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L’AMMINISTRAZIONE NELLE DEMOCRAZIE CONTEMPORANEE (E. GUALMINI) La teoria comparata della burocrazia In questo capitolo intendo ripercorrere le origini e lo sviluppo dell’analisi comparata dei sistemi amministrativi iniziando da un movimento intellettuale che si diffuse negli stati uniti tra gli anni 50 e 60, il comparative administrative group, nell’ambito del quale venne fondato lo studio non giuridico delle burocrazie. Cercherò poi di presentare le evoluzioni successive di quella letteratura identificando altri due importanti filoni di ricerca. Il primo è incentrato sull’analisi dellerelazioni che intercorrono tra politici e burocrati, nato a partire dagli anni 70 grazie ai lavori di Putman e protrattosi fino ai giorni nostri. Il secondo riguarda gli approcci e i paradigmi prescrittivi finalizzati a fornire gli strumenti di intervento per migliorare l’efficienza e l’efficacia della prestazione amministrativa. Dopo aver presentato lo stato dell’arte della letteratura, cercherò di argomentare come un modo adeguato per recuperare lo studio comparato dei sistemi amministrativi senza limitarlo all’indagine di loro singole componenti sia fornito dalla prospettiva neo-istituzionale diffusasi nell’arco degli anni 80 e 90 all’interno della scienza politica. •

Gli studi comparati sulla PA ebbero origine negli usa tra gli anni 50 e 60 nell’ambito della comparative administrative group (cag) che, sulla base di un consistente finanziamento accordato dalla fondazione Ford, lanciò un ampia serie di progetti di ricerca internazionali sulle caratteristiche di funzionamento della PA nelle democrazie occidentali e nei paesi in via di sviluppo. L’istituzione del cag, nel 1960, segnò un punto di svolta nella storia della letteratura, perché segnalava un chiaro spostamento dell’interesse dall’area degli atudi ideografici all’area delle ricerche empiriche comparate. Nel 1960 Fred Riggs fu nominato presidente del neonato cag e vennero avviati una serie di progetti ri ricerca di ampio respiro, insieme ad un imponente attività convegnistica e seminariale. Nel 1968 circa 500 persone, tra accademici, consulenti e operatori, statunitensi e non, potevano annoverarsi come membri del cag. Nel 1969 venne anche fondata la rivista del movimento, il “journal of comparative administration”. Nel 1962 Riggs formulò il “modello prismatico” di amministrazione che aspirava a diventare il punto di riferimento per l’analisi degli apparati burocratici dei paesi in via di sviluppo. Aspirazione tuttavia destinata a rimanere disattesa, proprio perché l’intento di Rigga non era tanto quello di ricollegare rigidamente il modello prismatico a una specifica realtà geografica, quanto di edificare un paradigma interpretativo universale in grado di cogliere gli elementi cartterizzanti dei sistemi politici che ancora non avevano percorso per intero il cammino della democratizzazione e dello sviluppo. Riggs mise a punto due modelli di burocrazia trai quali veniva a collocarsi quello prismatico. Il primo caratterizza le società primitive e viene definito “concentrato o fuso”; in esso la divisione dei ruoli è appena abbozzata o inesistente e la struttura dell’economia è di tipo prevalentemente agricolo. Al polo opposto si trova il modello “diffratto” che è proprio delle società occidentali, in cui il sistema dei ruoli è fortemente differenziato e l’economia si fonda sul settore industriale. Il modello “prismatico” invece si posiziona a metà tra i due idealtipi, in quanto combina elementi di modernità (diffratti) con elementi tradizionali (concentrati); il riferimento è appunto alle società in transazione. All’interno di questo modello il sottosistema amministrativo viene definito “sala”, in modo da distinguerlo dal “bureau” occidentale e dalla “camera” tribale. A partire dagli anni 70 il

