Besluitvorming in de Europese Unie - samenvatting (pdf) - Basisboek Bedrijfseconomie PDF

Preview

Summary

Download Besluitvorming in de Europese Unie - samenvatting (pdf) - Basisboek Bedrijfseconomie PDF

Description

Besluitvorming in de Europese Unie Samenvatting en aanvullingen

De Europese instellingen De Europese Commissie De Europese Commissie is een van de instellingen — samen met het Hof van Justitie — die van de EU een unieke internationale organisatie maken. Een supranationale instelling met dergelijke verregaande macht vind je namelijk in geen enkele andere organisatie terug. De Commissie speelt een belangrijke rol in het Europese besluitvormingsproces, omdat ze een exclusief initiatiefrecht heeft. Haar voornaamste taak is wetsvoorstellen formuleren en die nadien ook opvolgen, wanneer de Raad en het Parlement erover discussiëren. Ze kan haar voorstel ook wijzigen of zelfs intrekken, als ze merkt dat de gesprekken de verkeerde richting uitgaan. Pas wanneer de bemiddelingsfase wordt opgestart (zie verder), verliest ze dat recht. Daarnaast heeft de Commissie ook uitvoeringsbevoegdheden, ziet ze erop toe dat richtlijnen correct worden omgezet in de lidstaten, vertegenwoordigt ze de Unie tijdens onderhandelingen binnen IO’s of met derde staten en publiceert ze heel wat rapporten en mededelingen, die een sterke invloed kunnen hebben op debatvorming binnen de EU. Samenstelling Vandaag de dag bestaat de Commissie uit 28 Commissarissen, een uit elke lidstaat, met de Luxemburger Jean-Claude Juncker als voorzitter. Tot 2004 hadden de grote landen twee commissarissen, maar na de toetreding van de voormalige Oostbloklanden dreigde de Commissie te groot te worden. In Nice (ToN) werd daarom niet alleen beslist om het aantal Commissarissen te beperken tot een per lidstaat, als de Unie eenmaal 27 lidstaten zou tellen, dan moest het aantal commissarissen ook kleiner worden dan het aantal lidstaten. Met het Verdrag van Lissabon (ToL) werd dat gegeven ook verder ingevuld: de Commissie zou vanaf 2014 bestaan uit een aantal leden dat overeenstemt met twee derden van het aantal lidstaten. Om rekening te houden met Ierse bekommernissen werd echter de mogelijkheid ingebouwd dat de Europese Raad unaniem kon beslissen om van die regel af te wijken, wat in 2014 ook is gebeurd. Tot voor Maastricht (TEU) was er geen specifieke procedure voorzien om de voorzitter van de Commissie te verkiezen. Het was telkens zo dat er sprake kon zijn van een Commissie als de staats- en regeringsleiders het eens waren geraakt over een voorzitter. Sinds TEU is de procedure wel duidelijker omschreven: het is de Europese Raad die na raadpleging van het Europees Parlement (EP) een Commissievoorzitter aanduidt. De lidstaten stellen dan zelf een of twee commissarissen voor in overleg met de nieuwe voorzitter. Het EP geeft finaal zijn goedkeuring aan het volledige college1 . Sinds ToN kan de Europese Raad, het Korfuscenario indachtig, bovendien met gekwalificeerde meerderheid (QMV) stemmen over een voorzitter. In de loop van de jaren heeft het EP wel heel wat macht naar zich toegetrokken. Eerst en vooral besliste het in de jaren ’90 om over de nieuwe voorzitter te stemmen. De Europese Raad hoefde met die stemming verdragsrechtelijk geen rekening te houden, maar politiek gezien lag de zaak natuurlijk helemaal anders. Tezelfdertijd begon het EP ook hoorzittingen te houden, waarbij individuele kandidaat-commissarissen voor parlementaire commissies moeten verschijnen. Lange tijd werd gedacht dat dit een maat voor niets was, maar zowel bij de aanstelling van de Commissie-Barroso I, II als de Commissie-Juncker I besliste de voorzitters telkens om voor bepaalde kandidaten die een slechte beurt hadden gemaakt, aan de respectievelijke lidstaten een andere kandidaat te vragen. In 2014, ten slotte, heeft het EP ook de verkiezing van de Commissievoorzitter naar zich toegetrokken met het systeem van de Spitzenkandidaten. In ToL werd beslist dat de Europese Raad rekening moet houden met de verkiezingen van het EP en dat de het EP uiteindelijk de kandidaat verkiest. Die formulering liet nog ruimte voor interpretatie, maar het EP besliste om voor elke fractie een kandidaat voor te dragen. Het zou de kandidaat zijn van de grootste politieke familie die uiteindelijk zou worden voorgedragen als kandidaatvoorzitter, mits die ook een meerderheid achter zich kreeg. De Europese Raad zag zich voor een voldongen feit en besliste uiteindelijk (met gekwalificeerde meerderheid) om Jean-Claude Juncker, de kandidaat van de Europese Volkspartij, dan de grootste fractie in het EP, aan het EP voor te dragen.

