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DROIT CONSTITUTIONNEL -------------------------------------------------

Introduction générale

Chap. préliminaire : La IVe République S 1 : D’une République, l’autre ss 1 : La fin de la IIIe République 1. Le gouvernement de Vichy 2. La France libre et le GPRF ss 2 : Les débuts de la IVe République 1. La loi du 2 novembre 1945 2. Le premier projet de constitution (19 avril 1946)

S 2 : La constitution du 27 octobre 1946 ss 1 : Un bicamérisme très inégalitaire 1. La supériorité absolue de l’Assemblée nationale 2. Un rescapé : le Conseil de la République ss 2 : Le renforcement de l’efficacité et de la gouvernementales 1. Le renforcement de l’efficacité gouvernementale 2. Le renforcement de la stabilité gouvernementale

S 3 : L’impossible réforme ? ss 1 : Le retour du parlementarisme absolu 1. Un système politique inchangé 2. Une majorité parlementaire introuvable ss 2 : La fin de la IVe République 1. Une crise politique majeure 2. Une transition juridique régulière Conclusion 1

stabilité

TITRE UNIQUE : LA VE REPUBLIQUE Introduction Section préliminaire : Valeurs républicaines et souveraineté du peuple ss 1 : Les valeurs républicaines réaffirmées 1 : Le préambule 2 : L’article 1C ss 2 : Le peuple souverain 1. Souveraineté et pluralisme 2. La révision de la constitution SOUS-TITRE I : GOUVERNEMENT

PRESIDENT

de

la

REPUBLIQUE

et

Chap. 1 : Un régime parlementaire rénové S 1 : Le Président de la République, “clé de voute” d’un reg. parltaire rénové ss 1 : Statut 1 Désignation (RC 62 ; modalités) 2 Mandat (durée, suppléance, intérim et fin mandat, limites) 3 Irresponsabilité (dist. Inviolabilité/actes dét. // irresp/acte non dét.) ss 2 : Prérogatives 1 Compétences traditionnelles chef Etat parltaire (des domaine leg et parltaire ; exé ; jud) 2 Compétences “nouvelles” clé voute reg parltaire rénové (mission pres art. 5C ; prérog. spécialement rattachées à art. 5C) S 2 : Un gouvernement affermi ss 1 : Statut 1 Un gouvernement parlementaire 2 Une stabilité gouvernementale renforcée ? (dist. Resp gvtale/resp min ; resp gvtale encadrée : art. 49-4 ; 49-1, 2 et 3) ss 2 : Prérogatives 1 Le renforcement des prérogatives du gouvernement 2 Le renforcement des prérogatives du Premier ministre 2

Chap. 2 : Un système politique instable S 1 : Le système politique présidentialisé ss 1 : La présidentialisation du pouvoir 1 Une présidentialisation immédiate, mais exceptionnelle 2 Une présidentialisation imparfaite ss 2 : L’interprétation présidentialiste de la constitution 1 La subordination du Parlement et du gouvernement (art. 8, 20 et 68C) 2 La maîtrise du texte constitutionnel S 2 : La cohabitation : système politique parlementaire ? ss 1 : La cohabitation, retour à la constitution ? 1 Un gvt indépendant du PR 2 Un gvt qui gouverne ? ss 2 : Un président - arbitre ? 1 Un domaine partagé : AE et DN 2 Domaine exclusif du gvt et pouv. empêcher PR (art. 13, 30, 89C)

SOUS-TITRE II : PARLEMENT et CONSEIL CONSTITUTIONNEL Chap. 1 : Un Parlement affaibli S 1 : Statut ss 1 : Un bicamérisme mixte 1. Egalitaire 2. Inégalitaire 3. A « géométrie variable » ss 2 : Le mandat parlentaire 1. Un mandat représentatif 2. Inéligibilités et incompatibilités 3. Immunités S 2 : Prérogatives ss 1 : Une fonction de contrôle politique encadrée (cf supra)

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ss 2 : Une fonction législative concurrencée, diminuée et encadrée 1. Une compétence diminuée 2. Une compétence encadrée Chap. 2 : Un nouveau-venu : le Conseil constitutionnel S 1 : Le régulateur des pouvoirs publics ss 1 : Statut 1. Composition 2 . Indépendance ss 2 : Rôle originel 1. Conseil constitutionnel et Président de la République 2. Conseil constitutionnel et Parlement S 2 : Le contrôle de constitutionnalité a priori des art. 54C et 61C ss 1 : Le contrôle de constitutionnalité des traités 1. Modalités 2. Application ss 2 : Le contrôle de const. des lois 1. Normes de référence 2. Actes contrôlés S 3 : Le contrôle de constitutionnalité a posteriori de l’art. 61-1C ss 1 : Une question 1. Le rôle des juridictions inférieures 2. Le rôle des juridictions suprêmes ss 2 : Prioritaire 1. La loi organique du 10 décembre 2009 2. Une « priorité relative » ss 3 : De constitutionnalité 1. Normes de référence 2. Actes contrôlés

Conclusion générale : La constitution de 1958 et l’Europe

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CHAPITRE DEUX : UN SYSTEME POLITIQUE INSTABLE _ Exception française : Dans l’UE, tous les pays fonctionnent sur le mode parlementaire, à l’exception de la France, qui connaît un système politique instable en fonction de la composition de la majorité présente à l’AN : système politique présidentialisé lorsque le PR dispose d’une majorité docile à l’AN (s. 1) ; système politique parlementaire ou très fortement parlementarisé en période de cohabitation, lorsque le PR se trouve confronté à une majorité hostile à l’AN (S. 2). Un troisième système pourrait au demeurant se mettre en place, fondé sur une majorité de coalition soutenant plus ou moins un PR dont le rôle politique serait moindre que celui d’un PR évoluant en système présidentialisé, et plus important qu’un PR de cohabitation. D’où l’importance du système des partis, « ressort qui permet de passer d’un système politique à l’autre (Colliard, RDP ? 1978) et, donc : de l’élection du PR au SUD, du mode de scrutin et du « seuil » de 12,5% des inscrits pour participer au deuxième tour des élections législatives, de l’antériorité des élections présidentielles par rapport ux élections législatives, qui deviennent ainsi, en principe, des élections de confirmation permettant au PR de structure la majorité parlementaire autour de lui, et d’un droit de dissolution libre lui assurant le maintien de cette majorité.

S 1 : LE SYSTEME POLITIQUE PRÉSIDENTIALISE La présidentialisation du système politique (1) s’accompagne l’interprétation présidentialiste du texte constitutionnel (2).

de

ss 1 : La présidentialisation du pouvoir Présidentialisation immédiate, mais exceptionnelle (1), et qui demeure imparfaite (2). § 1 : Immédiate, mais exceptionnelle a) DG rappelé au pouvoir pour régler le problème algérien , et tout le monde (Opinion Publique, armée, classe politique et partis) entend qu’il gouverne. Cette volonté s’exprime au travers du référendum de sept. 58 et du score de l’UNR aux élections législatives de nov. 58 (198 députés sur 480) _ A peine élu PR, DG se présente comme le “guide de la France” (28 déc. 58) et son premier acte officiel, la nomination du gouvernement, souligne et révèle la prééminence du PR : DG “ convoque” M Debré et le charge “lui faire ses propositions au sujet de la composition éventuelle du gouvernement”. M Debré “a soumis à approbation” du général DG le nom de ceux qui “deviendront, le cas échéant” ses collaborateurs. _ la Théorie du domaine réservé, énoncée par J. Chaban Delmas, président gaulliste de l’AN, au congrès de l’UNR, en sept. 59, distingue le “secteur présidentiel” (DN, AE et Algérie), où “le gouvernement exécute” 5

et où, par conséquent, les députés n’ont pas leur mot à dire ! (la théorie est explicitement dirigée contre les députés UNR qui n’avaient pas encore compris comment fonctionnait le nouveau système) et le “secteur ouvert”, où le gouvernement “conçoit” et où il peut donc être contrôlé par l’AN. Une théorie totalement contraire à la constitution, qui répartit les compétences dans les domaines de la DN et des affaires étrangères entre tous les organes créés par la constitution (PR, mais aussi PM, gouvernement, parlement et CC) ; contraire, aussi, à la pratique politique, que ce soit en période de présidentialisme majoritaire ou en période de cohabitation. _ Création du comité des affaires algériennes, en févr. 60, puis du comité des affaires africaines et malgaches (supprimé par VGE), composés du PR, du PM, de certains ministres et hauts fonctionnaires, qui permettent de cout-circuiter le gouvernement et le conseil des ministres. _ Le putsch généraux et l’application de l’article 16C pendantt +de 5 mois (23 avril - 29 sept. 61), ne peuvent que renforcer ce sentiment d’un PR qui gouverne. b) Exceptionnelle : Le compromis dilatoire passé en mai-juin 58 entre DG et les partis politiques (hors PC) s’effrite à mesure du règlement du « problème » algérien. Aussi les premières années de la Ve République (59-62) seront-elles perçues par Maurice Duverger comme un simple “consulat personnel”, une parenthèse qui devrait s’achever avec le départ de DG. D’où la nécessité, pour DG, de tenter d’institutionnaliser la pratique suivie avec la RC du 6 nov. 62 instaurant l’élection du PR au SUD. Le fil des événements permet de percevoir l’effritement de la majorité de coalition soutenant DG depuis 59, et la nécessité pour celui-ci d’anticiper et de provoquer, sur le terrain qu’il aura choisi, une crise politique visant à le chasser du pouvoir _ 8 avril 62 : réf. sur accords Evian : + 90 % se, mais 24 % abst. _ 14 avril 62 : démission de M. Debré, PM . La nomination de G. Pompidou, un inconnu pour la grande majorité des français, qui n’est pas un parlementaire, apparaît de ce point de vue comme une provocation à l’encontre du parlement, une façon de lui signifier que, guerre d’Algérie ou pas, DG a bien l’intention de continuer à gouverner, en dépit et contre les dispositions de la constitution. _ 26-27 avril 62, la confiance est accordée au gouvernement Pompidou par 259 députés, contre 128 et 119 abstentions. A comparer avec les scores obtenus par M. Debré Debré, le 15 janv. 59 : 453 pour / 56 contre et 29 abst. _ 16 juillet 62 : une motion de censure recueille 206 voix _ 22 août 62 : l’attentat du Petit-Clamart, auquel DG échappe d’extrême justesse, le décide probablement à brusquer le cours des événements. _ 20 sept. 62 : DG annonce son intention de réviser la Constitution en utilisant l’art. 11C

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_ 5 oct. 62 : Une motion de censure de l’art. 49-2 recueille 280 voix, la majorité absolue étant à l’époque fixée à 241 voix. Pratiquement tous les députés non gaullistes l’ont votée. _ 6 oct. 62 : G. Pompidou remet la démission de son _ 10 oct. 62 : DG prononce la dissolution de l’AN _ 22 oct. 62 : crise de Cuba _ 28 oct. 62 : Le référendum organisé autour de l’élection du PR au SUD est un 1/2 succès : il recueille certes 62 % SE, mais seulement 47 % des inscrits en raison de ce qui est considéré à l’époque comme une abstention élevée. _ 18-25 nov. 62 : les élections législatives sont en revanche un triomphe pour les gaullistes, qui obtiennent, avec leurs alliés, les Républicians indépendants dirigés par V. Giscard d’Estaing, la majorité absolue à l’AN. En un mois, se trouvent mis en place ce que VGE qualifiera en 1985 des deux “piliers” de la Ve République, du moins, de l’interprétation présidentialiste de la constitution : un PR élu au SUD et soutenu par une majorité stable et disciplinée à l’AN.

§ 2 : Imparfaite _ Présidentialisation du régime . ? Non, car la RC de 62 ne modifie pas les prérogatives du PR, et l’élection au SUD définit pas le régime présidentiel : le Président des USA n’est pas élu au SUD; en revanche, de nombreux régimes parlementaires européens intègrent un PR élu au SUD : Autriche, Irlande, Islande, Portugal, Pologne… _ Régime semi-présidentiel ? C’est là la théorie de M. Duverger, qui définit le régime semi-présidentiel par la présence d’un PR élu au SUD et d’un gouvernement politiquement responsable devant le Parlement, ou l’une des Chambres du Parlement. Concept très discutable tel qu’il est défini par M. Duverger. De nombreux régimes européens devraient entrer dans cette catégorie ; or, fonctionnent come des régimes parlementaires classiques, conduisent exclusivement à la mise en place de systèmes parlementaires (Autriche, Irlande, Islande…). Enfin, le régime semi-présidentiel tel que défini par M. Duverger ne permet pas d’expliquer la cohabitation. