do polskiego porządku prawnego przepisem art. 1 noweli konstytucyjnej z grudnia 1989 r. stanowiącym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obecnie zasadę tę statuuje przepis art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zgodnie z

którym

Rzeczpospolita

Polska

jest

demokratycznym

państwem

prawnym,

urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Istota i rola zasady demokratycznego państwa prawnego nie ogranicza się oczywiście do działań administracji publicznej i relacji państwo - jednostka. Termin demokratyczne państwo prawne jest terminem prawnym, jest także pojęciem prawniczym, politycznym i etycznym. Ustalaniem jego treści zajmują się zatem prawnicy, politycy, nauka, administracja, sądownictwo, Rzecznik Praw Obywatelskich, a zwłaszcza Trybunał Konstytucyjny. Określeniu temu przypisywane są zatem różne znaczenia. Jest to zasada ustrojowa państwa, z której wywodzi się wiele podstawowych standardów dotyczących m.in. demokratycznego przedstawicielstwa (zwierzchnictwa narodu), trójpodziału władz, roli konstytucji i ustaw jako podstawy działania władzy publicznej, niezawisłości sądów, sądownictwa konstytucyjnego i administracyjnego, gwarancji wolności i praw jednostki. Właściwości państwa prawnego odnosi się do instytucji politycznych i prawnych demokratycznego państwa, zasad ich funkcjonowania oraz norm prawnych jako podstawy tegoż państwa, służących przede wszystkim jednostce w celu zapewnienia jej godnej i bezpiecznej pozycji w państwie - wydzielenia władzy sądowniczej, jej niezawisłości, poddania administracji kontroli sądów i kontroli zgodności prawa z konstytucją. Fundamentem współczesnej koncepcji państwa prawnego stały się prawa jednostki i potrzeba zapewnienia ich ochrony. Szeroki zakres treściowy pojęcia demokratycznego państwa

prawnego sprawia, że z zasady tej wyprowadza się w doktrynie i orzecznictwie wiele zasad szczegółowych, określanych także jako standardy demokratycznego państwa prawnego. Można powiedzieć, że zasada ta spełnia w istocie rolę klauzuli generalnej, której treść rekonstruowana jest na potrzeby konkretnego przypadku (rozstrzygnięcia prawnego). Niektóre z zasad szczegółowych są uregulowane w odrębnych przepisach Konstytucji RP, np. zasady: szczególnej (najwyższej) rangi konstytucji, trójpodziału władz, równości wszystkich wobec prawa i prawa do równego traktowania przez władze publiczne, lub innych ustaw. Dla państwa prawnego jako charakterystyczną wskazuje się zwłaszcza zasadę legalności (i związaną z nią zasadę najwyższej mocy konstytucji) oraz zasadę podziału władzy. Obie determinują zakres i sposób działania władzy publicznej, w tym wykonywania administracji publicznej. Z zasady legalności działania organów państwa wywodzi się obowiązująca te organy zasada nakazu czynienia tylko tego, na co pozwala im prawo (zwłaszcza organy samorządu terytorialnego wykazują niekiedy w praktyce tendencję do domagania się prawa do czynienia - tak jak jednostka - wszystkiego, czego prawo im wyraźnie nie zabrania; takie działania w oczywisty sposób prowadzą do naruszenia zasady „państwa prawnego”). Zatem każde działanie organu państwa musi opierać się na wyraźnej ustawowej, legitymowanej tym samym demokratycznie podstawie kompetencyjnej, a niezawisły sąd, podlegający konstytucji i ustawom, staje się gwarantem tego, by działania administracji wobec obywatela miały takie ustawowe umocowanie. Tylko ustawa może normować prawa i obowiązki obywateli i upoważniać do przymusowego egzekwowania tych obowiązków. Zgodnie z koncepcją państwa prawa wkraczanie w sferę praw i obowiązków obywatela może się dokonywać aktem innym niż ustawa, jedynie subsydiarnie na podstawie upoważnienia ustawy udzielonego w celu jej wykonania i w sposób możliwie najbardziej precyzyjny, by maksymalnie ograniczyć prawdopodobieństwo, że organ uzyskujący upoważnienie ureguluje przekazywane mu sprawy w sposób dowolny. Niespełniające konstytucyjnych warunków upoważnienie do wydania rozporządzenia jest niezgodne z Konstytucją RP. Z zasady państwa prawnego wynikają pewne wartości, które musi spełniać prawo. Musi być ono dostępne i przejrzyste, zgodne z zasadą proporcjonalności, przewidywalne i stabilne, nie może działać wstecz i powinno wchodzić w życie z zachowaniem niezbędnego vacatio legis. Odstępstwa wobec tych wartości są możliwe tylko w szczególnych warunkach, przy spełnieniu określonych przesłanek wynikających z wyjątkowych okoliczności i bardzo ważnych powodów. W literaturze wskazuje się, że z punktu widzenia ochrony praw jednostki istotne są zasady także wywodzone z zasady demokratycznego państwa prawa, takie jak m.in.: zasada

