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ALCANCES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO. ELEMENTOS CONCEPTUALES Héctor Cortez Yacila1 Javier Delgadillo Macías2 Introducción Los temas que se discuten en el presente texto constituyen elementos básicos y necesarios para considerar al ordenamiento territorial como discip...

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ALCANCES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO. ELEMENTOS CONCEPTUALES Héctor Cortez Yacila1 Javier Delgadillo Macías2

Introducción Los temas que se discuten en el presente texto constituyen elementos básicos y necesarios para considerar al ordenamiento territorial como disciplina amplia, conceptual y aplicada, que va más allá de la simple acción política. Esta forma de ver al ordenamiento territorial se asocia a las modalidades actuales de concebir y operar la planificación espacial vinculada al quehacer público como instrumento fundamental de la política de desarrollo regional. El texto pone énfasis en las condiciones sociales, económicas, ambientales y culturales y su rol en la construcción conceptual del territorio. El componente físico ocupa un lugar particular, junto a procesos de socialización de las prácticas humanas, la cultura, los procesos identitarios, los conocimientos locales, las redes sociales personales e institucionales; todos ellos se consideran como componentes básicos de “la territorialidad”.3 En este marco, el ordenamiento territorial se concibe como la condición óptima relacional entre los grupos humanos y el ámbito físico natural en el que se asientan estos grupos humanos, y que promueven relaciones ínter territoriales cuya naturaleza, alcance y características, dependerán del grado de arraigo existente, lo cual se traducirá en un mayor y mejor conocimiento de las condiciones 1

Profesor-Investigador de El Colegio de Tlaxcala, A.C. Investigador Titular del Instituto de Investigaciones Económicas de la UNAM. 3 La territorialidad es considerada como categoría geográfica que hace alusión a procesos de apropiación social del espacio y organización colectiva que tiene un territorio o región determinada. 2

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ambientales que permitirán la transformación progresiva de la sociedad en su conjunto. Esta última perspectiva, sin embargo, requiere de una visión multidimensional del ordenamiento territorial que vaya más allá de sólo el punto de vista de la gran variedad de acciones técnicas factibles de operar como instrumento de planificación (desde la óptica de la predisposición ordenada de los elementos en el espacio), sino desde la estrecha relación integral y proactiva que guardan las estructuras sociales, económicas y territoriales, lo cual hace aún más difícil el logro de los objetivos considerados en esta nueva visión del ordenamiento territorial; es decir, un instrumento de transformación y bienestar socioterritorial posible de alcanzar como resultado de una nueva institucionalidad y mayor integración del quehacer político-administrativo de los diversos agentes del desarrollo y de los distintos niveles de gobierno en que se compone la estructura pública de un país. Tales elementos se presentan en este texto y se acompañan de algunos planteamientos específicos del papel que juegan en el ordenamiento territorial agentes y procesos del desarrollo, como son las micro, pequeñas y medianas empresas, los actores locales, la nueva ruralidad, las relaciones rural-urbanas emergentes, entre otros procesos que se encaminan a definir las nuevas relaciones entre ordenamiento territorial y la planeación regional del desarrollo.

1. Dimensiones temáticas del ordenamiento territorial El territorio y el ordenamiento territorial El ordenamiento territorial, como disciplina y como instrumento de política pública, está asociado con la forma actual de concebir el territorio, mismo que tiene sus raíces en la historia del pensamiento económico con un sentido de estrategia y defensa de los recursos físicos existentes, así como de apropiación de las fuentes naturales de riqueza. Hoy, cierta bibliografía especializada (Jiménez, 1996; Pujadas y Font, 1998; Saravia, 1998.) está de acuerdo en concebir al territorio no sólo como un concepto que remite a cualquier extensión de superficie terrestre ocupada por grupos humanos y delimitable a diferentes escalas geográficas, como tradicionalmente se le consideró, sino como una categoría construida sobre la base de los criterios de valor y atributos físicos y culturales de estos grupos humanos; es decir, el territorio no sólo es el escenario espacial de la acción social, ni únicamente el ámbito físico y natural del cual extraen estos grupos humanos los elementos básicos de subsistencia y los transforman, sino que involucra también la dimensión espacial delimitable de la unidad geosocial que garantiza la continuidad transgeneracional y el arraigo ancestral de tales grupos humanos que permanecen en dichos territorios. Aquí, la relación entre sociedad y territorio está mediada, inevitablemente, por las relaciones de

