12816 zarys prawa administracyjnego bogumil szmulik darmowy fragment PDF

Preview

Summary

Fragment tekstu...

Description

ROZDZIAŁ I

ZAGADNIENIA OGÓLNE Literatura: T. Bigo, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Wrocław 1948; J. Boć (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998; ten że, Konteksty wyróżniania administracji publicznej, [w:] J. Boć (red.), Administracja publiczna, Wrocław 2003; J. Borkowska (red.), Odpowiedzialność urzędnika administracji publicznej. Odpowiedzialność majątkowa, służbowa, cywilnoprawna i karna, Warszawa 2011; W. Dawidowicz, Wstęp do badań prawno-administracyjnych, Warszawa 1974; ten że, Prawo administracyjne, Warszawa 1987; J. Dobkowski, Pozycja prawnoustrojowa służb, straży i inspekcji, Warszawa 2007; Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl (red.), Prawo administracyjne. Pojęcia, instyt ucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002; S. Fundowicz, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005; R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 6, Podmioty administrujące, Warszawa 2011; E. Iserzon, Prawo administracyjne. Podstawowe instytucje, Warszawa 1968; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, Warszawa 1999; M. Jaroszyński, Przedmiot, zakres i ogólna charakterystyka administracji i prawa administracyjnego w PRL, [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński (red.), Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956; W. L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924; S. Jędrzejewski, H. No wicki, Kontrola administracji publicznej, Toruń 1995; M. Kallas, Kształtowanie się administracji publicznej w Polsce, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002; S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947; M. Kulesza, Niektóre zagadnienia prawne definicji samorządu terytorialnego, PiP 1990, z. 1–2; L. Lang, Zagadnienia wstępne, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2000; J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, t. 1, Kraków 2003; Z. Leoński, Istota i rodzaje policji administracyjnej, [w:] Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji Jubileuszu 45-lecia pracy naukowej, Przemyśl 2000; W. Łączkowski, Ustrojowe podstawy prawa publicznego, [w:] S. Fundowicz (red.), Współczesne problemy prawa publicznego, Lublin 1999; K. Miaskowska-Daszkiewicz, M. Mazuryk (red.), Prawne i aksjologiczne aspekty służby publicznej, Warszawa–Lublin 2010; K. Miaskowska-Daszkiewicz, B. Szmulik (red.), Encyklopedia samorządu terytorialnego, Warszawa 2010; J. Niczyporuk, Dekoncentracja administracji publicznej, Lublin 2006; Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2005; Z. Niewiadomski (red.), Z. Cieślak, I. Lipowicz, G. Szpor, Prawo administracyjne, Warszawa 2009; E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004; W. Pańko,

2

Rozdział I. Zagadnienia ogólne

Własność komunalna a funkcja samorządu terytorialnego, ST 1991, Nr 1–2; A. Peretiatkowicz, Podstawowe pojęcia prawa ad ministracyjnego, Poznań 1946; G. B. Peters, Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa 1999; K. Skubiszewski (oprac.), Nauka administracji i polskie prawo administracyjne, cz. 1, Wykłady dr Mariana Zimmermanna, prof. Uniwersytetu Poznańskiego, Poznań 1949; K. Sobczak, Administracja publiczna. Problemy węzłowe, Warszawa 1993; M. Stahl, B. Jaworska-Dębska (red.), Encyklopedia samorządu terytorialnego dla każdego, cz. 1, Ustrój, Warszawa 2010; J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1978; J. Starościak, E. Iserzon, Prawo administracyjne, Warszawa 1963; A. Szadok-Bratuń, Z rodowodu polskiej nauki prawa administracyjnego, [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000; M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym. Administracja wobec wolności i innych praw podmiotowych jednostki, Poznań 1995; E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2010; taż, Wybrane zagadnienia kształtowania się prawa administracyjnego i administracji w ujęciu historycznym, RzZN Prawo–Ekonomia 1992, t. XI; E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2001; M. Wierzbowski (red.), J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2009; M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Nadzór, kontrola, koordynacja, kierownictwo, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2000; S. Wrzosek, System: administracja publiczna. Systemowe determinanty nauki administracji, Lublin 2008; M. Zdyb, Samorząd a państwo. Nadzór nad samorządem terytorialnym, Lublin 1993; J. Zimmermann, Opinia prawna na temat projektu ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego, Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych 2010, Nr 2(26); tenże, Prawo administracyjne, Warszawa 2010.

§ 1. Pojęcie administracji publicznej W znaczeniu potocznym przez określenie administracji zazwyczaj rozumie się wszelką zorganizowaną działalność zmierzającą do osiągnięcia założonych celów. Stąd też mówić można o administrowaniu domem, zakładem pracy czy też inną jednostką organizacyjną. Pojęcie administracji wywodzi się od łacińskich słów: ministrare, administratio, administrare, co oznacza wykonywać, zarządzać, służyć – ale nie rządzić: gubernare. To ostatnie pojęcie posiada szersze i ogólniejsze znaczenie. Łacińskie pochodzenie słowa administracja nie jest przypadkowe, bowiem to właśnie w Rzymie powstały pierwsze zarodki administracji publicznej jako administracji jednolitej, rozbudowanej przestrzennie, która pozwalała na właściwą koncentrację sił, jaką dysponowało państwo. Stworzono w ten sposób system gwarancji prawnych i odpowiedzialności administracyjnej, a jej aktywność oparto o zasadę ciągłości i nakierowano na urzeczywistnianie szeroko pojętego dobra wspólnego. W takim ujęciu administrację należało i należy rozumieć jako działalność trwałą, celową i planową. Spośród wielu rodzajów administracji przedmiotem naszych zainteresowań jest administracja publiczna, czyli taka, która jest sprawowana przez państwo w szerokim tego słowa znaczeniu, a więc przez organy państwowe, samorządowe i inne. Samo zaś pojęcie administracji publicznej w powojennej Polsce przywrócone zostało wraz z odrodzeniem się instytucji samorządu terytorialnego. Wcześniej, od roku 1950, posługiwano się określeniem „administracja państwowa”, przez które to

§ 1. Pojęcie administracji publicznej

3

określeniem rozumiano „system podmiotów utworzonych i wyposażonych przez ustawę w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności na podstawie ustaw w kierunku wewnętrznym oraz zewnętrznym, przy czym zarówno przebieg, jak i skutki działalności zewnętrznej przypisywane są zawsze państwu jako takiemu” (W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 8–9). Porównując użyte tu dwa pojęcia, zaznaczyć należy, że pojęcie administracji publicznej jest szersze od pojęcia administracji państwowej i obejmuje ono nie tylko państwowe podmioty administracji, ale również pozostałe podmioty spełniające funkcje tej administracji (np. samorząd terytorialny). Administrację można rozpatrywać w oparciu o dwa kryteria. Według kryterium pierwszego – administracja jest organizacją, która składa się z różnorodnych jednostek wyposażonych w kompetencje określone w ustawach i tworzących pewien zamknięty układ organizacyjny, mający realizować zadania państwowe lub publiczne, albo też jedne i drugie. Według kryterium drugiego – administracja jest pewną działalnością. Gdy taką działalność prowadzi państwo jako organizacja, wówczas mówimy o administracji państwowej w ścisłym znaczeniu. Jeśli natomiast działalność taką prowadzi administracja państwowa oraz inne organy i instytucje, wtedy należy mówić o administracji publicznej, która obejmuje administrację państwową w znaczeniu ścisłym i administrację wykonywaną przez inne organy i instytucje nienależące do aparatu państwowego (np. samorząd terytorialny). Jeżeli zaś mamy do czynienia z działalnością instytucji niepublicznych, które nie realizują zadań publicznych wynikających z ustaw, wtedy mówimy o administracji prywatnej (J. Lang, Zagadnienia wstępne, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2000, s. 15–16). Dokonane rozróżnienie posiada istotne znaczenie, albowiem nieodłącznie związane jest z zasadą podziału władz w nowoczesnym państwie. Wyróżnienie trzech sfer, tj. władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, dało podstawę dla ukształtowania się nauki prawa administracyjnego. Najogólniej zasada podziału władz polega na przydzieleniu określonych działań państwa określonym organom państwowym. Wyodrębnienie zaś wykonawczej funkcji państwa – administracji państwowej, wpły nęło na pojawienie się zapotrzebowania w kwestiach regulacji prawnych w tym zakresie oraz badania tych regulacji. Jednak ostateczne ustalenie zakresu pojęcia administracji nie jest łatwe, bowiem zastosowane tu kryteria, mające posłużyć uporządkowaniu treści składającej się na pojęcie administracji, zazębiają się. Wprawdzie zadania administracyjne wykonywane są przeważnie przez organy administracyjne, ale w powyższym procesie biorą także udział organy ustawodawcze i organy wymiaru sprawiedliwości. Obraz komplikuje również fakt, że organy administracyjne upoważnione są do stanowienia prawa oraz – w pewnym tylko zakresie – wykonywania wymiaru sprawiedliwości – np. karanie przez policję w postępowaniu mandatowym (E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2000, s. 19–20). Można więc śmiało w tym miejscu postawić pytanie: czym więc jest administracja?

