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Partie 1 : L’objet du droit administratif, l’administration §1. L’approche organique de l’administration : les personnes publiques 1) Les catégories État collectivités territoriales établissements publics groupements d’intérêt public autorités publiques indépendantes personnes publiques sui generis 2) Les difficultés de qualification •

difficulté essentielle : telle personne morale de droit public doit-elle être regardée comme un établissement public ? - ex (CE, 2000, Banque de France ) : personnel régi par le Code du travail comme les salariés du privé (impossible pour les E.P.) → personne morale de droit public sui generis

- EPCI : établissements publics de coopération intercommunale - 2 grandes familles : • les EPCI qui se rattachent à l’intercommunalité de gestion : limitées dans leurs compétences, anciennes (1890) et ont permis un syndicat de commune. Il s’agissait des activités de réseaux (ramassage des ordures, distribution de l’eau). • les EPCI qui se rattachent à l’intercommunalité de projet : récentes (1990). 3 différences par rapport aux syndicats de communes : ◦ compétences variées et denses ◦ moyens : ils ont une fiscalité propre → les organes délibérants décident du taux de certains impôts dont le produit leur est directement affecté ◦ élection : depuis quelques années, l’organe délibérant de ces EPCI est élu au suffrage universel direct de sorte que les différences qui peuvent exister entre les collectivités territoriales et les EPCI deviennent de plus en plus minces Résumé • •

Les EPCI ressemblent de plus en plus à des collectivités : plus de compétences, autonomie financière, élection Les collectivités territoriales perdent des attributs : désormais seules les communes disposent d’une clause générale de compétences, les régions et départements ne peuvent agir que dans le cadre de leurs compétences d’attribution

§2. L’approche fonctionnelle de l’administration : la fonction administrative • •

L’administration : activité dont les manifestations sont infinies, fortement liée à l’idée de puissance (certain nombre de prérogatives) La fonction administrative : fonction subordonnée et finalisée → celui qui y participe n’est légitime que s’il poursuit l’intérêt général

A) Fonction subordonnée • •

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La fonction administrative renvoie d’abord à la fonction d’exécution des lois Subordination de la fonction administrative à la loi : ◦ l’activité admin suppose une habilitation par la loi ◦ la fonction admin a vocation à permette l’exécution de la loi Ex : CE, 2017, Association Bail à part : adoption de la loi ALUR, le PM décide de l’expérimenter dans certaines villes et le CE dit que l’administration ne peut pas « procéder à une mise en œuvre de la loi à titre expérimental lorsque la loi ne l’a pas elle-même prévu » La fonction administrative est soumise au respect de la loi : principe de légalité

B) Fonction finalisée • •

Art. 6 DDHC : la loi a vocation à exprimer la volonté générale La légitimité de l’action administrative repose sur sa poursuite de l’intérêt général

L’intérêt général est divers : • dans ses formes : construction d’un pont, création d’un aéroport... • dans ses implications : il peut justifier l’octroi de subventions pour commune qui travaille à la réinsertion de personnes au chômage et à l’inverse il peut justifier des contraintes comme la servitude d’urbanisme • dans ses manifestations : selon les époques, sa conception est différente (ex : au 19e s inconcevable de considérer le sport et la culture comme de l’IG) • dans sa définition : on parle de l’IG, mais en réalité ce sont des intérêts généraux, qui peuvent parfois être contradictoires

Partie 2 : La construction du droit administratif •

Droit administratif : ensemble des règles dont dépend la légalité de l’activité administrative, construit autour de 3 caractéristiques ◦ le droit administratif est mis en œuvre par un juge spécial, le juge administratif ◦ il est autonome : il peut être distinct des règles de droit privé ◦ il est essentiellement jurisprudentiel Chapitre 1 : Le juge spécial

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Avant 1789, des organes règlent les litiges nés de l’activité de l’État monarchique Mais on ne parle pas de JA : on ne distingue pas entre juge et affaires publiques Tout se confond dans une idée générique de justice : les « juges » peuvent prendre des décisions administratives

Section 1 : Les conditions de l’émergence de la juridiction administrative

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Les révolutionnaires s’efforcent de séparer la fonction de juger et celle d’administrer Principe de séparation des autorités administrative et judiciaire : ◦ la loi des 16 et 24 août 1790 ◦ le décret du 16 fructidor an III Les litiges nés de l’activité administrative se retrouvent sans juge → que fait-on ?