cagentrò in declino. La crisi della cag significò la graduale scomparsa delle ricerche di tipo macro sugli apparati amministrativi, che sono state progressivamente sostituite da approcci cosiddetti di “medio raggio” sulle diverse componenti degli apparati burocratici e dall’analisi delle politiche pubbliche. •

Una seconda generazione di studi di matrice comparata ha posto al centro dell’interesse l’analisi delle relazioni che intercorrono fra le istituzioni politico-rappresentative, responsabili di formulare gli indirizzi programmatici di governo, e gli apparati burocratici, preposti all’esecuzione di tali indirizzi. La ragione della difussione degli atudi sul rapporto tra politica e amministrazione è principalemente il declino della comparative public administration che dimostrò la crescente insoddisfazione nei confronti degli approcci che intendevano pervenire a teorizzazioni universali, e la conseguente ricerca di nuove categorie concettuali, collocabili a un livello minore della scala di astrazione che, tramite procedimenti empirici e induttivi, potessere essere adeguate a cogliere le specificità e quindi le differenza tra i contesti nazionali. Sono dunque questi approcci di “medio raggio”. La ricerca forse piu nota all’interno di questo settore di studi è quella svolta da Aberbach, Putnam e Rockman nella seconda metà degli anni 70 e pubblicata e pubblicata nel 1981, basata su una vastissima indagine empirica che coinvolse sette democrazie occidentali (uk, fr, germania, it, olanda, svezia e usa). L’obiettivo principale era quello di verificare la diffusione e l’applicabilità di quattro distinti modelli del rapporto tra politica e amministrazione. La prima immagine è quella della separazione tra politica e amministrazione, secondo la quale i burocratici sono i semplici esecutori delle direttive provenienti dal personale di nomina elettiva. L’autonomia dei funzionari è scarsa. La seconda immagine presuppone che tanti i primi che i secondi contribuiscano al processo di policy making, ma con compiti diversi: i funzionari tramite i fatti e le conoscenze empiriche, i politici tramite gli interessi e i valori. La terza immagine è quella definita della contrapposizione tra l’energia e l’equilibrio. In questo caso i funzionari svolgono un ruolo politico e si differenziono dai politici perché trattano tematiche specialistiche mentre i politici sono portatori di interessi e temi generali. La quarta immagine è quella denominata dell “ibrido puro”, data dalla completa sovrapposizione delle funzioni politiche e amministrative, e cioè della politicizzazione della sfera burocratica e della burocratizzazione della politica. I risultati della ricerca empirica mostraono come l’immagine prevalente nei paesi considerati fosse la terza, benchè anche la seconda fosse presente in alcuni casi. Ciononostante vennero evidenziate numerose differenze tra i paesi (negli usa si osservò una maggiore sovrapposizione tra le due funzioni rispetto ai paesi europeri, mentre il caso italiano era, invece, quello piu prossimo all’immagine della separazione tra politica e amministrazione).

