Caso di Parigi PDF

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Caso Parigi...

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Grand&Paris&o&Arc&Express:&quale&futuro&per&l’area&metropolitana&parigina?1&& di&Francesco&Longo&

1.&Lo&scenario&urbanistico&e&socio@economico&di&riferimento&! Île%de%France! delimita! amministrativamente! l’area! metropolitana! di! Parigi! e! con! 11,5! milioni! di! abitanti!esprime!il!19%!della!popolazione!francese,!rappresentando!la!seconda!area!metropolitana! d’Europa,!dopo! Londra.!Essendo! la!Francia! una! nazione! storicamente!centralizzata!l’! Île%de%France! rappresenta!il!cuore!economico,!politico!e!culturale!del!paese.!La!città!di!Parigi!registra!un’altissima! densità!residenziale!contando!però!“solo”!2!milioni!di!abitanti,!i!quali!rappresentano!pertanto!una! quota! minoritaria! dell’intera! Île%de%France:! questo! spiega! la! rilevante! interdipendenza! socio%economica!di!tutta!l’area! metropolitana!e!la!conseguente!centralità! del!sistema!dei!trasporti! ad! area! vasta,! e! chiarisce! le! profonde! correlazioni! delle! politiche! urbanistiche! adottate! dai! singoli! cluster! territoriali! presenti.! A! questo! proposito,! l’area! metropolitana! si! è! sviluppata! secondo! un! modello!“mono%centrico”,!con!la! città!di!Parigi! che! rappresenta!il!perno!dell’intero!sistema,!verso! cui!tutto!converge.!L’imponente!sviluppo!socio%economico!dell’area,!la!rapida!dinamica!urbanistica,! la!crescente!divaricazione!delle!condizione!di!vita!tra!i!diversi!quartieri!(si!pensi!alle!tensioni!sociali! che! ciclicamente! esplodono! nelle! “banlieue”)! impongono! forti! capacità! di! governance! da! parte! delle!Istituzioni!Pubbliche!alla!guida!dei!difficili!e!complessi!processi!di!ridisegno!urbanistico!e!socio% economico.! In! particolare! risulta! profonda! e! inscindibile! la! connessione! tra! politiche! urbanistiche! (dove! autorizzare! l’insediamento! di! nuove! costruzioni! residenziali,! nuovi! uffici! e! imprese,! centri! di! ricerca! e! università),! politiche! dei! trasporti! (quali! percorsi! e! quali! mezzi! di! trasporto! pubblici! e! privati)!e!politiche!di!sostegno!allo!sviluppo!economico,!non!essendo!del!tutto!evidente!quale!leva! di! policy! rappresenti! il! “driver! originale! di! cambiamento”.! Da! una! parte,! lungo! i! tracciati! di! annunciati! nuovi! metrò! metropolitani,! emergono! richieste! di! nuovi! insediamenti! residenziali,! commerciali! e! industriali,! che! modificano! il! quadro! sociale! ed! economico! del! cluster! territoriale;! dall’altra,!dove! si!autorizzano!nuovi!insediamenti!residenziali! o! commerciali,!sorgono! richieste!per! investimenti!nel!sistema!di!trasporto!pubblico.!! & 2.&Il&sistema&dei&trasporti&e&il&suo&assetto&istituzionale&! Nel!2010!il!network!dei!trasporti!pubblici!nella!Île%de%France!era!composto!da:!! • • • • • •

métro&(metropolitana!urbana)! RER&(metrò!leggero!periferie%centro)! train&de&banlieu&/transilien&(treni!locali!e!regionali!convergenti!verso!Parigi)! bus&(operano!prevalentemente!nei!comuni!del!circondario!per!connettere!i!passeggeri!alle! stazioni!RER!e!treni)! tram&(percorsi!prevalentemente!periferici!nella!Petit!Couronne!di!Parigi)! vélib'&(biciclette!a!noleggio!pubbliche).!