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Aucun lien entre la séparation des pouvoirs et l’apparition du juge administratif Raisonnement erroné mais qui avait un intérêt : légitimer son existence

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Les autorités révolutionnaires confient à l’administration elle-même les litiges nés de l’administration → tout le 19 e s. est une lente distinction entre les fonctions d’administrer et de juger H. de Pansey : « juger l’administration, c’est encore administrer »

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Premier pas vers la création d’un JA : création du Conseil d’État en 1799, organe qui résoud les litiges nés de l’activité administrative. Il a une : ◦ conseil de l’exécutif ◦ mission contentieuse Les conseillers d’État sont du pouvoir, le CE ne peut être s que par l’intermédiaire d’un ministres et le CE ne r que des avis → justice retenue Les progrès du CE sont rapides ( 1806) : représentation des justiciables devant le CE par les avocats au Conseil, possibilité d’une saisine du CE par les justiciables

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= théorie du ministre-juge Série d’ordonnances (1831) : d’observations orales, publicité des audiences et d’un ministère public chargé de proposer une solution au litige

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2e moitié du 19e siècle : le CE élargit son champ d’intervention, accepte d’être saisi de litiges de plus en plus nombreux, perfectionne les voies de recours : ◦ fin de la justice retenue : l’exécutif ne peut plus revenir sur les décisions du CE ◦ abandon de la théorie du ministre-juge : CE, 1889, Cadot pour être saisi directement par un justiciable, il n’est pas nécessaire qu’un texte le prévoie Césure entre la fonction de juger et celle d’administrer : le CE est une juridiction administrative entière

Section 2 : Les justifications de la juridiction administrative •

Le CE a fait l’objet de critiques sévères qui ont remis en cause son existence ◦ origine bonapartiste ◦ soumission à l’administration (politique antisémite sous Vichy) ◦ résistance à l’administration (CE, 1962, Canal : annule des décrets qui instituent des juridictions pénales d’exception dans le cadre de la guerre d’Algérie) ◦ pendant lgtps, il refusait de prononcer des injonctions (ordre après décision de justice) ou des astreintes (obligation de payer une somme en cas d’inexécution) contre l’administration car il n’avait pas à se substituer à elle. Le législateur le lui a permis par 2 lois : ▪ loi de 1980 : possibilité pour le JA de prononcer des astreintes ▪ loi de 1995 : possibilité pour le JA de prononcer des injonctions ◦ intervention trop tardive : certaines décisions apparaissaient théoriquement protectrices des droits mais en pratique n’avaient aucun effet → cela a beaucoup changé depuis les référés (années 2000) qui permettent au justiciable d’obtenir une décision rapide pour donner un effet utile à la décision

• ◦ l’administration n’est pas une personne comme les autres car elle vise l’IG ◦ pour bien juger l’administration, il faut la connaître (le JJ ne la connaît pas) •

Le JA bénéficie d’un ancrage constitutionnel grâce au Conseil constit ◦ CC, 1980, Loi de validation : consacre l’« indépendance des juridictions », dont le JA → il ne peut pas être remis en cause par le législateur ◦ CC, 1987, Conseil de la concurrence : dégage un PFRLR : il ne revient qu’au JA d’annuler des décisions → lui donne un domaine de compétences propre

Section 3 : Les contours de la juridiction administrative §1. L’ordre juridictionnel administratif Conseil d’État (1799) – Fonction juridictionnelle : juridiction administrative suprême, rend des décisions de dernier ressort insusceptibles de recours. Contrôle juridique (ne vérifie par les faits) de l’application du droit par les juges du fond. – Fonction administrative : gouvernement et ordonnances. Peut aussi rendre des avis facultatifs sur d’autres textes. Cours administratives d’appel (1987) Juridictions administratives spéciales Créées pour désengorger le CE, juges Répondent à un besoin de spécialisation d’appel de droit commun en DA technique (ex : en matière financière) ou de respect de l’autonomie d’institutions (ex : Tribunaux administratifs (1800) Grande réforme en 1953 : deviennent les l’université). Les décisions qu’elles prennent juges de droit commun du DA en premier relèvent du contrôle de cassation du CE (CE, 1947, d’Aillières). ressort §2. Les recours administratifs et contentieux Les recours administratifs Le recours hiérarchique Le recours gracieux Un administré s’adresse au supérieur de Un administré s’adresse directement à celui celui qui a rendu la décision contestée ou qui a pris la décision contestée ou qui a qui a causé le dommage causé le dommage Les recours contentieux Les recours au fond recours pour excès de pouvoir : se pose la question de la légalité d’un acte de l’admin

recours de plein contentieux : contentieux de la responsabilité

recours en interpréta° le juge interprète le sens d’un acte (ex : contrat passé avec l’admin)

contentieux de la répression : permet au JA de déterminer s’il convient ou non de sanctionner qqn.