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A partire dagli anni 80 sono stati elaborati una sere di paradigmi che hanno ispirato l’intervento dei governi nell’attività di riforma del settore pubblico. Il centro dell’attenzione si è dunque spostato dallo studio delle proprietà strutturali degli assetti amministativi a quello delle politiche pubbliche volte a modificarli e a modernizzarli. Ci si riferisce principalmente al new public management (npm) e alla governance theory, entrambi particolarmente prolifici negli anni 90. Il primo prende le mosse dalla tradizione di business administration statunitense che dai lavori di Taylor in avanti si è particolarmente diffusa nel contesto anglosassone e che ha avuto come priorità quella di migliorare l’efficienza e l’economicità del settore pubblico. L’approccio della governance costituisce invece una sorta di risposta europea al managerialismo americano, facendo leva sui valori dell’equità e

della partecipazione, intesi come obiettivi strategici di qualsiasi riforma del settore pubblico. Le origini e l’evoluzione del npm sono state efficacemente descritte da Hood in un noto saggio del 1991. La nascita del npm può essere considerata come la risposta ad alcuni mutamenti che negli anni 80 hanno coinvolto le democrazie occidentali: l’esigenza di rallentare la crescita del settore pubblico, la tendenza a denazionalizzare e a privatizzare le società pubbliche, i progressi compiuti dalla tecnologia dell’informazione e la loro applicazione all’erogazione di servizi pubblici e la crescente interdipendenza della agende politiche dei governi. E infatti, proprio a partire dagli anni 80, a seguito della crescente crisi fiscale che aveva colpito una gran parte delle democrazie industrializzate, alcune organizzazioni internazionali, tra cui l’ocse e la comunità eurpoea, cominciarono a sollecitare i governi nazionali perché si adoperassero a migliorare la competitività del settore pubblico attraverso la riduzione e il controllo della spesa, la riorganizzazione del personale e l’adozione di tecniche e strumenti per la misurazione dei costi, già sperimentati nel settore privato. Hood identifica sette elementi portanti del nuovo paradigma. Il primo è dato dall’introduzione di una gestione piu professionale dell’attività pubblica, basata su meccanismi di autonomizzazione e di responsabilizzazione dei dirigenti considerati alla stregua di manager privati. Il secondo elemento si riflette nell’adozione di parametri predefiniti a cui le diverse attività amministrative dovrebbero ancorarsi e di indicatori per misurare la qualità e l’efficienza delle prestazioni. Collegato a questo, vi è il terzo principio che si sostanzia nell’enfasi sul controllo degli output e dei servizi effettuati. Ancora, il npm caldeggia l’inserimento di principi di competizione e di concorrenza nei confronti del settore privato e quindi l’utilizzo di stili aziendali di gestione delle attività e delle risorse umane. Infine, la settima e ultima componente del paradigma consiste in un invito al potenziamento dell’autodisciplina da parte dei dipendenti pubblici e all’uso della parsimonia nell’allocazione delle risorse. Numerosi autori hanno cercato di esaminare se e in che modo gli apparati amministrativi siano stati in grado di recepire e applicare gli insegnamenti del npm. Gli esiti della ricerca permettono di distinguere fra tre gruppi di paesi. Il primo (es uk) che grazie all’assenza del diritto amministrativo e alla presenza di esecutivi stabili, si è registrata una veloce transazione verso una nuova identità dei funzionari pubblici. Il secondo (es italia, francia) ha mostrato una media transazione all’npm. Infine, l’ultimo gruppo (es germania, spagna) ha mostrato una transazione minima al nuovo modello. Invece il concetto di governance assume un’estensione ampia, venendo a coincidere con quello più generale di coordinamento e con le diverse forme di organizzazione del potere politico e decisionale, rendendo difficile il suo utlizzo al fine di classificare le diverse esperienze nazionali. L’autore che ha cercato di circoscrivere operativamente il concetto con riferimento allo studio delle riforme amministrative è sicuramente Rhodes per il quale il termine governance, utilizzando in contrapposizione a quello di governement, si riferisce al superamento o meglio alla dissoluzione dei modelli dirigistici di direzione politica, in cui lo stato era l’attore dominante, e all’emergere di relazioni orizzontali e cooperative tra stato e società. Rhodes individua nella governance without governement il modello emergente di policy making del regno unito. L’approccio della governance fornirebbe una prospettiva interpretativa più appropriata, in quanto non esclusivamente fondata sul perseguimento dell’efficienza, ma anche su obiettivi quali la legittimità dell’azione pubblica, la responsabilità dei dirigenti e l’equità dei servizi erogati. ➢ L’approccio neo-istituzionalista, sviluppatosi nell ambito delle scienze sociali a cavallo degli anni 80 e 90, si presta a rispondere in maniera adeguata ai due interrogativi che