4

Rozdział I. Zagadnienia ogólne

Niewątpliwie administracja jest zjawiskiem społecznym. Jej określenie odpowiada stanowi prawnemu i poglądom, ideom politycznym i prawnym związanym z określonym historycznie etapem rozwoju państwa. Według H. Izdebskiego i M. Kuleszy „administracja publiczna jest sługą ustroju i aparatem wykonawczym władzy politycznej”, a jej cała działalność polega na wykonywaniu prawa i na nim się też opiera (H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, Warszawa 1999, s. 79). W tym również powołani autorzy w odniesieniu do administracji publicznej dostrzegają istotę podziału władz. To właśnie władza wykonawcza oraz podległa jej administracja powołane zostały do wykonywania prawa. Taki punkt widzenia koresponduje z negatywnymi definicjami administracji publicznej. Jedna z nich, zaliczana do tzw. definicji klasycznych, powiada, że administracją jest każda działalność państwowa, która nie jest działalnością ustawodawczą bądź sądowniczą. W polskiej doktrynie wyróżnić można różne odmiany definicji negatywnych. Przyjęcie takiego punktu widzenia wynikało z niemożności pozytywnego określenia administracji (S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 7–8). Podzielał go także E. Iserzon, twierdząc, że „administracja państwowa jest działalnością znamienną, wykonywaniem zadań, które państwo uznaje za swoje, z wyłączeniem działalności parlamentarnej i sądowej” (E. Iserzon, Prawo administracyjne. Podstawowe i instytucje, Warszawa 1968, s. 19). Podobnie definiuje administrację T. Bigo, który widział w administracji państwowej „planową działalność państwa zmierzającą do pewnych celów, nie będącą ustawodawstwem ani sądownictwem” (T. Bigo, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Wrocław 1948, s. 15). Zdaniem tego ostatniego, działalność państwa jest zawsze działalnością prawną, oparta jest bowiem na normach prawnych, a przy tym ma na celu dobro wspólne. Zwolennikami definicji negatywnych byli także niektórzy przedstawiciele niemieckiej nauki prawa administracyjnego – F. Fleiner, W. Jellinek i O. Mayer. Nie wydaje się natomiast, by istniała w praktyce możliwość pozytywnego określenia administracji. Za przyczynę takiego stanu rzeczy należy uznać cechy administracji, obszary jej działania, wypełniane zadania, jej strukturę i formy działania, które według E. Ochendowskiego „są tak zróżnicowane, że ich zdefiniowanie wydaje się prawie niemożliwe” (E. Ochendowski, Prawo..., op. cit., s. 21). Ta wielka różnorodność zadań państwa wykonywana za pośrednictwem administracji stała się bodźcem dla E. Forsthoffa, który stwierdził, iż administracji nie można zdefiniować, można ją jedynie opisać. Innym rodzajem definicji służących określeniu administracji są tzw. definicje podmiotowe, które wiążą się z identyfikowaniem administracji publicznej z podmiotami, tj. z grupą organów lub urzędami mającymi ją uosabiać. Typową dla definicji podmiotowych jest definicja W. Dawidowicza, według którego administracja to system podmiotów utworzonych i wyposażonych w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności (W. Dawidowicz, Prawo..., op. cit., s. 8). Definicje podmiotowe łączą również pojęcie administracji z zespołem ludzi powiązanym w pewną całość z uwagi na wspólne cele, a wyposażonym w pewien zakres

