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Les actes administratifs unilatéraux AAU = Principal vecteur de soumission de l’admin au droit, notion attractive au centre de l’édifice juridictionnel. « L’administration s’est pliée à ce que toutes ses opérations […] puissent être attaquées » Hauriou Section 1 : Identité de l’AAU L’AAU est symbolique du modèle français d’administration : les prérogatives exorbitantes de l’administration qui dispose du privilège d’unilatéralité dans ces décisions. Une définition des AAU est néanmoins incertaine. I.

Un acte juridique unilatéral A. Un acte juridique 1. Un acte de volonté.

L’acte juridique implique une manifestation de volonté. Les CT sont des structures complexes. La manifestation de la volonté des CT est dc l’aboutissement d’un processus faisant intervenir plusieurs agents. Le droit administratif organise des compétences. Une décision administrative suppose une compétence qui repose elle-même sur un texte. Les textes jurisprudentiels et les règlements constituent la grande partie des fondements juridiques des actes admins. 2. La juridicité de l’acte. La juridicité de l’acte peut être appréhendée à l’aide d’un critère formel ou d’un critère matériel : • critère formel : la décision prend ses sources dans une habilitation conférée par le système juridique, la manifestation de volonté prévue est établie par ce même système. • critère matériel : l’acte est considéré ici comme normatif, il modifie l’ordonnancement juridique, créé des droits ou des obligations. Les deux critères permettent de déterminer deux idéaux-types : l’acte pris en forme juridique d’un côté, l’acte normateur de l’autre. Si l’on s’en tient aux deux critères, la définition la plus consensuelle est : l’aau est un acte habilité par le système juridique qui peut être normateur. En s’attachant à la question du contentieux administratif, l’acte susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir est en principe l’acte normateur (puisqu’il créé un droit/une obligation et qu’il a un réel impact sur la réalité). On l’appelle « acte décisoire ». On peut donc déjà établir une grande distinction dans les AAU : ceux normatifs qui sont généralement opposés devant le juge administratif, ceux non normatifs qui du fait de leur portée limitée et de leur caractère non contraignant sont en principe non opposables. En réalité, ce n’est pas parce que l’AAU n’est pas normatif qu’il n’est pas fondamentalement contraignant : l’habilitation dont bénéfice l’auteur de l’acte, la qualité et l’intention de son auteur sont des éléments plus tacites qui peuvent contraindre le juge à opérer un contrôle.

a) Les mesures d’ordre intérieur. Les MOI sont les actes relatifs au fonctionnement des services de l’admin. Même s’ils ont un caractère normateur ils sont insusceptibles de recours pour excès de pouvoir. L’explication de la jurisprudence est simple : si tout le monde peut remettre en cause le passage du petit Lucas dans la classe verte au lieu de la classe jaune en maternelle, la multiplication des recours pourrait à terme embourber la juridiction et saper son autorité. CE, 1999, Saint-Aubin : Néanmoins, s’agissant de la gestion des agents, une décision ne peut constituer une mesure d’ordre intérieur dès lors qu’elle affecte les droits statutaires des agents, les prérogatives du corps auxquels ils appartiennent, les droits pécuniaires ou les affectations géographiques. S’agissant des usagers, la catégorie des MOI connaît une contraction imp depuis qques années en particulier à l’égard des détenus. Le critère de recevabilité des MOI s’est progressivement assoupli : au départ il était très difficile de remettre en cause la décision d’un directeur de prison par exemple. CE, 1995, Marie : Une punition de cellule constitue une décision faisant grief « eu égard à la nature et à la gravité de cette mesure ». Du fait de nbreuses condamnations européennes, la France a tenté d’élargir le pouvoir du juge administratif en renforçant son appréciation des critères dégagés par l’arrêt Marie : c’est le juge administratif qui apprécie la recevabilité du recours. Depuis CE, 2007, Planchenault : Combien même un texte serait considéré comme une MOI, il peut être susceptible de recours s’il met en cause les droits et libertés fondamentaux des détenus. Même phénomène de reflux perceptible dans le cadre du service public de l’Education nationale. Le règlement intérieur des écoles n’est plus une MOI depuis CE, 1992, Kherouaa. b) Les mesures préparatoires Comme expliqué précédemment, l’opération d’établissement d’un AAU est une « opération à procédure » : mise en demeure, avis, recommandation, navettes dans les services etc. Puisqu’elles sont « préparatoires », qu’on peut en plus attaquer l’acte final, ces mesures sont en principe insusceptibles de recours pour excès de pouvoir. Pour autant, toutes les mesures d’instructions ne sont pas forcément des mesures préparatoires. On peut donc accepter le recours pour trois raisons : -