dovrebbero essere posti al centro di una stategia di ricerca comparata sulle burocrazie. Il primo quesito riguarda i cambiamenti verificatesi sul versante organizzativo della pubbliche amministrazioni; il secondo interrogativo ha a che vedere invece con il problema dell’utilizzo del metodo comparato: il neo-istituzionalismo mette a disposizione strumenti e ipotesi teoriche che consentono di porre a confronto in prospettiva cross-nazionale i mutamenti avvenuti in un numero anche elevato di casi ancorandoli alle specificità dei contesti politici nazionali. È da ritenere dunque che la prospettiva neo-istituzionalistica fornisca l’opportunità di riannodare il filo con la tradizione della public administration allo stesso tempo liberandola dalle incoerenze del suo primo periodo di sviluppo. Se il cag aveva infatti avuto il merito di lanciare gli atudi comparati sulla amministrazioni dando vita a un nuovo linguaggio ed elevando il grado di sistematicità e di rigore del metodo della ricerca, presentava un grande limite dal punto di vista delle finalità delle indagini, prevalentemente volte all’edificazione di teorie generali in riferimento a contesti geopolitici assai dissimili a queso problema hanno in parte posto rimedio gli studi sul rapporto tra politici e burocarti allustrati al punto 2. Ricerche cosiddette di “medio raggio”, collocabili cioè a un livello minore di astrazione. Proprio il principale vantaggio di questo approcci però finisce però per costruirne un limite ai fini dell’enalisi strutturale comparata: la selezione di una sola variabile (i rapporti tra politica e amministrazione) significa l’esclusione delle dimensioni organizzative interne del settore pubblico che appaiano invece quelle strategicamente rilevanti per comprenderne il funzionamento. Gli approcci sulle riforme amministrative viste poi al punto seguente (3) hanno altresì puntato l’attenzione su finalità di ricerca assai distanti da quelli ritenuti utili per un’indagine comparata, prevalentemente prescrittivi e orientati a “consigliare il principe” sul modo migliore di organizzare l’amministrazione. Il neo-istituzionalismo appare allora maggiormente in grado di superare i problemi riscontrati negli approcci precedenti. Al centro dell’interesse vi è il problema del cambiamento istituzionale, da leggersi piuttosto come problema di “inerzia istituzionale”, ovvero come incapacità delle istituzioni di evolversi e trasformarsi. Le istituzioni tendono, infatti, a consolidarsi nei contesti in cui sorgono costituendo una legacy difficilmente sradicabile, che continua (con l’andare del tempo) a esercitare i propri effetti sull’evoluzione delle politiche pubbliche inibendo grandi deviazioni rispetto allo status quo. Gli studiosi delle PA ascrivibili alla propspettiva neoistituzionalista sono ad es Heper, Peters, Knill, Clark etc). Questo volume intende inserirsi nell’ambito della prospettiva neo-istituzionalista proponendo uno schema comparativo che permetta di cogliere e di porre a confronto le trasformazioni avvenute nei sistemi amministrativi cosi come si sono osservate nell’ultimo ventennio in sei paesi caratterizzati da un livello di sviluppo socioeconomico simile. I sei casi verranno esaminati sulla base di tre gruppi di variabili, riguardanti rispettivamente: gli assetti strutturali, l’organizzazione del personale e le modalità dell’azione amministrativa. Le tre famiglie di indicatori verranno tra loro correlate in modo da delineare due modelli polari di amministrazione, quello burocratico e quello imprenditoriale. Il primo si basa su una struttura organizzativa di tipo gerarchico e sui principi della specializzazione funzionale e della conformità al dato normativo. Il secondo privilegia l’orientamento al risultato e si fonda quindi sull’autonomia e la responsabilità dei dirigenti, su una visione del lavoro incentrata sugli obiettivi e su una razionalità di tipo economico. Entrambi i modelli sono di per sé legittimi, hanno però caratterstiche di funzionamento diverse.