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producción, de distribución y consumo que caracterizan a los modos de producción construidos sobre tales territorios (Cortez, 2004). Este último sentido conceptual del territorio llegó a revolucionar al orden territorial como categoría temática y amplió su alcance y enfoque analítico hacia componentes no tan objetivos como los que eran los componentes de la planificación físico-territorial en donde se priorizaron los enfoques de los recursos naturales, el manejo de cuencas, la fisiografía, la hidrología, la climatología y meteorología, entre otros. El ordenamiento territorial, ahora, empieza a concebirse como una transformación inducida del espacio considerando su diferencialidad y sus capacidades, así como el vínculo y la relación estructural interterritorial en el cual los componentes socioculturales y económico-productivos juegan roles fundamentales, siendo su objetivo optimizar las condiciones de bienestar social. En este sentido, los ejes analíticos del orden territorial se construyen de diversos y grandes componentes en el marco de las estructuras territoriales, con enfoque regional, y los usos del suelo, con enfoques más localizados. Precisamente, el orden territorial, como categoría temática y acción política ordenadora, nace por las evidencias que empezaron a mostrar en la posguerra los países tempranamente industrializados y sus preocupaciones por las polarizaciones territoriales, desde el punto de vista de las estructuras territoriales, y las incongruencias en los usos del suelo, con lo cual se asocian las incongruencias territoriales con los procesos de acumulación y crecimiento territorial muy diferenciado en los espacios subnacionales. Existen evidencias que permiten afirmar que la concentración de la producción se ha dado a costa de la sobreexplotación de los recursos naturales, del deterioro ambiental de los medios rural y urbano, así como de las condiciones demográficas y del potencial cultural local existente. El agravamiento de las crisis sociales, económicas y ecológicas que han originado y originan estos fenómenos, dan cuenta de la importancia de los mismos y cuestionan, implícitamente, los fundamentos de la racionalidad económica dominante y las posibilidades de mantener un crecimiento económico sostenido bajo estas condiciones. Desde estas preocupaciones es que las primeras, pero también las más recientes conceptualizaciones del orden territorial (Sechi, 1968:21 y Pujadas y Font, 1998:11), coinciden en advertir que su objeto es la búsqueda de la transformación óptima del espacio regional y de la distribución poblacional y productiva de los diferentes asentamientos con funciones y jerarquías también diferentes. Este objeto tiene que ver con el desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y la utilización racional del territorio. Se distinguen, entonces, dos dimensiones de índole espacial que tienen que ver con el orden territorial como objeto que abarca tal disciplina: por un lado, las estructuras territoriales integradas por núcleos que caracterizan a cada nivel o jerarquía territorial; por otro lado, los usos adecuados del suelo y del espacio sin desmerecer su calidad y sus atributos.

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Desde el punto de vista de las estructuras territoriales, cuyo alcance es de naturaleza regional, la teoría territorial de la posguerra ha abordado el problema de sus incongruencias bajo la denominada: formación del orden territorial, y ha buscado siempre la formulación de una base económica para entender este problema, aunque se ha quedado únicamente afirmando que los problemas de este orden son esencialmente problemas de cálculo económico; es decir, de confrontación de las posibles soluciones relativas al aprovechamiento de recursos limitados. Desde el punto de vista de la formación del orden territorial esta teoría reconoce, aunque no enfatiza, que entre los fenómenos territoriales están los fenómenos de carácter acumulativo que conducen a la formación de centros urbanos de grandes dimensiones y hacen evidente la diferencia entre asentamientos: desde una aldea hasta una área megalopolitana. Estos fenómenos determinan los distintos grados de desarrollo relativo de los centros poblados ubicados en estándares territoriales también distintos, establecen las diferencias de crecimiento y desarrollo entre grandes áreas o regiones tanto al interior de los países como en el mundo, y son los que, finalmente, conducen al establecimiento de las relaciones espaciales entre los diferentes centros poblados. También están los fenómenos que afectan a la distribución de los asentamientos en el interior de los distintos centros o áreas de aglomeración (Sechi, 1968). Actualmente, los fenómenos de carácter acumulativo que contribuyen a la formación de las estructuras territoriales se clasifican como fenómenos geográficos, y los que afectan el interior de los asentamientos, como fenómenos urbanísticos. De otro lado, los usos del suelo, cuyo alcance es de naturaleza mucho más localizada, refieren a la correspondencia que debe existir entre el carácter cualitativo y funcional de las diversas actividades económicas y poblacionales, y las capacidades físico-naturales o técnicamente adquiridas por estos suelos para soportar tales actividades. Las múltiples interacciones entre los ámbitos físico, social y económico que se evidencian desde la óptica de la teoría territorial, condujeron a abordar estos componentes bajo las denominaciones: capacidad de uso del suelo, vocación primaria del suelo, vocación adquirida, conflictos de uso, entre otros. Estas denominaciones reflejan los objetivos del ordenamiento territorial, pero en un nivel espacial muy localizado; es decir, en el nivel espacial local que tiene que ver con medidas y acciones también locales. Las estructuras territoriales, en cambio, se relacionan con los diferentes niveles o estándares de organización de los centros poblados o asentamientos en el espacio en términos de concentración, y su nivel de análisis es, inevitablemente, regional. En ambos casos, el orden territorial refiere a unidades espaciales no necesariamente coincidentes con la dimensión políticoadministrativa, sino con los distintos ámbitos o niveles de análisis espacial: urbanorural, ciudad-campo, local-nacional, regional-nacional, regional-mundial y localmundial.