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Il arrive que la prise de position ait un effet contraignant pour l’autorité décisionnaire soit qu’elle limite son pouvoir de décision (par exemple la lettre d’un directeur d’école à un professeur lui interdisant de punir plus gravement un élève) Par ailleurs, le refus de prendre une telle mesure est recevable quand il a pour effet d’empêcher le déclenchement ou d’interrompre le déroulement de la procédure de décision Enfin, le juge peut se prononcer contre certaines mesures importantes qui laissent perdurer une situation d’illégalité.

c) Les recommandations La recommandation est un acte par lequel l’administration invite une ou plusieurs personnes à se questionner sur un comportement. Individuelle ou générale, elle se présente comme un acte indicatif et non décisoire. Mais dès qu’elle apparaît comme légèrement contraignante, qu’elle est rédigée de manière impérative, elle est susceptible de recours.

B. Un acte unilatéral En dt amdinistratif, l’acte unilatéral a une coloration autoritaire, c’est l’expression de la puissance publique. En réalité, la notion d’AU a bénéficié de l’effet attractif du recours pour excès de pouvoir de telle sorte que lui a été agrégée des situations assez consensuelles (pour éviter que le recours ne puisse être exercé, on consulte et discute sur les dispositions avant de les prendre). a. Les actes négociés L’admin peut négocier avec des organisations pour fixer les règles applicables dans un domaine donné. L’accord est négocié et signé par les deux parties puis l’administration édicte un acte qui manifeste l’objet de l’accord. b. Les actes consentis Il n’est pas rare qu’un acte de l’admin qui a fait l’objet d’un consentement de la part de son destinataire n’en conserve pas moins sa qualification d’acte unilatéral. Tel est le cas des décisions sur demande ou des décisions administratives dont l’efficacité est subordonnée à l’acceptation de leur destinataire.

II.

Un acte administratif

La définition la plus consensuelle, l’acte administratif est composé de trois critères : -

Le critère organique (l’acte émane d’une personne publique) Le critère matériel (l’acte poursuit une finalité d’interêt général ou intervient dans le cadre d’une mission de service publique) Le critère formel (l’acte manifeste l’exercice d’une prérogative de puissance publique).

A. Les actes émanant des personnes publiques Les AU des personnes publiques bénéficient d’une présomption d’administrativité. Ils sont des actes administratifs dont le contrôle appartient au juge admin. Cette présomption tombe dans deux domaines d’activité de l’administration : la gestion du domaine privé et la gestion des services publics industriels et commerciaux. 1. La gestion du domaine privé La personne publique n’assume pas une fonction administrative lorsqu’elle gère son domaine privé. Ses actes unilatéraux sont analysés comme des actes de droits privés. 2. La gestion des services publics industriels et commerciaux La personne publique est supposée se comporter comme un entrepreneur privé lorsqu’elle gère une activité de service public industriel et commercial. Néanmoins dès lors qu’ils manifestent l’exercice de prérogatives de puissance publique, ces actes sont des actes administratifs. B. Les actes émanant des personnes privées En principe, les actes unilatéraux des personnes privées sont des actes de droit privé dont le contentieux relève de la compétence du juge judiciaire.

1. Les actes unilatéraux prix dans le cadre de la gestion des services publics administratifs. Les SPA gérés par des personnes privée sont en principe soumis à un régime de droit privé. Toutefois, leurs actes unilatéraux sont des actes administratifs lorsqu’ils manifestent l’exercice de prérogatives de puissance publique et interviennent dans l’exercice de leur mission de service public. Ex : les fédérations de sports, CE, 2013, Fédération française de sports de glace 2. Les actes unilatéraux pris dans le cadre de la gestion des services publics industriels et commerciaux. Il est plus rare que les actes unilatéraux de personnes privées gérant des SPIC constituent des actes administratifs.

Section 2 : Les classifications des actes administratifs unilatéraux I.

Acte règlement et non réglementaire

Acte réglementaire édicte une norme générale et impersonnelle. Définit ses destinataires en considérations de leurs qualités (usager d’un sp, agent public, résident d’une commune). En fonction d’un lieu, d’une compétence et non pas en fonction de personnes. Il a vocation à s’appliquer à une pluralité de situation dès lors qu’elles entrent dans son champ d’application. Acte non réglementaire a été longtemps assimilé à l’acte individuel. Il y a une différence entre acte particulier (ou décision d’espèce) et acte individuel : -

Acte particulier : il n’a pas de destinataires directs, il a pour effet de soumettre la situation qu’il régit à une norme préétablie sur la base de laquelle seront pris d’autres actes. Ex : La Tour Eiffel est déclarée par X personne publique comme Monument classé. Catégorie intermédiaire : elle emprunte aux régimes respectifs de l’acte réglementaire et de l’acte individuel un certain nombre de dispositions.