§ 2. Cechy administracji i jej podziały

5

uprawnień władczych i zwiadowczych, dysponującym przy tym określonymi środkami rzeczowymi (M. Stahl, Cechy administracji, [w:] Z. Duniewska i in., Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002, s. 13). W definicjach przedmiotowych administracji główną uwagę zwraca się na przejawy aktywności państwa. Administracja więc „to nie tylko wykonywanie ustaw, ale także twórcza działalność” (W. L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 7). W latach 50. ubiegłego wieku pod wpływem nauki radzieckiej podjęto dość udane próby zdefiniowania administracji państwowej za pomocą nawiązania do niektórych zasad ustroju politycznego oraz aktualnych zadań państwowych. Zdaniem M. Jaroszyńskiego, „administracja PRL to jedna z form działalności państwowej prowadzonej pod kierownictwem PZPR na podstawie ustaw wyrażających wolę i interesy ludu pracującego miast i wsi, polegająca na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa ludowego, w szczególności budowy podstaw socjalizmu, ograniczania i ostatecznej likwidacji obalonych klas wyzyskiwaczy, obrony i ochrony narastających zdobyczy ludu pracującego oraz obrony państwa przed agresją światowego imperializmu i zabezpieczenia światowego pokoju” (M. Jaroszyński, Przedmiot, zakres i ogólna charakterystyka administracji i prawa administracyjnego w PRL, [w:] M, Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński (red.), Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 28). To misterne z punktu widzenia epoki sformułowanie jest przykładem silnych wpły wów ideologii na istotę i rolę administracji państwowej w epoce stalinowskiej, ale nie tylko. W znacznie złagodzonym wymiarze wycisnęła ona swe piętno na sposobie myślenie o administracji także w kolejnych dekadach, niemal aż do upadku komunizmu w Europie Środkowej i Wschodniej. W poszukiwaniu współczesnej definicji administracji publicznej należy zwrócić uwagę na propozycję J. Bocia, który administrację publiczną postrzega jako „przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach” (J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 16). Stale ponawiane próby precyzyjnego określenia pojęcia administracji publicznej, po najnowsze definicje mieszane (podmiotowo-przedmiotowe) skłaniają ku akceptacji stanowiska, że administracji publicznej nie można zdefiniować w sposób uniwersalny, lecz w sposób „różny (...) w zależności od celu, jakiemu ma służyć dana definicja” (E. Ochendowski, Prawo..., op. cit., s. 21).

§ 2. Cechy administracji i jej podziały Poddając analizie przytoczone definicje, można zauważyć, że administrację publiczną charakteryzują pewne cechy. Ich różnorodność dowodzi słuszności poglądów, iż nie jest możliwe dokonanie określenia administracji przy użyciu jednego