1

Deze ‘nucleaire optie’ was lange tijd de enige echte bevoegdheid van het EP.

Interne werking Hoewel tot nog toe elke lidstaat een commissaris mag uitvaardigen, is het zo dat de Commissie in principe volledig onafhankelijk werkt. In een verklaring voor het Hof van Justitie moeten commissarissen verklaren dat ze alle banden met hun lidstaat doorknippen en sinds Prodi kan de voorzitter een individuele commissaris ook vragen om op te stappen. In de Commissie zitten alle grote politieke strekkingen vertegenwoordigd, waardoor de Commissie niet als exclusief rechts of links geclassificeerd kan worden. De commissarissen vergaderen in principe op woensdag, tenzij in Straatsburg, waar ze op dinsdag vergaderen. Vergaderingen vinden plaats in het Berlaymontgebouw, waar iedere commissaris ook zijn kantoor heeft2 Elke commissaris heeft een eigen kabinet, dat weliswaar relatief klein is. Daarom hangen commissarissen ook sterk af van hun respectievelijk administraties (de DG’s). Elke DG is onderverdeeld in een aantal Directoraten, die op hun beurt uit een aantal eenheden bestaan. De meeste DG’s werken rond een bepaald domein, maar er zijn ook DG’s met een meer horizontale werking. Coördinatie van de verschillende DG’s gebeurt via het Secretariaat-Generaal, met aan het hoofd de Secretaris-Generaal (Alexander Italianer), die in principe alle vergaderingen van de Commissie, maar ook de Europese Raad bijwoont. Voor de Commissie werken zo’n 30.000 mensen, wat in feite niet zo heel erg veel is. Om die reden detacheert de Commissie vaak ambtenaren uit de lidstaten en laat het zich bijstaan door externe experts, adviseurs en consultants. Ieder jaar lopen ook heel wat pas afgestudeerden stage bij de Commissie.

De Raad (van Ministers) In tegenstelling tot de Commissie is de Raad een typisch intergouvernementele instelling. Het is ook een relatief machtige instelling, met als belangrijkste taak wetgeving. In de meeste gevallen staat ze daarbij op gelijke voet met het EP, al zijn er nog een aantal dossiers, waarin de Raad enkel advies of goedkeuring nodig heeft. Daarnaast speelt de Raad soms een rol bij de uitvoering van wetten (als de Commissie niet voldoende steun krijgt van de betrokken comitologiecomités) en is ze betrokken bij het opstellen van richtsnoeren onder de open coördinatiemethode. Samenstelling & coördinatie De Raad bestaat uit ‘vertegenwoordigers van de lidstaten op ministerieel niveau die gemachtigd zijn om hun regering te binden en stemrecht uit mogen oefenen’. Die cryptische omschrijving is er vooral gekomen op vraag van België, dat door de verregaande federalisering ook vaak regionale ministers stuurt. In theorie is er maar een Raad, maar afhankelijk van het dossier komt die samen onder verschillende formaties. In 1990 waren er 22 verschillende raadsformaties, wat tot serieuze coördinatieproblemen kon leiden. Om dat te verhelpen werd het aantal formaties drastisch naar beneden gehaald. Vandaag de dag zijn er nog tien formaties. De Raad Algemene Zaken moet in principe zorgen voor additionele coördinatie, maar heeft daar vaak weinig tijd voor en krijgt bovendien af te rekenen met concurrentie vanuit Ecofin. Ook het Secretariaat-Generaal3 , het voorzittende land en Coreper moeten betere coördinatie in de hand werken. Het roterende voorzitterschap De Europese Raad en de Raad Buitenlandse Betrekkingen hebben respectievelijk sinds ToL en ToA een eigen voorzitter, maar de andere Raadsformaties worden nog steeds voorgezeten door een roterend voorzitterschap4 , dat elke zes maand verandert. Het voorzittende land heeft een zware taak: het moet niet alleen de vergaderingen van de Raad coördineren, maar ook die in het Coreper en de vele werkgroepen die eronder ressorteren. Bovendien moet het voorzittende land zich neutraal en verzoenend proberen op te stellen. Een succesvol voorzitterschap zorgt er namelijk voor dat dossiers worden afgerond.

2

Voordien hadden commissaris een kantoor bij hun DG, maar dat is onder Barroso veranderd om een sterker groepsgevoel te creëren tussen de commissarissen onderling. 3

Het Secretariaat-Generaal van de Raad, opgedeeld in verschillende verticale (5) en horizontale (2) DG’s kan je beschouwen als het geheugen van de Raad. Het organiseert meer dan 6000 vergaderingen per jaar, heeft perfect zicht op de gevoeligheden in de lidstaten en heeft ook heel wat expertise opgebouwd. De Secretaris-Generaal wordt door de Europese Raad aangesteld (bij consensus). 4

Oorspronkelijk werd dit alfabetisch geregeld, maar ondertussen is het de Europese Raad die de rotatie met gekwalificeerde meerderheid vastlegt.

Interne werking Vergaderingen van de Raad verlopen veel rumoeriger dan die van de Commissie of de Europese Raad. Iedere lidstaat heeft twee plaatsen op een eerste rij, twee op een volgende rij en nog eens één op een derde rij. Bovendien is het een komen en gaan van deskundigen, die naargelang het agendapunt worden binnengeroepen in de zaal. Voor beslissingen zijn er in de Raad drie mogelijkheden: gewone meerderheid, unanimiteit en gekwalificeerde meerderheid (QMV). Stemmen met gewone meerderheid is relatief zeldzaam en is meestal van toepassing op interne, organisatorische regelgeving (vb. het Secretariaat-Generaal). Unanimiteit was lange tijd de regel, maar is nu enkel nog van toepassing in sommige domeinen die onder een bijzondere wetgevingsprocedure vallen (buitenlands beleid, financiën, …). De standaardoptie is dat de Raad met QMV stemt. Die omslag van unanimiteit naar QMV is natuurlijk niet zonder slag of stoot verlopen. Toen de eerste stappen werden gezet om van unanimiteit naar QMV over te stappen, weigerde Frankrijk (onder De Gaulle) zes maanden lang om nog deel te nemen aan de Europese besluitvorming. Ook de regels rond QMV zelf waren lange tijd voorwerp van verhitte discussies. De top van Nice wijzigde het al zeer complexe systeem van stemgewichten om de EU voor te bereiden op uitbreiding: van een QMV was pas sprake was als een voorstel 260 van de 352 stemmen achter zich kreeg, op voorwaarde dat een meerderheid van de lidstaten voorstemde (tegemoetkoming aan de kleinere lidstaten) en die lidstaten ook 62% van de Europese bevolking vertegenwoordigden (tegemoetkoming aan Duitsland). Toen dat systeem van stemgewichten in Lissabon werd afgeschaft ten voordele van de dubbele meerderheid (55%-65%), lagen vooral Spanje en Polen dwars. Zij hadden in het vorige systeem immers een relatief groot stemgewicht tegenover de andere lidstaten. Om tegemoet te komen aan hun bekommernissen werd de nieuwe methode pas in 2014 ingevoerd (met overgangsmaatregelen tot in 2017). Nochtans pogen ministers in de Raad vooral een zo breed mogelijke consensus te zoeken, zelfs wanneer er gestemd kan worden met QMV. De shadow of the vote blijft als het ware boven de onderhandelingen hangen en zorgt ervoor dat ministers zich niet zonder meer kunnen ingraven. Om geen risico te lopen volledig geïsoleerd achter te blijven zullen landen zich daarom vaak constructiever opstellen. Vooral in het Coreper speelt die dynamiek heel sterk. De sluis naar de Raad De effectieve ministerraden zijn echter maar het topje van de politieke ijsberg. Geschat wordt dat de ministers slechts 10 tot 15% van de dossiers, de meest controversiële, zelf behandelen5 . Aan de vergaderingen van de Raad gaat dan ook een complex proces vooraf. Iedere lidstaat heeft een soort ambassade bij de EU, de permanente vertegenwoordiging. De permanente vertegenwoordigers en hun adjuncten zetelen respectievelijk in Coreper II (high politics) en Coreper I (technische dossiers) en worden respectievelijk bijgestaan door de groep Antici en de groep Mertens. Andere leden van de permanente vertegenwoordiging (met een zekere deskundigheid) zetelen dan weer in een van de vele (brede of net zeer gespecialiseerde) werkgroepen die onder de Raad ressorteren. In die laatste worden ook heel wat gedetacheerde ambtenaren of experts tewerkgesteld. Dossiers komen in de eerste plaats op het bord van de werkgroepen terecht. Zij hakken zelf al heel wat knopen door en schuiven dossiers daarop door naar het Coreper. I-punten hoeven in principe geen verdere behandeling, II-punten moeten dan weer wel door het Coreper behandeld worden. Het Coreper is een belangrijke schakel in het besluitvormingsproces. Hier worden heel wat (moeilijke) dossiers besproken in een sfeer van collegialiteit. Er wordt steevast een zo breed mogelijke consensus nagestreefd en de onderhandelaars stellen zich vaak zeer constructief op. Vooruitgang primeert vaak op nationale belangen en geïsoleerde vertegenwoordigers proberen daarom vaak hun lidstaat ervan te overtuigen zich niet in te graven. Doordat het Coreper meer zicht heeft op dossiers dan de diverse raadsformaties, kunnen hier ook gemakkelijker package deals gesloten worden. Het wordt dan ook als een mislukking gezien als het Coreper geen akkoord bereikt. De permanente vertegenwoordigers schuiven nu eenmaal liever A-punten (die in principe gewoon kunnen worden afgeklopt door om het even welke raadsformatie) door naar de Raad dan B-punten (die verdere behandeling vereisen door de Raad zelf), al gebeurt het wel vaak iets als B-punt wordt geagendeerd, omdat de vertegenwoordigers er de aandacht op willen vestigen. In dat geval spreekt men van valse B-punten.