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Acte individuel : Il édicte une norme personnelle en ce que son destinataire est nommément désigné dans l’acte. Ex : un acte proclamant les résultats d’un exam de concours.

II.

Acte explicite et acte implicite

Un acte administratif est explicite lorsqu’il fait l’objet d’un écrit ou, à défaut, en présence d’une manifestation non équivoque de volonté de l’administration de poser une norme. La décision explicite peut prendre la forme d’une déclaration publique ou d’un communiqué de presse. L’acte administratif peut aussi être implicite. La décision implicite est révélée soit par l’écoulement du temps (cf « Le silence de l’administration vaut consentement ») soit par la survenance d’un fait d’exécution (ex : versement d’une aide de la mairie de Paris) III.

Acte créateur de droit et acte non créateur de droit

On se demande ici si l’acte créé de véritables droits ou non. Ex : L’Assurance Maladie fixe comme règle que tous les assurés sociaux doivent avoir une carte vitale. Il s’agit d’un acte créateur de droit. Il s’agit d’un acte dont les effets passés et/ou futurs sont intangibles. Il est donc plus pertinent de distinguer l’acte créateur de droits acquis et l’acte créateur de droits précaires.

L’acte créateur de droit peut aussi être un acte de refus. Si en tant qu’inspecteur du travail, je refuse à un employeur de licencier un salarié, l’acte est créateur de droit au profit de ce dernier (CE, 1990, Ministre du Travail c/ Mattéi). Idem pour les décisions octroyant un avantage financier. Enfin, il existe des actes créateurs de droits acquis conditionnels. Ils sont assortis d’une condition résolutoire ou d’une condition extinctive de telle sorte que le maintien de leurs effets passés et/ou futurs est subordonné à la réalisation d’une condition (Ex : bourses de la fac) Section 3 : Le régime juridique des AAU. En principe, la détermination des règles qui commandent l’élaboration & l’application de l’AAU relèvent de la compétence du pouvoir règlementaire. Mais le législateur peut se prévaloir de nombreux titres de la compétence notamment en vertu de la Charte de l’environnement. Régime juridique difficile à établir. Nbrses tentatives de réformes. Pour l’heure, le régime juridique est éclaté entre des principes issus de la jurisprudence administrative, des codes sectoriels (Code de l’urbanisme, de l’environnement…) et quelques grandes lois ainsi qu’une myriade de lois et règlements. La situation est en passe de s’améliorer puisque la loi du 12 novembre 2013 va simplifier les relations entre l’admin et les citoyens avec un nouveau Code des relations entre l’administration et le public qui regroupera toutes ces règles. I.

L’élaboration de l’acte administratif unilatéral A. L’auteur

L’acte juridique a pour auteur une pers juridique et, en dt administratif, une personne morale de droit public. Qui dispose de la compétence d’édicter les AAU ? CE, 2005, Ilouane. En l’absence de texte spécial et en vertu du parallélisme des compétences, « l’autorité administrative compétente pour modifier, abroger ou retirer un acte administratif est celle qui, à la date de la modification, est compétente pour prendre cet acte et, le cas échéant, s’il s’agit d’un acte individuel, son supérieur hiérarchique » La compétence de l’AA se définit à la fois matériellement et personnellement : -

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L’élément matériel : renvoie au domaine d’activités dans lequel l’organe ou l’agent peut édicter un acte. Il appartient aux organes dirigeants d’un établissement public de préciser les modalités d’exercice du droit de grèves par les agents par exemple (et non au ministre de tutelle). L’élément personnel : détermine le champ des personnes qui sont destinataires de l’acte. Elle doit avoir un pouvoir sur un lieu et sur un service public. Exemple : La police de la Mairie qui veille sur la sécurité de la commune (une mission = la sécurité, un lieu la commune). Aussi, toutes les décisions prises par le chef de la police concerneront les gens de la commune et cela visera leur sécurité.

Il est courant d’avancer un troisième élément : l’élément temporel (la période durant laquelle l’autorité peut édicter l’acte à savoir entre son investiture et sa désinvestiture).

La compétence peut-elle être substituée ? Elle a une raison d’être assez simple : certains titulaires de fonctions administratives ne peuvent pas exercer toutes leurs compétences dans un contexte de forte centralisation de l’admin française. a. La substitution de compétence stricto sensu : la délégation de pouvoir Constitue une dérogation au principe de l’indisponibilité des compétences. Elle entraîne un véritable transfert de compétences entre deux organes d’une même personne publique. Elle doit être prévue par un texte, elle doit être précise sur l’identité du bénéficiaire, elle doit être partielle en ce qu’elle ne doit pas conduire l’autorité à se dessaisir de toutes ses compétences ; elle doit faire l’objet d’une publication régulière. b. La substitution d’organes dans l’exercice d’une compétence Dans certains cas, on peut subsituer la compétence d’édicter les AAU d’un organe vers un autre. Ex : Les référendums locaux (art. LO 1112-1 et s. CGCT) c. La substitution d’individus dans l’exercice d’une compétence Tout comme la substitution d’organe sauf qu’elle est moindre. Il en est ainsi dans le cadre de la délégation de signature (on a pas besoin du Chef de l’Etat pour signer les grands contrats militaires, la signature du ministre de la Défense suffit par exemple).