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El ordenamiento territorial como instrumento para la disminución de las asimetrías regionales El ordenamiento territorial es fundamental en la inducción de nuevas formas de organización de los espacios regionales subnacionales. Tanto el ordenamiento territorial como el análisis regional tomaron mayor relevancia con la preocupación por la proliferación de “disparidades” al interior de las naciones desarrolladas, ya sea por los retrocesos industriales que presentaban ciertos espacios (regiones-problema), o bien por entrar en un atraso secular y haber quedado al margen de la industrialización o por estar asociadas a crisis regionales como consecuencia de un crecimiento polarizado que margina una parte importante del territorio del proceso de desarrollo (Pujadas y Font, 1998). En los países de menos grado de desarrollo relativo las acciones regionales se han visto limitadas por la preocupación central que los gobiernos han tenido con relación al crecimiento económico, principalmente a través del desarrollo de la industria. Ciertas acciones regionales han sido puestas de manifiesto pero con carácter de focalizaciones y relaciones coyunturales que no han sido previstas en el marco de una estructura integrada que contemple al territorio como expresión de las políticas de desarrollo. En los últimos años, varios países de la región latinoamericana han manifestado claras intenciones de realizar intervenciones regionales más sistemáticas. En esa medida, el ordenamiento territorial debe postularse como el instrumento de política integrada que prevé y disminuye los desequilibrios espaciales, los cuales se traducen en una profundización y agudización de los malestares sociales, culturales, económicos y, fundamentalmente, en degradación del medio ambiente, en el contexto de una política territorial que forme parte de una correspondiente política regional. Esta necesidad se plantea no sólo por los actuales desequilibrios territoriales existentes, producto de los estilos de desarrollo seguidos en la región, sino por las consecuencias que identifica el análisis regional prospectivo con relación a los efectos que sobre el territorio, el ambiente y las condiciones y estructuras sociales, poseen las relaciones de globalidad e internacionalización en el mundo moderno que no pasa necesariamente por un ordenamiento racional (Ramírez, 1998). Es necesario el control territorial por parte del Estado para propender a una redistribución de la concentración del capital reconociendo las responsabilidades que poseen al respecto los factores de producción y los mecanismos de mercado, los cuales tienden a producir importantes diferenciaciones territoriales y regionales a través de los fenómenos de concentración y centralización, los cuales expresan direccionalidades específicas de los actores económicos en la distribución de las actividades económicas con relación a la localización conjunta de los recursos naturales, condiciones generales de la producción y reproducción social, y el soporte