5

Onderzoek toont wel aan dat de besluitvorming naar boven opschuift en dat de Raad mee knopen moet doorhakken dan vroeger.

Tijdens Coreper-vergaderingen zijn ook het secretariaat-generaal en de Commissie (rapporteur) vertegenwoordigd, net zoals tijdens werkgroepvergaderingen. Het Coreper (vooral Coreper I) speelt ook een belangrijke rol tijdens de bemiddelingsfase. Voor de volledigheid moet hier ook worden opgemerkt dat er een aantal comités zijn die er in de loop van jaren in geslaagd het Coreper te omzeilen en direct toegang hebben gekregen tot de Raad: het Speciaal Comité voor de Landbouw en het Comité Handelspolitiek hebben ondertussen een goede verstandhouding weten op te bouwen met het Coreper. Het Economisch en Financieel Comité (met een verdragsrechtelijke basis), dat zowel onder de Commissie als de Raad ressorteert, heeft zich heel sterk weten te profileren en bereidt de Ecofin voor. Elke lidstaat, de Commissie en de ECB hebben er allemaal twee vertegenwoordigers.

Het Europees Parlement Het Europees Parlement is zonder twijfel de instelling die binnen de EU het meest indrukwekkende parcours heeft afgelegd. Internationale Organisaties hebben wel vaker een soort algemene vergadering, maar zelden — zeg maar, nooit — slagen die erin om hun macht zo sterk uit te breiden als het Europees Parlement heeft gedaan, zeker als je weet dat het EP in de begindagen enkel de bevoegdheid had om de Commissie te doen vallen, de ‘nucleaire optie’ waarvan niemand geloofde dat het EP ze ooit zou gebruiken. Het EP breidde echter heel gestaag zijn machtspositie uit, vooral gesterkt door zijn status als enige democratisch verkozen instelling binnen de EU. In de jaren ’70 kreeg het voor het eerst budgettaire bevoegdheden. In 1980 verkreeg het in het Isoglucosearrest dat de Raad telkens een advies van EP moest afwachten voor het kon handelen. Dit veranderde niets aan het statuut van het advies zelf, maar gaf het EP wel meer leverage tegenover de Raad. In 1986 werd het EP ook meer betrokken bij de wetgeving via de samenwerkingsprocedure en in Maastricht werd het voor bepaalde weinig controversiële dossiers zelfs medebeslisser, een bevoegdheid die met de daaropvolgende verdragen telkens voor meer domeinen van toepassing werd. In Maastricht kreeg het EP ook het recht om de Commissie te verzoeken bepaalde wetsvoorstellen te formuleren, om een ombudsman aan te stellen en om onderzoekscommissies op te zetten. ToA , ten slotte, bevestigde de praktijk dat het EP over een nieuwe Commissie moest stemmen en zoals hierboven al werd beschreven breidde het EP haar macht aanzienlijk uit bij de aanstelling van zowel de voorzitter van de Commissie als van individuele commissarissen. Ondanks deze indrukwekkende machtsuitbreiding wordt het EP nog vaak beschouwd als praatbarak. Dit is waarschijnlijk te wijten aan de ‘onhebbelijke’ gewoonte van het EP om intens te gaan debatteren over zaken waar het in feite geen bevoegdheid over heeft. Het EP krijgt natuurlijk maar zelden zijn macht cadeau, dus probeert het heel wat expertise op te bouwen om later toch op het debat te kunnen wegen. Samenstelling Het EP bestaat uit 751 leden die in 8 verschillende fracties zijn onderverdeeld. Leden van het EP zitten dus niet in nationale blokken, maar in losse fracties, die hier en daar wat weg hebben van Europese partijen. De fractiediscipline is echter niet even hoog als bij echte nationale partijen en de fracties verschillen intern vaak ook heel sterk. MEPs kunnen zich ook organiseren over de fracties heen, in de zogenaamde intergroepen. Het EP heeft een vaste voorzitter en veertien vice-voorzitters, die voor een periode van 2,5 jaar is aangesteld. De voorzitter van het parlement is meestal afwisselend iemand uit de centrum-rechtse en de sociaaldemocratische fractie, al staat die ‘afspraak’ met het opstappen van Schulz dezer dagen wat onder druk6 . Naast de vaste voorzitter en de veertien vice-voorzitters, hebben iedere fractie, iedere parlementaire commissie en iedere buitenlandse delegatie een voorzitter. Al deze voorzitters zitten in verschillende samenstellingen samen in verschillende organen: - De conferentie van voorzitters (de vaste voorzitter, alle fractievoorzitters en een afgevaardigde van de onafhankelijken) bepalen de agenda van de plenaire zittingen, regelen conflicten tussen commissies en beslissen om delegaties naar het buitenland te sturen. - Het Bureau van het Parlement (de vaste voorzitter, zijn vice-voorzitters en de vijf verkozen quaestoren) regelen interne, organisatorische zaken. - De conferentie van delegatievoorzitters - De conferentie van commissievoorzitters 6

Zowel het Hof van Justitie als de Commissie worden al geleid door een EVP’er, als nu ook het EP in handen van centrum-rechts komt, vreest de sociaal-democratische fractie dat de EVP te veel macht naar zich toe zou kunnen trekken. ALDE hoopt dan weer op een liberale voorzitter (Guy Verhofstadt).

Werking Een parlementaire maand is meestal opgedeeld in twee weken voor het wetgevende werk in de parlementaire commissies, een week voor fractievergaderingen en een week voor de plenaire vergadering (in Luxemburg). Hier wordt geregeld van afgeweken: soms worden er in Brussel een mini-plenaire gehouden om onuitgeklaarde zaken weg te werken en een zestal keer per jaar houdt het EP een achterbanweek. In de plenaire vergaderingen wordt veel aandacht besteed aan het wetgevende werk. Daarnaast is er ook tijd voor het vragenuurtje aan de Europese Commissaris, komt er soms een hoge gast het EP toespreken en komen de regeringsleider (of de minister van Buitenlandse Zaken) van het voorzittende land en de vaste voorzitter van de Europese Raad na een Top het EP uitleg verschaffen. Het belangrijkste werk gebeurt niettemin in de parlementaire commissies. Als de Commissie een voorstel overmaakt aan het EP, dan gaat dat dossier voor verdere behandeling naar een parlementaire commissie. Meestal is duidelijk welke commissie bevoegd is, maar voor die gevallen waar dat niet zo is, beslist de conferentie van voorzitters. In dergelijke gevallen worden naast de verantwoordelijke commissie (commissie ten principale) ook een of meerdere medeadviserende of medeverantwoordelijke commissies aangesteld. De voorzitterschappen van de commissies worden via het systeem-D’Hondt verdeeld, met een stilzwijgende afspraak om de eurosceptische partijen niet bij de verdeling te betrekken. Iedere fractie stelt per commissie ook een fractiecoördinator aan die de standpunten van de fractie op een lijn moet zien te krijgen. Een andere belangrijke taak binnen de commissies, is die van rapporteur...