! Il! sistema! era! stato! sempre! basato! su! un’infrastruttura! quasi!esclusivamente! radiale,! dalla! periferia! verso!il!centro!di!Parigi,!come!si!può!vedere!dalla!cartina!a!seguire.!!

1

Il caso è stato predisposto da Francesco Longo e aggiornato da Marco Sartirana. Cpyright 2012 – Dipartimento di Analisi Istituzionale e Management Pubblico

Mappa&linee&RER&e&train@de@banlieue/transilien&nella&Île@de@France!

! L’intero! sistema! dei! trasporti! metropolitano! era! diretto! da! STIF& (Syndacat& des& Transports& d’& Île@ de@France)& che,! grazie! al! processo! di! decentramento! amministrativo! francese,! dal! 2000! era! diventata! progressivamente! un’Agenzia! Pubblica! controllata! dagli! enti! locali,! superando! la! sua! dipendenza! dallo! Stato! Centrale.! In! particolare! il! Presidente! di! STIF! coincideva! con! il! presidente! della!Region!Île%de%France!ed!esso/a!nominava!il!direttore!generale.!Anche!il!board! era!controllato! dagli! enti! locali! dell’area! metropolitana,! essendo! composto! da! 15! membri! nominati! dalla! Île%de%France,! 5! dal! Comune! di! Parigi,! 7! dalle! 7! provincie! (Departments)! che! compongono! l’area! metropolitana! della! Île%de%France! e! 2! esterni.! STIF! esercitava! tutte! le! prerogative! di! governo! rilevanti! nel! settore! dei! trasporti! ad! area! vasta:! era! proprietaria! delle! reti! infrastrutturali! urbane! (escluse! quindi! le! reti! ferroviarie! regionali),! selezionava! i! gestori! e! sottoscriveva! i! contratti! con! le! aziende! di! trasporto! (prevalentemente! pubbliche),! e! definiva! le! tariffe! per! il! biglietto! unico! integrato! dell’area! metropolitana! e! i! piani! di! sviluppo! infrastrutturali.! I! principali! erogatori! dei! servizi!erano!rappresentati!nella!seguente!tabella:!! &

& & Network&dei&trasporti&pubblici&nell’area&dell’&Île@de@France& & Gestore&! Metro&! RER&! Transilien&!

Bus&! Tramway&!

RAPT!! SNCF%RAPT!! SNCF!!

Numero&di&Km& (totale&@Parigi)&! 212!Km!! %168Km! 587!Km!! %ca75Km! 1296Km!! %300!

Non!definito!

>1000!

46!Km!

4!!

5!!

44!!

Orari&! 5.30am%1.15am!! 5am%1.15am!! 4.30am%1.15am!! 5.30am%1.15am! e!un!limitato! servizio! notturno!! 5.30am%1am!!

& Fonte:&www.stif.info&! & RATP& (Régie&Autonome& des& Transports&Parisiens):&azienda!pubblica! al!100%! proprietà! dello!Stato! Centrale! (la! VI! al! mondo! per! dimensioni)! che! gestiva! il! metrò,! i! tram,! alcune! linee! RER! (metrò! leggero)!e!gli!autobus!cittadini.!SNCF&(Société&National&des&Chemins&de&Fer):&azienda!pubblica!dello! Stato! Centrale! che! gestiva! le! ferrovie! francesi! e! nell’area! metropolitana! parigina! i! treni! regionali,! alcune! linee! RER,! il! network! train! de! balie/transilien! e! parte! della! rete! dei! tram.! Optile& (Organisation& Professionnelle& des& Transports& d’& Île@de@France):& associazione! composta! da! 90! imprese! private! che! gestivano! i! bus,! che! operano! nei! comuni! periferici! dell’area! metropolitana! a! raccordo!con!le!linee!ferroviarie.!! Nel!grafico!seguente!sono!presentati!i!costi!di!STIF!come! risultavano!nel! 2008!e!la!loro!allocazione! tra!i!diversi!erogatori.!!

Costi&anno&2008&STIF! ! & Contributi&a&RATP&e&SNCF&! Contributi&a&OPTILE&! Costi&trasporto&scolastico&! Altri&costi&! Totale&!