poszanowania praw nabytych, prawo do rozpatrzenia sprawy przez bezstronny sąd, prawo do sprawiedliwej procedury, prawo do uzyskania rozstrzygnięcia w rozsądnym terminie, prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej działaniami władzy publicznej. Zasada demokratycznego państwa prawnego jest źródłem formułowania zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa. Zasada ta doznaje uszczerbku, gdy nowe prawo działa bezpośrednio, naruszając tym samym prawa nabyte, gdy jest nieprzewidywalne, gdy brakuje stabilizacji prawa daninowego, gdy ingerencja prawodawcy w sferę praw i wolności jest nadmierna (nieproporcjonalna, nieadekwatna) w stosunku do celu, który chce się osiągnąć, gdy zaskakuje się obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi bez możliwości dostosowania swoich zachowań do nowego stanu prawnego oraz gdy przedstawiciele władzy państwowej wprowadzają obywateli w błąd zapowiedziami o przyszłym stanie prawnym, a następnie nie dotrzymują tych zapowiedzi. 2.3. Zasada legalności Zasada legalności jest elementem koncepcji demokratycznego państwa prawnego. Zasada ta, znana również jako zasada praworządności, należy do fundamentalnych zasad systemu prawa. Łączy się z nią zasada równości. Jednocześnie zasada legalności (praworządności) działania administracji publicznej jest jedną z podstawowych zasad prawa administracyjnego. Zasadę legalności wyraża expressis verbis art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z treści tego przepisu wynika więc, że organy administracji publicznej (ale nie tylko te organy) zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa w znaczeniu ustawy. Oznacza to, że każde działanie organu administracji publicznej powinno mieć oparcie (podstawę) w normie prawnej rangi ustawowej. Oparcie w normie ustawowej polega na istnieniu ustawowego upoważnienia a) do podjęcia działania, b) do podjęcia działania w określonej formie, c) do podjęcia działania w określonych warunkach. Realizacja zasady legalności zakłada spełnienie łącznie dwóch przesłanek: 1) działanie organu administracji publicznej powinno być podjęte na podstawie prawa, 2) działanie organu administracji publicznej powinno być utrzymane w granicach prawa (nawet jeśli norma ustawowa wyposaża organ w pewien zakres samodzielności - tzw. luz decyzyjny - jest to samodzielność związana zawsze normami prawa, zasadami prawa oraz wartościami przyjmowanymi w systemie prawa. Wszystkie organy administracji mają działać tylko w granicach przyznanych im kompetencji.

Wymóg przestrzegania prawa nakłada na organy administracji publicznej określone obowiązki w procesie stanowienia prawa oraz w procesie stosowania prawa. Wymóg legalności w procesie stanowienia prawa oznacza uznanie konstytucji jako ustawy zasadniczej i prymatu ustawy w systemie źródeł prawa. Wszelkie akty prawotwórcze pochodzące od organów administracji powinny być zgodne z konstytucją i ustawami, powinny być wydawane na podstawie norm ustawowych i wyraźnie określać podstawę prawną, na której są oparte. Akty prawotwórcze mają być wydawane w granicach przyznanych organom administracji kompetencji. Koncepcja zamkniętego systemu źródeł prawa na gruncie Konstytucji RP potwierdza taką konstrukcję zasady legalności. Zasada legalności działania administracji publicznej oznacza również istnienie skutecznych środków kontroli zgodności aktów normatywnych z konstytucją i ustawami oraz wprowadzenie skutecznych sposobów uchylania mocy obowiązującej aktów normatywnych sprzecznych z postanowieniami norm hierarchicznie wyższych. Wymóg legalności w procesie stosowania prawa polega na obowiązku przestrzegania przez organ administracji przepisów prawa ustrojowego, materialnego i procesowego; polega na obowiązku przestrzegania przez organ jego właściwości miejscowej, rzeczowej i instancyjnej. Organ administracyjny powinien podejmować działania, do których został prawnie upoważniony. W działalności administracji publicznej nie ma zastosowania zasada odnosząca się do podmiotów prywatnych, w myśl której wszystko, co nie jest zakazane jest dozwolone. O nieprzestrzeganiu prawa można mówić wówczas, gdy organ administracyjny zachowuje się niezgodnie z nakazami bądź zakazami norm prawnych, albo gdy swoimi działaniami wykracza poza zakres możliwości wyboru zachowań wyznaczonych mu przez prawo. Najwięcej wątpliwości z punktu widzenia podporządkowania administracji prawu budzi kwestia uznania administracyjnego. Przy założeniu, że uznanie administracyjne jest dopuszczalne i w pewnym zakresie niezbędne, problem przenosi się na płaszczyznę wypracowania metod i środków służących ograniczaniu luzu decyzyjnego przysługującego organom administracji oraz kontroli uznania. Problem związania administracji publicznej prawem jest złożony i przedstawia się odmiennie w zależności od sfery działania administracji i charakteru oraz typu i formy tego działania. W sferze zewnętrznej działania administracji publicznej podejmowane są w stosunku do obywateli i innych podmiotów organizacyjnie niepodporządkowanych, a więc powinny mieć bezpośrednie oparcie w odpowiednio skonkretyzowanych przepisach prawa materialnego, proceduralnego i ustrojowego rangi ustawowej. Jednak i tutaj stopień zdeterminowania ustawowego jest zróżnicowany - działania przybierające formę aktów prawnych

(normatywnych bądź indywidualnych) są z reguły bardziej „zdeterminowane' prawem niż działania podejmowane w innych formach. Z tego punktu widzenia istotna jest klasyfikacja form działania według kryterium wykonawczego i nie wyłącznie wykonawczego charakteru administracji publicznej. Formy działań o charakterze wykonawczym podejmowane są wyłącznie na podstawie wyraźnych przepisów prawa i odznaczają się tzw. wyczerpującą regulacją prawną, natomiast formy działań o charakterze twórczym podejmowane są najczęściej na podstawie ogólnych przepisów prawa z dużym udziałem samodzielności organu administracji (bywają określane mianem działań na podstawie i w granicach prawa); przy tym minimum koniecznej regulacji prawnej stanowią

dla działań administracji

publicznej normy prawa ustrojowego, określające przynajmniej kompetencję organu do działania. W sferze wewnętrznej działania administracji znamionuje większy stopień swobody, należą one bowiem do kategorii nieuregulowanych wyczerpująco przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Działania te regulowane są głównie normami organizacyjno-strukturalnymi i normami o kierowaniu. Organizacja i funkcjonowanie administracji podporządkowanej kierownictwu Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i poszczególnych ministrów muszą mieć przynajmniej ogólną podstawę ustawową w postaci ustawowej normy kompetencyjnej, a poza tym mogą być regulowane aktami kierownictwa wewnętrznego. Zgodnie z art. 93 Konstytucji RP uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. W teorii prawa i nauce prawa konstytucyjnego tradycyjnie wyróżnia się formalne i materialne gwarancje praworządności, co jest związane z formalnym i materialnym rozumieniem praworządności. Formalne rozumienie praworządności obejmuje: wymóg istnienia określonej przez prawo hierarchii aktów normatywnych, wymóg, że jedynie mocą tych aktów mogą być ustanawiane normy prawne, wymogi dotyczące podstawy prawnej każdego aktu normatywnego, wymóg należytego publikowania aktów normatywnych i zakaz nadawania wstecznej mocy obowiązującej, wymóg przestrzegania kompetencji i podstawy prawnej działania, wymóg, aby spory między obywatelami a administracją były rozstrzygane przez niezawisły sąd,

wymóg istnienia środków kontroli i weryfikacji aktów normatywnych niezgodnych z postanowieniami norm hierarchicznie nadrzędnych. Do fundamentalnych formalnych (zwanych też instytucjonalnymi) gwarancji praworządności należą formy kontroli nad administracją publiczną sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu, Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne, sądy powszechne, prokuraturę, Rzecznika Praw Obywatelskich, Najwyższą Izbę Kontroli. Materialne rozumienie praworządności oznacza, że obok wymogów formalnych, określone wymogi formułuje się także w odniesieniu do treści prawa. Treść prawa powinna odpowiadać pewnym pożądanym wartościom, przy czym do najbardziej elementarnych wymogów w tym zakresie należą: wymóg, aby prawo obowiązujące było równe dla wszystkich oraz wymóg zapewnienia określonego minimum praw człowieka, w tym praw i wolności obywatelskich jako praw podmiotowych. Zgodnie z zasadą legalności organy władzy publicznej, a więc i organy administracji publicznej, powinny działać zgodnie z prawem spełniającym wymienione wymogi formalne i materialne i na jego podstawie. Gwarancje praworządności zawarte są w tym, że obowiązują i przestrzegane są normy, na mocy których uchylane będą decyzje wydane z naruszeniem prawa, likwidowane skutki wywołane nieprzestrzeganiem prawa oraz istnieją normy, mocą których zostaje ustanowiona i określona odpowiedzialność, jaka grozi podmiotom działającym w imieniu państwa czy jednostki samorządowej za nieprzestrzeganie prawa. 2.4. Zasada równości wobec prawa Zasada równości pozostaje w ścisłym związku z zasadą legalności. Jest zasadą konstytucyjną dotyczącą praw i wolności obywatelskich. Została sformułowana w art. 32 i 33 Konstytucji RP. Artykuł 32 stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi; wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Artykuł 33 stanowi natomiast, że kobieta i mężczyzna mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym. Równość wobec prawa oznacza z jednej strony równość stosowania prawa (równość wobec prawa sensu stricto), a z drugiej strony równość w prawie (wymóg, by prawo nie zawierało w swej treści rozróżnień faworyzujących bądź dyskryminujących pewne grupy obywateli). W tym drugim rozumieniu jednakowa ochrona praw każdego człowieka nie jest równoznaczna z

ochroną jednakowych praw każdego człowieka. Prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne W opinii Trybunału Konstytucyjnego zasada równości wobec prawa i równości w prawie polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenie TK z dnia 9 marca 1988 r., U 7/87, OTK 1988, nr 1, poz. 1). Prawodawca, przyznając jednostkom określone uprawnienia czy też nakładając obowiązki, nie może tego czynić w sposób dowolny. Równość wobec prawa to zasadność wyboru kryterium zróżnicowania. Kryterium owo może być uznane za zasadne, jeżeli: 1) pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, a więc jest racjonalnie uzasadnione; 2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; 3) pozostaje w związku

z

innymi

wartościami,

zasadami

lub

normami

konstytucyjnymi

usprawiedliwiającymi odmienne traktowanie podmiotów. Chodzi zatem o kryteria racjonalności, proporcjonalności i sprawiedliwości. 2.5. Zasada sprawiedliwości społecznej Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że zróżnicowanie sytuacji prawnej poszczególnych podmiotów musi czynić zadość zasadzie sprawiedliwości. Zasada sprawiedliwości stanowi, bez wątpienia, fundament zasady równości - zasada równości jest nierozerwalnie połączona z zasadą sprawiedliwości, będąc jej pochodną. Pojęcie sprawiedliwości występuje w wielu znaczeniach jako sprawiedliwość wyrównawcza albo rozdzielcza, społeczna. Sprawiedliwość wyrównawcza wiązana jest z ekwiwalentem za uczynione dobro lub popełnione zło. Sprawiedliwość rozdzielcza (dystrybutywna) związana jest z rozdziałem przez państwo jakichś dóbr, korzyści albo obciążeń. Dobra i ciężary powinny być rozdzielane równo między wszystkich, którzy mają taką samą sytuację, pozycję życiową, dokonania. Konstytucja RP ...