L’organizzazione: la struttura dei ministeri Nel corso degli anni 80 e degli anni 90, gli apparati amministrativi centrali principale delle democrazie occidentali hanno subito importanti mutamenti. Il grado del cambiamento è stato differente da paese a paese,ma una vicenda comune ha attraversato le diverse esperienze: la trasformazione degli assetti ministeriali a seguito dell’istituzione di unità organizzative indipendenti, variamente denominate (agenzie, moduli, centri di costo etc), a cui sono stati attribuiti compiti di gestione e di erogazione dei servizi, sulla base di convenzioni o accordi quadro negoziati con i dicasteri di riferimento. Se quindi fino ai primi anni ottanta era possibile a fini classificatori distinguere tra il modello per ministeri e il modello per agenzie, con evidente riferimento alla linea di separazione che intercorreva tra il sistema americano e quello eurpeo, una tale bipartizione oggi risulta molto piu sfumata. Nei paesi dominati dal modello ministeriale si è assistito infatti a un processo di “deverticalizzazione” degli organismi statali. ➢ Gli Stati Uniti: l’amministrazione a rete. Le specificità del caso americano risiedono proprio nel modello di organizzazione per agenzie, dotate di autonomia funzionale e gestionale, collegate piu o meno direttamente a strutture dipartimentali relativamente snelle che delegano loro l’implementazione delle politiche e la gestione dei servizi pubblici. L’amministrazione federale statunitense, sotto la presidenza di Bush, arrivato al potere nel gennaio 2001, si compone di 14 dipartimenti. A capo dei dipartimenti è posto il segretario. I termini, che equivalgono a ministero e ministro, denotano il forte nesso di dipendenza nei confronti del presidente. Le differenze rispetto all’europa stanno nella separazione delle competenze riguardanti le politiche sociali in tre diverse strutture (nei paesi europei è ormai diffusa la tendenza a riunificare le funzioni di welfare nell’ambito di un unico dicastero) e nella presenza di un dipartimento che non ha corrispettivi in europa (con eccezione della francia), quello degli affari dei veterani di guerra. Sotto al segretario trovano collocazione i sottosegretari, i vicesottosegretari e i segretari assistenti, i quali rivestono un ruolo di raccordo rispetto alla macchina amministrativa. Dopodichè, dopo questi, ci possono essere o dei deputy assistant secretaries posti al vertici dei vari settori funzionali o dei direttori di uffici oppure direttamente le agenzie amminisrative. È evidente che in quest’ultmo caso la struttura del dipartimento è piuttosto snella e scarsamente verticalizzata, e cioè costituita da una densa costellazione di agenzie che ruotona intorno al segretario, senza rigidi vincoli di subordinazione gerarchica. Risulta piuttosto complicato districarsi tra i vari gruppi di agenzie collegate ai dipartimenti. Il termine “agenzia” viene infatti utilizzato negli states quasi come sinonimo di “unità amministrativa”. È possibile distinguere tra due gruppi di dipartimenti, quelli dotati di una struttura reticolare e quelli invece contraddistinti da una struttura gerarchico-funzionale. Hanno una struttura reticolare ad es il dipartimento dell’agricoltura. Articolato intorno a oltre 30 sottounità organizzative tra uffici e agenzie, ma anche quello della sanità, della giustizia, del lavoro e dei trasporti. Se le agenzie sn numerose, il dip si configura come una

rete di unità organizzative, dove uffici e servizi interagiscono reciprocamente e si scambiano risorse su un piano di sostanziale parità. Ad es l fbi, che si trova all’interno del dipartimento delle giustizia, detiene un potere politico ben superiore rispetto alla struttura di appartenenza. Vi sono invece casi in cui il modello delle agenzie si intreccia con quello piramidale. Il dipartimento assume allora una configurazione di tipo funzionale, ramificandosi al proprio interno sino al grado di deputy assistant secretary,al di sotto del quale sono collocati gli uffici e le agenzie. Rientrano in qeusto gruppo i dip del tesoro, degli affari veterani, del commercio etc. ➢ Il Regno Unito: il processo di “agencification”. Il fenomeno della “agencification”, ovvero la creazione di agenzie esecutive separate dai dipartimenti e rette da direttori generali nominati e delegati dai ministri, introdotta dal 1988 con il programma Next Steps, ha fortemente m...