Wstęp do prawa administracyjnego - Naczelne organy administracji rządowej PDF

Preview

Summary

dr Łukasz Kozera, praca zaliczeniowa z ćwiczeń...

Description

NACZELNE ORGANY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ

Naczelne organy administracji państwowej to te, które określa się jako zwierzchnie wobec pozostałych organów i innych podmiotów organizacyjnych państwa w strukturze administracji rządowej, a ich właściwość miejscowa obejmuje terytorium całego państwa. Pojęcie naczelnych organów administracji państwowej wprowadzone zostało w jednym z rozdziałów Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r., natomiast przepisy obecnie obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. nie używają tego określenia. Obecne prawodawstwo posługuje się jednak tym pojęciem

i

do

Rzeczypospolitej

naczelnych Polskiej,

organów

Radę

administracji

Ministrów

wraz

rządowej z

Prezesem

zalicza

Prezydenta

Rady

Ministrów,

poszczególnych ministrów oraz kierowników komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów1. Prezydent RP Prezydent RP sprawuje w Polsce władzę wykonawczą a jego urząd w sposób szczegółowy opisany został w rozdziale 5 konstytucji. Jest on najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej. Wybierany jest przez Naród na pięcioletnią kadencję w wyborach czteroprzymiotnikowych tj. powszechnych, równych, bezpośrednich w tajnym głosowaniu. Jeśli chodzi o zasadę powszechności: czynne prawo wyborcze przysługuje obywatelom, którzy – najpóźniej w dniu wyborów - ukończyli 18 rok życia oraz posiadają pełnię praw wyborczych. Natomiast bierne prawo wyborcze przysługuje obywatelom, którzy ukończyli 35 rok życia. Kolejno zasada równości oznacza, że każdemu wyborcy przysługuje jeden głos. Jeżeli chodzi o zasadę bezpośredniości i tajności przybierają one postać taką samą, jak w wyborach parlamentarnych, czyli wyborcy w drodze głosowania osobiście – bez żadnego pośrednictwa – oddają swój głos, poza wyjątkami, o których mowa w ustawie. Głosowanie odbywa się w sposób anonimowy, a karty wyborcze wrzucane są do urny osobiście. Wybór dokonywany jest w oparciu o zasadę większości bezwzględnej – na prezydenta zostaje wybrany kandydat, który otrzymał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów. Nowo wybrany prezydent obejmuje urząd po złożeniu przysięgi przed Zgromadzeniem Narodowym. Jej złożenie jest warunkiem koniecznym do objęcia urzędu i od tej daty liczy się bieg kadencji. 1 E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 1999, s. 121-122.

Zarządzenia wyborów dokonuje Marszałek Sejmu, a weryfikacja ich ważności należy do zakresu zadań Sądu Najwyższego. Ponowny wybór na urząd prezydenta jest dopuszczalny tylko jeden raz, w wyborach nie mogą kandydować osoby, które już odbyły dwie kadencje prezydenckie. Nie ma natomiast ograniczenia jeżeli chodzi o osoby, które w poprzednich wyborach odniosły porażkę.2 Konstytucja przewiduje możliwość złożenia z urzędu Prezydenta RP przed upływem kadencji wskutek: śmierci, zrzeczenia się urzędu, uznania przez Zgromadzenie Narodowe trwałej niezdolności prezydenta do sprawowania urzędu, stwierdzenia nieważności wyborów przez Sąd Najwyższy. W razie zaistnienia złożenia urzędu Prezydenta RP jego obowiązki wykonuje Marszałek Sejmu, a gdyby ten nie mógł – Marszałek Senatu do czasu wyboru nowego prezydenta. Osoba zastępująca Prezydenta RP może wykonywać wszystkie jego obowiązki, z wyjątkiem postanowienia o skróceniu kadencji Sejmu. Dymisję prezydent składa Marszałkowi Sejmu, jest ona bezwarunkowa i nieodwołalna.3 Uprawnienia Prezydenta są ściśle określone w V rozdziale Konstytucji RP. Z uwagi na ich różnorodność możemy je umieścić w kilku grupach. Jeśli chodzi o sferę stosunków zagranicznych - Prezydent RP reprezentuje państwo w stosunkach zewnętrznych, ratyfikuje i wypowiada umowy międzynarodowe (o czym zawiadamia Sejm i Senat, a przed ratyfikowaniem może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie jej zgodności z Konstytucją), mianuje i odwołuje przedstawicieli RP w innych państwach. Natomiast w sferze prawodawstwa nadzwyczajnego zarządza powszechną lub częściową mobilizację sił zbrojnych, może wprowadzić stan wojenny w razie zewnętrznego zagrożenia państwa lub stan wyjątkowy w przypadku zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa. Sfera prawodawstwa zwykłego uprawnia prezydenta do wydawania rozporządzeń, jest to jednak kompetencja pozorna, ponieważ jej realizacja uzależniona jest od woli Sejmu formułującego odpowiednie szczegółowe upoważnienie. Prezydent może wydawać zarządzenia na podstawie upoważnienia ustawowego oraz występować z inicjatywą ustawodawczą. Jeśli chodzi o sferę uprawnień personalnych – prezydent desygnuje i powołuje Prezesa Rady Ministrów, powołuje sędziów oraz Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, członków Rady Polityki Pieniężnej, członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego oraz członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Występuje również z wnioskiem do Sejmu o powołanie Prezesa 2 Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2009, s. 143-153. 3 Art. 131 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r..

Narodowego Banku Polskiego oraz odwołuje ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności. Natomiast jako zwierzchnik sił zbrojnych sprawuje zwierzchnictwo nad Siłami Zbrojnymi, mianuje Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych. Sam jest przewodniczącym Komitetu Obrony Kraju. Prezydent na czas wojny mianuje Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych oraz nadaje określone w ustawie stopnie wojskowe. W strefie uprawnień organizacyjno-administracyjnych i decyzyjnych prezydent: zarządza wybory do Sejmu i Senatu, zwołuje pierwsze posiedzenie nowo wybranego Sejmu i Senatu, zarządza referendum ogólnonarodowe, podpisuje lub odmawia podpisania ustawy, nadaje ordery i odznaczenia, stosuje prawo łaski, wręcza nominacje profesorskie, nadaje obywatelstwo polskie i wyraża zgodę na zrzeczenie się tego obywatelstwa, nadaje statut Kancelarii Prezydenta RP oraz powołuje i odwołuje Szefa Kancelarii oraz zwraca się z orędziem do Sejmu, Senatu lub Zgromadzenia Narodowego.4 Rada Ministrów Rada Ministrów jest zgodnie z obowiązującą konstytucją, obok Prezydenta RP organem władzy wykonawczej w Polsce. Oprócz Konstytucji RP, podstawami prawnymi działania Rady Ministrów jest ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Obowiązująca konstytucja przewiduje zasadniczą procedurę utworzenia Rady Ministrów, która składa się z czterech etapów. W pierwszym kroku Prezydent RP desygnuje Prezesa Rady Ministrów w ciągu 14 dni od pierwszego posiedzenia Sejmu lub przyjęcia dymisji poprzedniej Rady Ministrów. Następnie osoba desygnowana na Prezesa Rady Ministrów przedstawia Prezydentowi proponowany skład Rady Ministrów. W kolejnym etapie Prezydent powołuje Prezesa Rady Ministrów wraz z pozostałymi członkami Rady Ministrów, którzy składają przysięgę. Natomiast Prezes Rady Ministrów zobligowany jest do przedstawienia Sejmowi programu działania Rady Ministrów oraz do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie jej wotum zaufania, które Sejm uchwala bezwzględną większością głosów.5 Rada Ministrów jest organem kolegialnym, w skład którego wchodzą: Prezes Rady Ministrów, wiceprezesi Rady Ministrów, ministrowie oraz opcjonalnie przewodniczący określonych w ustawach komitetów. Każdy z tych podmiotów pełni podwójną funkcję jest członkiem ciała kolegialnego oraz samodzielnym organem administracji rządowej.6 4 Możdżeń-Marcinkowski M., Wstęp do prawa administracyjnego ogólnego, Warszawa 2012, s. 118-120. 5 Art. 154 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.. 6 Niewiadomski Z., Prawo administracyjne, Warszawa 2007, s. 198.