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material de dichas actividades, así como el acceso diferenciado de los agentes sociales a dichos elementos (ibid). De esta manera, desde el punto de vista territorial, es importante pensar en una reprogramación del nivel productivo que sea descentralizado y sobre la base de los potenciales ecológicos y poblacionales locales de cada región y, aún más, de cada jurisdicción o unidad territorial en la cual se aplica o pretende aplicar el ordenamiento. Sin embargo, es importante también anotar que esta descentralización no significa redistribuir los actuales modelos en diferentes puntos del territorio nacional como podría argumentarse en las técnicas de los llamados Nuevos Polos de Desarrollo o zonas compensatorias. Esto exige la creación de una nueva racionalidad de desarrollo que visualice perspectivas futuras más allá de los ámbitos espaciales de planeación u ordenamiento, o de la promoción de las áreas subdesarrolladas a través de asentamientos industriales o abundancia relativa de recursos naturales, y/o de descentralizar funciones y poderes como suele hacerse en ciertas prácticas de ordenamiento en Latinoamérica, sino más bien enfatizar en el conocimiento de los potenciales naturales y culturales y emprender acciones a futuro considerando a la naturaleza como base de los procesos productivos y, a la población, agentes y actores locales, como los principales perceptores de los impactos ambientales en este nivel; como los protagonistas históricos de las construcciones territoriales, y como los principales agentes que, junto a sus instituciones, desarrollan procesos de restauración y de gestión ambiental. Leff (1998: 675) menciona que este criterio es básico para postular alternativas de atenuación de conflictos por intereses ambientales en el territorio y para lograr la autonomía de las comunidades en su manejo productivo y la participación directa en la autogestión de sus recursos productivos.

El enfoque de la sustentabilidad: Las relaciones entre población, territorio y medio ambiente en el ordenamiento territorial La sustentabilidad del desarrollo no sólo es un tema relevante en el fundamento y los objetivos del ordenamiento territorial, sino también es el elemento que se expresa como un reto para el éxito en la aplicación de las medidas de política territorial en tanto la sustentabilidad del desarrollo involucra temáticas tan bastas y complejas con interacciones múltiples entre los cuales se hace referencia a los procesos poblacionales y demográficos, la comunidad local, las prácticas y actores sociales, los gobiernos locales, las instituciones, las prácticas económicas, los procesos culturales y la tecnología. Tal vez el más importante enfoque de la sustentabilidad del desarrollo se establezca desde el equilibrio sociedad-naturaleza o poblaciónmedio ambiente, mismos que distinguen también al ordenamiento territorial como disciplina y cuyos principales indicadores son aquellas relaciones entre cada uno de

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los temas presentados antes y el medio ambiente, relaciones siempre asociadas con el ordenamiento territorial, las cuales se resumen a continuación. Las relaciones entre los procesos demográficos y ambientales son múltiples y complejas, en oposición al paradigma normal en la que ha estado inscrita la demografía con relación al predominio del maltusianismo ecologizado en la cual la relación población-recursos se reduce a una relación unidimensional y genérica del incremento de población sobre recursos escasos. Leff (1992) afirma, con relación a los estudios que vinculan a la población con los recursos naturales, que en este campo predominan los estudios que tratan del impacto que las transformaciones ambientales imprimen a los diferentes procesos demográficos. Afirma que, por ejemplo, los cambios en los patrones de uso del suelo, la construcción de una presa o un desastre ambiental, tienden a expulsar a la población de su medio; así mismo, las distintas formas de contaminación tienen efectos sobre la salud, la morbilidad y la mortalidad; el cambio de cultivos tradicionales de autoconsumo por cultivos comerciales ocasiona, en ciertos casos, desnutrición en la población con incidencia en su estructura. Sin embargo, es posible que los estudios que poseen como objeto de estudio la relación inversa; es decir, el efecto de los procesos demográficos sobre las diferentes transformaciones ambientales sean escasos debido a que este tipo de relaciones no sean tan directas como los anteriores, sino que se presentan como resultado de mediaciones tecnológicas, económicas, culturales, etcétera, las cuales serán analizadas más adelante. Desde el punto de vista de la comunidad local y su relación con el medio ambiente, es importante destacar las diferencias existentes entre las características de las sociedades en general y las sociedades comunales en particular. Amaya (1995), señala que existen diversos tipos de sociedades, entre ellas, las sociedades asociacionales, modernas y comunales. Las sociedades asociacionales son muy complejas y tienden a ser mecanizadas e industrializadas, con una gran variedad de funciones ocupacionales. La sociedad moderna es una ciudad planificada y se gobierna con estilos técnicos innovados, ya que las combinaciones gigantescas que se observan en las diversas ramas de la vida así lo requieren (ídem). Dentro de los sistemas territoriales, las sociedades asociacionales y modernas se vinculan en mucho mayor medida con el mundo globalizado y requieren de alta competitividad; es decir, de alta concertación de esfuerzos entre los sectores público y privado orientados a diseñar estrategias tecnológicas, productivas, comerciales e infraestructurales, ...