6

Rozdział I. Zagadnienia ogólne

tylko kryterium, będziemy bowiem mieli wówczas do czynienia z definicją niepełną. Administracja jest zjawiskiem niezwykle złożonym, reprezentującym czynniki prawne, społeczne, ale też i polityczne. Stąd też pomimo możliwości ustalenia jej typowych cech, czyli takich, które pojawiają się regularnie, możemy wyróżnić również grupę nieposiadających charakteru stałego. Na przykład przyjmuje się, że celem administracji publicznej nie jest dążenie do osiągania zysku. Ale cecha ta nie jest równoznaczna z bezpłatnością wszystkich świadczeń administracji. Wręcz przeciwnie, większość świadczeń podlega całkowitej lub częściowej odpłatności ze strony ich adresatów. Poza tym istnieje zjawisko powoływania takich form organizacyjnych administracji, dla których osiąganie zysku stało się jednym z głównych celów działania – np. pewne agencje rządowe o statusie spółek prawa handlowego czy państwowych osób prawnych (M. Stahl, Cechy administracji, [w:] Z. Duniewska i in., Prawo administracyjne. Pojęcia, op. cit., s. 15–16). Istnienie cech typowych nie podlega jednak dyskusji. E. Ochendowski wskazuje na trzy cechy (E. Ochendowski, Prawo..., op. cit., s. 22–24). Po pierwsze: administracja jest zjawiskiem społecznym. Zajmuje się ona sprawami wspólnoty i członkami tej wspólnoty, inaczej mówiąc, jest ukierunkowana na interes publiczny, który jednak może być zmienny, zwłaszcza w społeczeństwie pluralistycznym. Po drugie: administrację cechuje aktywność, inicjatywa, działalność ukierunkowana na przyszłość. Cecha ta występuje w pełni, gdy administracja wykonuje ustawy. Jednak jej działalność nie ogranicza się jedynie do wykonywania ustaw, lecz często wykracza poza ich ramy. W szczególności będzie tu chodziło o wykonywanie zadań niewynikających ze szczegółowych uregulowań we wspomnianych aktach normatywnych. Należeć będzie do nich np. budowa dróg publicznych, budowa i utrzymanie urządzeń użyteczności publicznej, urządzeń oświatowych, socjalnych, wspieranie kultury. Tego typu działalność, jakkolwiek wynikająca z własnej inicjatywy administracji i według jej wyobrażeń, musi być jednak związana z obowiązującym prawem lub wytycznymi polityki rządu – w przypadku administracji rządowej. Po trzecie: administracja podejmuje konkretne środki do uregulowania spraw jednostkowych i urzeczywistniania określonych przedsięwzięć. Jest to cecha stanowiąca o różnicy między administracją a ustawodawstwem, które ukierunkowane jest na wydawanie generalnych i abstrakcyjnych uregulowań. Ilościowo szerszy katalog zaprezentowała M. Stahl. W swych rozważaniach wskazuje ona na następujące cechy administracji: 1) działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego, odrębnego od państwa podmiotu władzy publicznej, któremu państwo przekazało część swej władzy; 2) możność działania w formach władczych, zabezpieczonych możliwością zastosowania przymusu państwowego; 3) działanie w interesie publicznym (w imię „wspólnego dobra”, interesu społecznego); 4) polityczny charakter – cele jej działania i jego rezultaty ocenia się w kategoriach politycznych, wpływają one na kształtowanie się stosunku obywateli do podmiotów administracji;

§ 2. Cechy administracji i jej podziały

7

5) działanie na podstawie ustaw i w granicach przez nie określonych (z tego względu w odniesieniu do administracji publicznej nie ma zastosowania zasada „co nie jest zabronione, jest dozwolone”); 6) aktywność, zwrócenie ku przyszłości, możność podejmowania działania z własnej inicjatywy; 7) działanie w sposób ciągły i stabilny; 8) oparcie się (z reguły) na zawodowym personelu; 9) charakter monopolistyczny (administracja, działając w ramach powierzonej jej kompetencji, występuje jako wyłączny gospodarz w określonej kategorii spraw) i bezosobowy – w ramach jej struktur działają różne podmioty, lecz decyzję wydaje nie ktoś pełniący np. funkcję wojewody, ale organ administracji noszący tę nazwę (M. Stahl, Cechy administracji, [w:] Z. Duniewska i in., Prawo administracyjne. Pojęcia..., op. cit., s. 14–15). Do wymienionych tu cech posiadanych przez administrację można jeszcze dodać dwie: 1) działanie na zasadzie kierownictwa i podporządkowania, 2) działanie nie tylko na wniosek zainteresowanych, ale także, i to w przeważającym zakresie, z włas...