Podstawowe zadania (kierunki działania) Rady Ministrów zostały wskazane w art. 146 konstytucji, trzeba jednak podkreślić, że to wyliczenie zadań jedynie najważniejszych. Jednym z tych zadań jest kierowanie administracją rządową. W związku z tym przysługują jej kompetencje do koordynacji i kontroli działalności organów tej administracji. Kierownictwo, koordynacja

i

kontrola

nie

mogą

naruszać

określonych

ustawowo

kompetencji

poszczególnych organów, pozwalają jednak na narzucanie wszystkim organom administracji rządowej jednolitej polityki działania, a także na stałe badanie stanu realizacji tej polityki. Kolejnym zadaniem Rady Ministrów jest kierowanie wykonywaniem budżetu państwa, co oznacza, że przysługują jej kompetencje w zakresie koordynacji i kontroli, jednak w znacznym stopniu dzielone z ministrem finansów, ale podstawowe rozstrzygnięcia wykonawcze powinny zapadać w Radzie Ministrów, w szczególności jest ona właściwa do uchwalania projektu budżetu pastwa. Rada Ministrów jest również organem właściwym do zapewnienia wykonywania ustaw. Dotyczy to wszystkich dziedzin życia państwowego. Także zapewnienie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego należy do zadań Rady Ministrów. Łączy się z tym realizowanie ogólnego kierownictwa obronnością kraju. Sprawuje ona kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi, a w szczególności zawieranie umów międzynarodowych wymagających ratyfikacji oraz zatwierdzanie i wypowiadanie innych umów międzynarodowych. Konstytucja, jeśli chodzi o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, daje Radzie Ministrów także kompetencje do stanowienia rozporządzeń, ale tylko w takim zakresie, w jakim zostanie do tego upoważniona przez obowiązujące ustawy. Jeśli natomiast chodzi o akty prawa wewnętrznego, Rada Ministrów ma kompetencje do stanowienia uchwał, które mogą być adresowane tylko do jednostek organizacyjnie podległych. Normatywne uchwały Rady Ministrów nie muszą być wydawane na podstawie ustawy, mogą bowiem zostać wydane na podstawie kompetencji Rady Ministrów określonych w przepisach konstytucyjnych. Zarówno rozporządzenia, jak i uchwały normatywne Rady Ministrów podlegają kontroli władzy sądowej. 7 Posiedzenia Rady Ministrów są poufne i odbywają się przy obecności większości jej członków. Rozstrzygnięcia zapadają w drodze uzgodnienia, ale w sytuacjach, gdy jego osiągnięcie nie jest możliwe, bądź napotka trudności, projekt rozstrzygnięcia może być poddany głosowaniu z inicjatywy przewodniczącego posiedzenia.8 7 Jakimowicz W., Przewodnik po prawie administracyjnym, Warszawa 2013, s. 197-198; Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2009, s. 285-288. 8 Art. 22 tekstu jednolitego ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów.

Przepisy ustawy o Radzie Ministrów przewidują możliwość utworzenia wewnętrznych organów pomocniczych Rady Ministrów oraz Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie z nimi w celu uzgadniania stanowiska swoich członków oraz inicjowania i przygotowania rozstrzygnięć w określonych dziedzinach polityki Rządu może w drodze rozporządzenia tworzyć stałe komitety jako organy pomocnicze i opiniodawcze. Istnieje także możliwość utworzenia komitetów do rozpatrywania określonych kategorii spraw lub określonej sprawy. Do wewnętrznych organów Rady Ministrów zalicza się również rady i zespoły doradcze w sprawach należących do zadań i kompetencji Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów.9

Prezes Rady Ministrów Prezes Rady Ministrów, zwany inaczej Premierem, jest kolejnym organem naczelnym, który wchodzi w skład Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów posiada liczne kompetencje z zakresu zwierzchności osobowej, i należy do nich: wnioskowanie powołania i odwołania członków Rady Ministrów, powoływanie sekretarzy stanu i podsekretarzy stanu, centralnych organów administracji państwowej, wojewodów oraz wicewojewodów, a także członków niektórych organów doradczych. Jeśli chodzi natomiast o zwierzchność służbową, posiada on równie szeroki zakres kompetencji tj.: ustala zakres działania wicepremierów, kieruje i organizuje pracę Rady Ministrów, koordynuje i kontroluje prace ministrów, w drodze rozporządzenia ustala szczegółowy zakres działania ministra niezwłocznie po powołaniu Rady Ministrów, organizuje oraz kieruje pracą komitetów, a ponadto nadzoruje terenowe organy rządowej administracji ogólnej. Zwierzchność służbową Prezes Rady Ministrów realizuje przez wydawanie zarządzeń wewnętrznych, wytycznych, poleceń służbowych oraz nadawanie statutów. Do kompetencji Prezesa Rady Ministrów z zakresu nadzoru nad administracją zdecentralizowaną zalicza się np. zawieszenie organu jednostki samorządu terytorialnego i ustanowienie zarządu komisarycznego. Posiada on również kompetencje do wydawania rozporządzeń, a w stanie wojennym zarządzeń porządkowych. Może tworzyć rady i zespoły jako organy pomocnicze i opiniodawcze.10

9 Art. 12 tekstu jednolitego ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. 10 Jakimowicz W., Przewodnik po prawie administracyjnym, Warszawa 2013, s. 200-201.

Ponadto Prezes Rady Ministrów powołuje i odwołuje Szafa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz sekretarzy i podsekretarzy stanu. Do zadań, które z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów realizuje Kancelaria, należy przede wszystkim: kontrola realizacji zadań wskazanych przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów oraz przedstawianie wniosków z przeprowadzonych kontroli, wydawanie Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej polskiej „Monitor Polski”, koordynacja realizacji polityki kadrowej w administracji rządowej, zharmonizowanie współdziałania Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów z Sejmem, Senatem i Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej oraz innymi organami państwowymi. Kancelaria także wykonuje zadania z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa określone w odrębnych przepisach oraz wykonuje zadania zlecone przez Prezesa Rady Ministrów.11 Przy Prezesie Rady Ministrów działa również Rada Legislacyjna, która jest organem opiniodawczo-doradczym. Jej członków powołuje Prezes Rady Ministrów, a także określa zadania, zasady i tryb jej funkcjonowania. Po zasięgnięciu opinii Rady Legislacyjnej, Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia ustala zasady techniki prawodawczej, czyli m. in. sposób redagowania projektów ustaw i rozporządzeń, czy reguły wprowadzania zmian w systemie prawa. Zasady techniki prawodawczej mają na celu zapewnienie spójności i kompletności systemu prawa oraz przejrzystości tekstów normatywnych aktów prawnych.12

Ministrowie Minister jest powoływany na stanowisko oraz odwoływany z niego postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Prezesa Rady Ministrów. Urząd obejmuje dopiero po złożeniu przed Prezydentem RP przysięgi, której treść określona jest w art. 151 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Po powołaniu ministra Prezes Rady Ministrów może określić szczegółowy zakres jego działania, wskazując dział lub działy administracji, którymi ma on kierować oraz ustalić ministerstwo obsługujące ministra, a także wskazać organy i jednostki mu podległe lub przez niego nadzorowane. Ministerstwa tworzone, znoszone oraz przekształcane są przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia, a w ich skład wchodzą pewne komórki organizacyjne: departamenty, biura, sekretariaty i wydziały.

11 Możdżeń-Marcinkowski M., Wstęp do prawa administracyjnego ogólnego, Warszawa 2012, s. 124. 12 Art. 14 tekstu jednolitego ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów.

