12. David Zylbersztajn e Sônia Agel PDF

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Anotações sobre a leitura...

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A reforma do setor de petróleo de 1997: radicalidade, concepção e implementação David Zylbersztajn e Sônia Agel Apesar de todo o sucesso reconhecido da Petrobrás, observou-se que as necessidades brasileiras em relação à produção energética eram muito maiores do que a capacidade técnica e econômica do monopólio dessa empresa. Com o início processo de globalização, na década de 1990, as empresas públicas se tornaram mais fortes do que os órgãos reguladores, ocorrendo uma migração do conhecimento técnico da administração pública para as empresas estatais ou privadas. “No setor de petróleo e gás, respectivamente, ficava clara a necessidade de atrair capitais privados para a expansão dos investimentos e consequente aumento na produção com o objetivo de buscar a autossuficiência, além de possibilitar o desenvolvimento de uma indústria nacional mais moderna e competitiva”. Desse modo, através da Emenda Constitucional nº 9/1995, o governo brasileiro flexibilizou o monopólio das atividades petrolíferas de modo que “a União pudesse contratar empresas privadas para realização de atividades de pesquisa e lavra de petróleo e gás natural, refino de petróleo, importação e exportação de petróleo, derivados e gás natural”. Ou seja, o monopólio ainda existe (em mãos do Estado) mas Petrobras perde o direito exclusivo de executá-lo. Inicia-se então, a era do Estado regulador nas atividades de exploração e produção. A “Lei do Petróleo” (9.478, de 6 de agosto de 1997) foi o marco inicial do novo arcabouço jurídico do setor, que criou o CNPE (responsável pela formulação de políticas para a área), a ANP (responsável pela implantação dessas políticas). A ANP mostrou desafios a esse novo arcabouço, uma vez que era necessário o desenvolvimento de uma forte capacitação técnica, econômica e financeira para a análise das estratégias empresariais e evolução da organização da indústria (Regulação do poço ao posto). Essa regulação por parte da ANP sofreu grande resistência de grande parte dos grupos de interesse na questão petrolífera. O setor que mais sofreu entraves para a regulação foi o de transporte de gás natural (que já tem um monopólio natural). Um desafio com a criação da ANP era com relação às atividades que estavam em curso. Logo, assinou-se 397 contratos de concessão com a Petrobras, em 1998, que tinham como foco as atividades exploratórias nas quais a empresa já havia feito investimentos ou estava em processo de desenvolvimento ou produção. Nos casos em que a empresa obtivesse êxito ela poderia continuar com as atividades exploratórias, já nos casos negativos, deveria devolver as áreas para a ANP. A ANP adotou procedimentos licitatórios para concessão de exploração e produção de petróleo e gás, devendo estes obedecerem às disposições da Lei 9.478 e da regulamentação a ser expedida pela Agência. Além disso, obedeceu-se os principios dispostos no art. 37 da CF de 1988, quais sejam: (i) igualdade de condições a todos os concorrentes; (ii) introdução de cláusulas que estabelecem obrigações de pagamento e a inclusão de exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações; (iii) obediência aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Para se realizar as rodadas de licitações a ANP necessitava contratar pessoal capacitado para a realização de tais rodadas. Contratou-se, através de concorrência internacional, a consultoria Gaffney, Cline & Associates, que tinha como tarefa desde a organização e logística dos road shows até o apoio na parte técnica do contrato de concessão.

Para tais road shows, a ANP reuniu os dados dos blocos a serem licitados em um pacote de informações que seria comercializado para as empresas interessadas em participar da licitação. Para participarem das licitações as empresas eram classificadas como Operadoras ou Não Operadoras. As operadoras se subdividiam da seguinte maneira: (i) Operadora A - qualificada para operar em qualquer bloco oferecido na 1ª rodada de licitações; (ii) Operadora B, qualificada para operar em qualquer bloco terrestre e em alguns blocos em lâmina d’água rasa; e (iii) Operadora C - qualificada para operar apenas em terra. A empresa vencedora da licitação seria a que se apresentasse melhor oferta, composta de: (i) bônus de assinatura; (ii) comprometimento com um Programa Exploratório Mínimo (PEM); (iii) o compromisso, em percentual, com a aquisição de bens e serviços na indústria nacional. A partir da 4º rodada exigiu-se percentuais mínimos de comprometimento com a indústria nacional. A partir da 7ª, a aferição passou a ser realizada de acordo com a metodologia elaborada pelo Prominp. Essa política de conteúdo local trouxe excelentes benefícios para o país, inserindo a indústria em todos os estágios do desenvolvimento tecnológico e nos programas de inovação.

O contrato de concessão confere ao concessionário a legítima permissão para que exerça as atividades de exploração e produção, por sua conta e risco, sob a regência das disposições do instrumento contratual. O modelo de contrato adotado pela ANP estabeleceu diversos mecanismos de controle, de natureza técnica, que obrigariam o concessionário a investir em cada fase da execução das atividades, por sua conta e risco, sem esquecer a proteção ambiental, a segurança operacional e a preservação das reserva petrolíferas, com ênfase no licenciamento ambiental exigível para o início de todas as fases da atividade de exploração e produção. Após a abertura do setor petrolífero, a demanda por licenciamento ambiental gerou grandes preocupações ao governo, que em seu procedimento considerava as seguintes fases: (i) perfuração de poços para identificação das jazidas e suas extensões; (ii) produção para pesquisa sobre viabilidade econômica; e (iii) produção efetiva para fins comerciais. Entretanto, esses instrumentos não foram suficientes para conter vazamentos no final dos anos 1990 e início dos anos 2000. Em 2000, após outros dois acidentes, estabeleceu-se

novas exigências para a liberação do licenciamento e criou-se a Lei 9.996, que exigia a adoção de Planos Individuais de Emergência e de Contigência....