Les référés Le référé suspension le juge peut suspendre l'exécution d'une décision administrative « lorsque l'urgence le justifie (...) doute sérieux quant à la légalité de l'exécution »

Le référé liberté le juge peut ordonner de prendre sous 48h les mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle l’admin a porté une atteinte « grave et manif. illégale »

Section 4 : La compétence de la juridiction administrative et ses limites

A. Le Tribunal des conflits - Apparu en 1848, supprimé et rétabli en 1872 - Organe central amené à trancher les grandes questions du droit administratif

Conflit positif

Conflit négatif

les parties à un litige se heurtent à 2 jugements d’incompétence de la part des 2 ordres de juridictions : le TC doit trancher à la compétence d’un des 2 ordres

les 2 ordres s’estiment compétents : lors d’un litige soumis au JJ, le préfet dépose un déclinatoire de compétences au profit du JA : le TC doit l’annuler ou le confirmer

B. Le principe de séparation des autorités administrative et judiciaire : la répartition des compétences • • •

La séparation des autorités empêche au JJ de juger le contentieux de l’admin Valeur du principe : législative (=le législateur peut y déroger) ou constitutionnelle ? CC, 1987, Conseil de la concurrence : le domaine d’intervention du JA est garanti par la loi (responsabilité administrative, contrats avec l’administration) sauf pour l’annulation et la réformation des décisions garantie par la Constitution

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Parfois le JJ est compétent pour des affaires relevant de l’activité admin

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Théorie de la voie de fait : donne compétence au JJ pour les litiges où l’admin a porté atteinte à la liberté individuelle ou au droit de propriété (TC, 1935, Action fr) ◦ voie de fait matérielle : exécution irrégulière d’une décision, légale ou non ◦ voie de fait décisionnelle : décision non rattachée aux pouvoirs de l’admin JP récente bcp plus exigeante (TC, 2013, M. Bergoend) : ◦ liberté individuelle = détention arbitraire, liberté d’aller et venir, atteinte vie privée ◦ droit de propriété = extinction du droit obligatoirement

§2.

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Chapitre 2 : Un droit autonome ? Section 1 : L’approche substantielle : l’autonomie des notions, règles et principes du droit administratif •

Arrêt fondateur : TC, 1973, Blanco : l’administration ne peut pas être jugée comme un particulier = inapplication du droit civil donc du code civil

§1. L’inapplication du droit privé Principe : les règles qui régissent les relations entre particuliers ne peuvent pas être appliquées à l’administration • Nuance : lorsque les situations sont identiques qu’en droit privé, pas de légitimité à l’originalité du droit administratif Ex : CE, 2001, Société des eaux du Nord le JA interdit les clauses abusives (Code de la consommation) • Il arrive que l’action admin soit régie par des règles identiques qu’en droit privé : Ex : CE, 1973, Dame Peynet en s’inspirant du Code du travail, le JA dégage le pcp d’interdiction de licencier une femme agent public enceinte §2. Le caractère exorbitant du DA •

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L’administration se différencie des particuliers et peut par exemple : ◦ imposer ses décisions unilatéralement (CE, 1982, Huglo) au nom de l’IG ◦ exproprier un particulier pour un projet d’IG (contre indemnisation financière) Le caractère exorbitant du DA ne veut pas dire que l’administration est supérieure aux particuliers car elle doit toujours justifier un intérêt général dans ses actions Rééquilibre entre l’administration et les administrés depuis les années 1970 ◦ ex : une loi de 1978 facilite l’accès aux documents administratifs pour les particuliers (exigence de transparence)

Section 2 : L’approche formelle : l’autonomie des sources du droit administratif • • •

Le DA est né de son juge, c’est le CE qui en a posé les bases Alors qu’il était essentiellement jurisprudentiel, il y a de plus en plus de textes Mouvement de codification intense du DA depuis le début du 21 e siècle

Partie 3 : Les finalités de l’action administrative •

Les 2 finalités de l’action admin sont le service public et le maintien de l’ordre public Chapitre 1 : Le service public Section 1 : La diversité des approches du service public

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Approche juridique CE, 1903, Terrier : la finalité d’intérêt général d’un contrat passé avec l’administration justifie la compétence du JA (identification d’un service public) Section 2 : Les conceptions française et européenne du service public

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Jusqu’au 20 e s, on considère qu’il y a un SP lorsque l’activité répond à un IG, il ne peut être pris en charge que par une personne publique et il n’est soumis qu’au DA Désormais on conçoit qu’une activité de SP puisse être confiée (au moins en partie) à une personne privée et régie par le droit commun Section 3 : Le régime juridique du service public §1. Un régime juridique reposant sur des principes communs

A. Les lois du service public •

principe de mutabilité : adaptation du SP à l’évolution de l’IG, il s’impose à : ◦ l’administration ◦ la personne privée chargée de SP : l’administration peut modifier un contrat unilatéralement, modif compensée financièrement (CE, 1902, Compagnie nouvelle du gaz de Deville-les-Rouen) ◦ l’usager : (CE, 1961, Sieur Vannier). Mais l’usager peut contester une modification du SP si elle n’est pas prévue par la loi ou un contrat (CE, 1906, Croix de Seguey de Tivoli) → droit au fonctionnement normal du service

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principe de continuité : CE, 1909, Winkell (grève d’un fonctionnaire des postes) ◦ exigence d’un fonctionnement ininterrompu pour les activités régaliennes et qui se rapportent aux besoins essentiels de la population (ex : santé) ◦ exigence d’un fonctionnement ponctuel et régulier pr les autres activités de SP ◦ conséquences : ➔ l’admin ne peut pas suppr ou modif le fonctionnement d’un SP obligatoire ➔ les personnes privées chargées d’un SP sont concernées par la continuité ➔ les agents publics et fonctionnaires voient leur droit de grève limité ➔ CE, 1950, Dehaene : valeur constit du droit de grève mais dans le silence de la loi le gvt peut le limiter pour assurer la continuité du service public

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principe d’égalité : ◦ égal accès au service public (ex : telle activité de SP doit être sur tt le territoire, tel établissement doit être accessible aux personnes handicapées) ◦ égalité de traitement : les usagers qui se trouvent dans la même situation vis-àvis du SP doivent être traités de la même façon (CE, 1951, Société des concerts du conservatoire) mais ceux qui sont dans une situation différente peuvent être traités différemment (CE, 1974, Denoyez et Chorques)

B. Les autres lois du service public ? •

principe de neutralité : ◦ champ d’application : ▪ inclut : toute personne morale de droit public ou privé chargée d’une activité de SP (CE, 2013, Affaire Baby Loup) + fonctionnaires et agents publics (pour les croyances religieuses CE, 2000, Melle Marteaux) ▪ exclut : les usagers du SP sauf les élèves d’établissements publics qui ne peuvent pas manifester de signe religieux à l’école ◦ implications : ▪ un employeur public ne peut pas tenir compte des croyances de ses agents (CE, 1954, Barel : l’administration avait refusé à des individus le concours d’entrée à l’ENA en raison de leurs croyances) ▪ une personne en charge d’un SP ne doit pas manifester une préférence pour une croyance (CE, 2016, Fédération de la libre pensée de Vendée crèches de Noël) : distinction entre 2 cas : ➔ c’est un usage local, la crèche est installée depuis des années soit sur la voie publique soit dans une marie et revêt obligatoirement un « caractère culturel, artistique et festif » ➔ c’est la première fois qu’on met une crèche dans une mairie, ce n’est pas un usage local → contraire au principe de neutralité (CE, 2016, Béziers) ◦ la neutralité en dehors du SP : ▪ espaces publics : pas de neutralité de la rue (CE, 1909, Abbé Olivier) ▪ espaces privés : le but est de trouver un équilibre entre la non-discrimination et la volonté de neutralité désirée par l’employeur

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principe de gratuité : le SP a un coût, mais qui doit en supporter le prix ? ◦ soit les usagers effectifs paient une redevance à l’utilisation du SP (transports) ◦ soit l’ensemble des contribuables paient le SP par l’impôt (enseignement sup)

§2. Un régime juridique à géométrie variable A. Les catégories d’activités de service public 1. Le caractère de SPA et SPIC • •

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CE, 1921, Bac d’Eloka : une activité d’IG prise en chargé par une pers. publique peut être soumise au droit privé et au JJ SPA : financé par des subventions fiscales, ex : la commune a l’obligation de ramasser les ordures ménagères, elle doit organiser ce service qui sera financé par une taxe spéciale payée par l’ensemble des contribuables de la commune SPIC : financé par la redevance des usagers, rappelle le fonctionnement d’un industriel ordinaire

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2 temps pour distinguer entre SPA et SPIC : ➔ regarder s’il existe une qualification textuelle du service public ➔ dans le silence des textes le juge utilise un faisceau d’indices (CE, 1956, USIA) : ▪ caractère éco : l’activité peut-elle être prise en charge spontanément par une personne privée ? ▪ caractère financier : les ressources du SP sont-elles liées à l’impôt ou à des redevances des usagers ? ▪ caractère fonctionnel : comptabilité, comptes bancaires…

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établissements publics à double-visage : développent à la fois des activités administratives et des activités industrielles et commerciales

2. Le caractère économique du service public • •

Certaines activités de SP administratives ont aussi une nature économique Activités en dehors du domaine marchand : ◦ matières régaliennes liées à la sécurité nationale (CJUE, 1994, Eurocontrol) ◦ matières soc...