B. Le processus décisionnel L’adoption de l’AAU est souvent le résultat d’une procédure complexe, comme le doc l’a rappelé trois ou quatre fois depuis le départ. 1° Le temps et la procédure a. Déclenchement Le déclenchement appartient souvent à l’AA qui est compétente pour édicter l’acte. Elle ne dispose pas nécessairement d’un pouvoir discrétionnaire entier. Il arrive qu’une administration soit tenue d’engager la procédure d’adoption d’un acte et qu’un autre organisme prenne le relais ensuite. L’exemple le plus courant peut être celui de l’article 21 de la Constitution sur l’exécution des lois. Le déclenchement de la procédure procède aussi de l’action d’une autre personne parfois. Deux hypothèses : Il arrive que le déclenchement de la procédure soit subordonné à une demande d’un administré (ex : APL), d’autres fois c’est une autre autorité administrative qui doit faire la proposition (ex : le Premier Ministre demande à la CNCDH – commission nationale consultative des droits de l’homme, un rapport sur la question des DH chaque année) b. Délais Les textes qui encadrent la procédure d’édiction prescrivent svt des délais. Le non-respect d’un délai est susceptible d’entraîner l’annulation de l’acte pour vice de procédure quand ledit délai constitue une garantie pour les administrés. PARTIE MAROUANE (mieux) 2) les composantes de la procédure

a) information et publicité Organisation des mesures d’information et de publicité en amont de l’édiction d’un acte adm, prévus par de nombreux textes. Ces mesures d’info visent à : -informer les personnes concernées par nature -permette de déterminer la possibilité d’accéder à une ressource publique (emploi, marché public) Le droit de la concurrence est important dans ce domaine, car la publicité est une composante essentielle de la mise en concurrence en matière de contrats publics. C’est un AAU qui constate l’engagement contractuel de la personne publique

b) la consultation Pratique ancienne. Concernant les AAU elle n’a pas de signification univoque, par l’éclairage qu’elle donne elle est censée améliorer la qualité des actes. Elles se sont multipliées avec l’état de + en + interventionniste et dans un souci démocratique. On a voulu les rationnaliser dans 2 décrets u 7 et 8 juin 2006, ils encadrent la création des commissions adm à caractère consultatif en supprimant et fusionnant certaines. Le second décret a aussi harmonisé les règles de fonctionnement et de saisine. Elle peut être obligatoire ou facultative. La loi du 12 mai 2011 à mis en place la consultation ouverte. L’adm peut demander librement un avis d’un organisme sauf si loi ou règlement fixe la procédure  CE, 1993, Waendendrie. Une irrégularité dans la procédure facultative peut vicier la décision final CE, 1992, Prost. Si c’est facultatif, l’adm reste libre de déterminer le contenu de sa décision. Si la consultation est obligatoire la portée de l’avis est plus contraignante pour l’autorité décisionnaire. Ce dernier peut renoncer à édicter une décision, retenir l’avis ou encore reprendre la décision de l’organe consultatif. Si l’autorité veut édicter une décision différente de l’avis elle doit à nouveau saisir la consultation mais avec des questions nouvelles CE, 2011, Lansiaux.

c) participation (appliquée à la décision administrative) Montée en puissance dans les années 70, volonté d’associer les citoyens au processus d’adoption des décisions et la formulation de l’intérêt général. Valeur constit en matière écologique (art 7 de la charte de l’environnement). Un acte élaboré selon une procédure qui garantit et traduit la prise en compte des intérêts en jeu. Critique : incapacité à influencer l’élaboration des AA concernés. Ex : barrage de sivens montre que ça ne suffit pas à garantir l’acceptation sociale des projets de constructions. -L’enquête publique : 2 catégories, une dans le code l’expropriation et l’autre dans le code l’environnement. L’autorité compétente doit dans un 1er temps procéder à l’information du public sur l’ouverture de l’enquête. Ensuite il doit conduire l’enquête de façon à avoir des infos complète pour le public art L123-13 code de l’environnement. Ensuite il établit un rapport d’enquête et conclusions rendu public. Critique : intervient trop tardivement dans l’élaboration du projet et ne prend pas en compte de l’avis du public -La concertation préalable : crée par loi du 18 juillet 1985 censé répondre au critique sur le caractère...