Z zapisów konstytucji wynika dualistyczny charakter ministrów jako członków kolegialnego organu administracji rządowej, gdzie wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów oraz jako organów kierujących określonym działem administracji państwowej, zwanym resortem. W skład rządu powoływani są także ministrowie, którzy nie kierują działami administracji rządowej i są to tzw. ministrowie bez teki, niepowołani w drodze ustawy.13 Minister kierujący danym działem, jest zobowiązany do opracowywania i inicjowania polityki Rady Ministrów w stosunku do działu, którym kieruje oraz do przedkładania w tym zakresie inicjatyw i projektów aktów normatywnych. Ministrowie, którzy kierują resortami, a więc określoną strukturą działu administracji publicznej, nadzorują i kontrolują działalność podporządkowanych organów, urzędów i jednostek. W tym zakresie minister w szczególności tworzy i likwiduje jednostki organizacyjne, powołuje i odwołuje ich kierowników, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej oraz kontroluje sprawność działania, efektywność gospodarowania oraz przestrzegania prawa przez jednostki organizacyjne, w stosunku, do których minister kierujący działem uzyskał uprawnienia nadzorcze.14 Obecnie ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej w swojej klasyfikacji wyróżnia trzydzieści cztery działy tj. administracja publiczna; budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo; budżet; finanse publiczne; gospodarka; gospodarka morska; gospodarka wodna; instytucje finansowe; informatyzacja; członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej; kultura i ochrona dziedzictwa narodowego; kultura fizyczna; łączność; nauka; obrona narodowa; oświata i wychowanie; praca; rolnictwo; rozwój wsi; rozwój regionalny; rynki rolne; rybołówstwo; Skarb Państwa; sprawiedliwość; szkolnictwo wyższe; transport; turystyka; środowisko; rodzina; sprawy wewnętrzne; wyznania religijne oraz mniejszości narodowe i etniczne; zabezpieczenie społeczne; sprawy zagraniczne oraz zdrowie.15 Ustawa o działach administracji w swoich przepisach w sposób szczegółowy i wyczerpujący określa zakres spraw, które obejmuje dany dział, a także nakłada na ministra obowiązek współdziałania z pozostałymi członkami Rady Ministrów oraz organami administracji rządowej. Jeśli chodzi więc o funkcje ministra, w najogólniejszym ujęciu można je rozdzielić na: funkcje prawotwórcze, gdzie minister wydaje rozporządzenia i zarządzenia; funkcje 13 Boć J., Prawo administracyjne, Wrocław 2002, s. 156. 14 Art. 34 tekstu jednolitego ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. 15 Art. 5 tekstu jednolitego ustawy z dnia 4 września 1997 r.. o działach administracji rządowej.

polegające na wydawaniu decyzji administracyjnych; funkcje kierowania resortem nie obejmujące działalności prawotwórczej i decyzyjnej oraz funkcje szczególne wynikające ze specjalnego statusu ministra w określonej sferze. Inne podmioty sprawujące funkcję naczelnych organów administracji rządowej Poza wymienionymi powyżej naczelnymi organami administracji rządowej, należy zwrócić uwagę także na inne podmioty, których przewodniczący wchodzą w skład Rady Ministrów. Ustawy określające status prawny tych podmiotów, wprost nazywają je naczelnymi organami administracji rządowej. Do organów tych należy Komitet Badań Naukowych, który jest organem naczelnym administracji rządowej do spraw polityki naukowej i naukowo-technicznej państwa. Komitet Badań Naukowych utworzony został ustawą z dnia 12 stycznia 1991 r., której przepisy w sposób szczegółowy m. in. wyliczają jego zakres zadań oraz skład. Jego przewodniczącym jest minister właściwy do spraw nauki. Także Komitet Integracji Europejskiej „jest naczelnym organem administracji rządowej do spraw programowania i koordynowania polityki w sprawach związanych z integracją Polski z Unią Europejską oraz programowania i koordynowania działań dostosowawczych Polski do standardów europejskich, jak również koordynowania działań administracji państwowej w zakresie otrzymywanej pomocy zagranicznej”.16

16 Art. 1 tekstu jednolitego ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej.

Bibliografia 1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.. 2. Tekst jednolity ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o Komitecie Badań Naukowych. 3. Tekst jednolity ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. 4. Tekst jednolity ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej. 5. Tekst jednolity ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. 6. Boć J., Organizacja prawna administracji, [w:] Prawo administracyjne, Wrocław 2002, s. 145-157. 7. Gacka-Asiewicz A., Prawo Konstytucyjne w pigułce, Warszawa 2013, s. 71-89. 8. Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2009, s. 143-153, 247-193. 9. Jakimowicz W., P...