In&mln&€& 6583!! 492!! 136!! 177!! 7388&!

In&%& 89%&! 7%&! 2%&! 2%&! 100%&!

& Fonte:&STIF&!

! Il! processo! di! decentramento! amministrativo!che! ha! caratterizzato! gli!anni! successivi! al! 2000! aveva! modificato!significativamente!le!fonti!di!entrata!dell’Agenzia!STIF.!! ! &

Evoluzione&dei&contributi&a&STIF&(2000@2006)&Milioni&di&€! ! Utenti&! Imprese*&! Imposta&imprese&per&il& trasporto&pubblico&! Stato&! Île@de@France&! Parigi&e&i&7&Dipartimenti&! Altri&! Totale&!

2000&!

2006&!

Differenza&in&%&!

1810!! 599!! 2281!!

2124!! 635!! 2664!!

+17%&! +6%&! +17%&!

1001!! 174!! 554!! 390!! 6809&!

201!! 788!! 298!! 649!! 7759&!

@80%&! +353%&! +26%&! +66%&! +14%&!

* Le!imprese!francesi!rimborsano!parzialmente!il!costo!della!carta!dei!trasporti!%Carte!Orange!%ai!propri!dipendenti!(solitamente!il!50%!del! prezzo).!!

& Fonte:& Le& Financement& des& Transports& Collectifs& en& IDE,& pour& une& plus& grande& Compétitivité.& Chantale& Duchane& –& Direttore& Generale&del&Groupement&des&Autorités&Responsables&de&Transport.&!

! Come! si! può! osservare! vi! era! stato! un! significativo! aumento! dei! contributi! degli! enti! locali! e! una! rilevante! riduzione! del! finanziamento! dello! Stato! Centrale,! in! coerenza! al! nuovo! assetto! istituzionale!decentrato!assunto.! Rilevante! risultava!anche!l’incremento!pagato! dagli!utenti!e! dalle! imprese!sotto!forma!di!imposta!per!il!contributo!al!trasporto!pubblico!dei!lavoratori!pendolari.!! 3.&Problemi&e&opportunità&dell’area&metropolitana&parigina&! Agli!attori!istituzionali!erano!quindi! ben!chiari! i!problemi!dell’area!metropolitana!parigina,!comuni! peraltro!alle!grandi!metropoli!dei!paesi!sviluppati:! !! • Eccessiva! concentrazione! di! abitanti,! che! acuisce! i! problemi! sociali,! in! particolare! aggravati! dal! crescente!divario!di!reddito!tra!il!centro!ed!alcune!periferie;!! • Tendenza! ad! un! eccessivo! consumo! di! suolo! (edificazione! estesa),! con! conseguenti! problemi! ambientali!(inquinamento,!traffico,!scarsa!qualità!della!vita);!! • Radialità! dello! sviluppo! metropolitano,! che! determina! l’impossibilità! di! muoversi! con! il! mezzo! pubblico!tra!due!punti!periferici,!senza!passare!per!il!centro.!! ! Quest’ultimo! aspetto! aumenta! peraltro! il! traffico! automobilistico! e! incentiva! la! tendenza! alla! convergenza!degli!insediamenti!nel!centro!urbano,!determinando!processi!che!acuiscono!i!problemi! socio%economici!e!l’aumento!dei!gap!tra!centro!e!periferia!metropolitana.!! L’area!metropolitana!parigina!aveva!però!la!fortuna!di!disporre!di!un!organo!di!governo!unitario!(la! Regione! Île%de%France)! e! alcuni! meccanismi! di! coordinamento! tra! gli! enti! locali! come! nel! caso! dell’Agenzia! STIF! per! il! trasporto! pubblico.! Inoltre! quest’area! metropolitana! negli! anni! aveva! registrato! significativi! trend! di! sviluppo! socio%economico! (seppur! parzialmente! frenati! dalla! crisi! economica! globale! del! 2009),! il! cui! dinamismo! avrebbe! potuto! generare! le! risorse! per! processi! di! riprogettazione!urbanistica!e!logistica!ad!area!vasta.!! 4.&I&due&progetti&alternativi&! Il!dibattito!politico!in!corso!a!inizio!2010!vedeva!contrapporsi!due!proposte!profondamente!diverse.! Le! amministrazioni! locali! proponevano! il! rafforzamento! del! network! dei! metrò! esistenti! e! la! costruzione! di! una! linea! metrò! circolare! denominata! Arc& Express.! In! larga! misura! sotterranea,! si! sarebbe!sviluppata!su!un!tracciato!di!circa!60!km!servendo!40!stazioni,!!e!avrebbe!connesso!tutte!le!

periferie!della!“Petite!Couronne”! (l’area!metropolitana! “stretta”! di!Parigi,!in!cui!risiedono!circa!4.3! milioni!di!persone)!senza!più!dover!passare!per!il!centro,!sul!modello!della!“Circular!Line”!di!Londra.! Inoltre! ritenevano! indispensabile! limitare! l’ulteriore! consumo! di! suolo! per! mantenere! sufficienti! spazi!verdi!e!vuoti,!capaci!di!incidere!positivamente!sulla!qualità!della!vita!dei!residenti.!Pertanto!le! nuove! costruzioni! collocate! vicino! alle! linee! del! network! metropolitano! rafforzato! avrebbero! dovuto!svilupparsi!soprattutto!!in!altezza.!Avendo!il!processo!di!decentramento!assegnato!al!livello! locale! la! programmazione! e! la! gestione! del! sistema! dei! trasporti! pubblici! tali! amministrazioni! ritenevano!di!disporre!delle!prerogative!di!governo!per!procedere!in!questa!direzione,!rispetto!alla! quale! avevano! attivato! fin! dal! 2007! sofisticati! e! complessi! processi! di! pianificazione! urbanistica! in! una! logica! di! concertazione! inter%istituzionale! e! con! la! collaborazione! di! alcuni! prestigiosi! studi! di! architettura.!Il!costo!di!realizzazione!di!Arc!Express!era!stimato!in!6!mld!di!euro.! Nel! dicembre! 2009! tuttavia! il! Governo! francese,! ritenendo! lo! sviluppo! dell’area! metropolitana! parigina!una! questione!di!interesse!nazionale!e!quindi!da!avvocare!allo!Stato!Centrale,!aveva! fatto! approvare! dal! parlamento! un! progetto! alternativo! denominato! Grand& Paris.! Questo! progetto! prevedeva!la! costruzione! di! un! doppio! anello!ferroviario!che! viaggiasse! ad!una! media! di! 25! Km! di! distanza!dal!centro!di!Parigi,!servito!da!treni!automatici!%! 24!ore!al!giorno!per!7!giorni!la!settimana!%! i!! cui! costi!di! costruzione!erano! stimati!a!91! milioni!di!euro! al!Km.!L’anello! metropolitano!avrebbe! favorito! il! decongestionamento! del! centro! di! Parigi! connettendo! 7! cluster! di! sviluppo! socio%economico!per!la!crescita!dell’intera!area!metropolitana:!! 1 la&Défense:!City!finanziaria!! 2 Pleyel:!area!ricreativa!(cinema,!fashion,!TV,!…)!! 3 Le&Bourget:&business!airport!di!Parigi!e!potenziale!polo!aeronautico!! 4 Descartes:!area!di!insediamento!imprese!ambientali!e!per!lo!sviluppo!sostenibile!! 5 Roissy&JCharles&de&Gaulle:!area!congressi!vicino!all’aeroporto!internazionale!! 6 Villejuif&–&Evry:!area!di!sviluppo!industria!farmaceutica!e!imprese!di!R&D!! 7 Plateau&de&Saclay:!per!creare!una!«!Silicon&Valley&»!francese,!ricca!di!università!e!centri!di!ricerca! scientifici!e!tecnologici!! ! Inoltre,! il! progetto! del!Governo!si! basava!su!una! modifica! degli!assetti! istituzionali!nel!sistema! dei! trasporti.!STIF!(azienda!pubblica!locale)!avrebbe!dovuto!cedere!a!RAPT!(azienda!pubblica!Statale)!la! proprietà!delle!reti!infrastrutturali!e!diventare!un’agenzia!di!committenza,!specializzata!nella!scelta! degli!erogatori!dei!servizi!e! nella!sottoscrizione!e!controllo!dei!relativi!contratti.!In!questo!modo! si! sarebbe! così! rafforzato! il! maggior! controllo! dello! Stato! centrale! sul! sistema! dei! trasporti! della! capitale.!! I! detrattori! del! progetto! Grand! Paris! lo! ritenevano! frutto! di! un! pericoloso! processo! di! ri%accentramento!dei!poteri,!e!temevano!che!avrebbe!determinato!una!completa!antropizzazione!di! tutte! le!aree! ancora!libere!entro!l’anello;!non! da!ultimo,!reputavano!la!soluzione!finanziariamente! insostenibile.!Essi!accusavano!il!Governo!di!aver!deciso!in!modo!unilaterale,!senza!aver!ascoltato!gli! enti! locali! e! gli! altri! stakeholder.! I! difensori! del! progetto! ritenevano! invece! il! decisionismo! dimostrato! una! necessità! motivata! dalla! rilevanza! strategica! dell’opera,! e! i! problemi! di! finanziamento!una!criticità!che!tuttavia!l’impatto!socioeconomico!positivo!dell’opera!sarebbe!stato! in!grado!di!compensare.!! 5.&Chi&dovrebbe&decidere&e&con&quale&criterio?&! Nell’arena! istituzionale! appena! descritta! si! confrontavano! due! concezioni! della! politica:! l’una! che! ritiene!la! maturazione!di! un!progressivo!consenso!tra! gli!stakeholder!e! tutti!i!livelli! di!governo! una! pre%condizione!necessaria!per!decisioni!di!interesse!collettivo,!seppur!a!costo!di!processi!decisionali! più! prolungati;! l’altra! che! sostiene! la! necessità! di! riaccentrare! a! livello! di! Governo! centrale! le! decisioni! vitali! per! l’interesse! nazionale,! anche! se! di! natura! locale,! pur! correndo! il! rischio! di! delegittimare!il!processo!di!decentramento.!! I!difensori!del!primo!progetto!ritenevano!inoltre! che!i!costi!di!Grand!Paris!fossero! eccessivi! nonché! sottostimati! (opere! analoghe! erano! costate! 140! milioni! di! euro! al! Km)! e! che! le! fonti! di!

finanziamento! ipotizzate! non! fossero! realistiche.! I! sostenitori! del! secondo! progetto! rispondevano! ricordando!come!se!gli!antichi!Egizi,!quando!progettarono!le!Piramidi,!avessero!guardato!da!subito! alla! fattibilità! finanziaria,! non! avrebbero! neanche! iniziato! opere! che! sono! entrate! nella! storia! dell’umanità.!! Per! risolvere! lo! scontro! tra! i! due! schieramenti! non! mancava! chi! suggeriva ! di! ricorrere! alla! Commission!nationale!du!débat!public,!l’organismo!deputato!a!stimolare!il!dibattito!democratico!in! merito!alla!realizzazione!di!grandi!opere!infrastrutturali,!che!avrebbe!consentito!di!interpellare!tutti! gli!stakeholder!coinvolti!e!raccogliere!osservazioni!da!parte!dei!cittadini.!Altri!ritenevano!che!questa! soluzione!avrebbe!solo!allungato!i!tempi!inutilmente!in!quanto! la!Commissione! era!priva!di!potere! esecutivo! e! mai!nella! storia! si! era! trovata! a! dover!gestire! un! pubblico! dibattito!su! due! progetti! in! aperta! concorrenza.! A! loro! avviso! sarebbe! stato! piuttosto! necessario! prendere! una! decisione! risolutiva,!a!favore!dell’una!o!dell’altra!proposta.! ! & &...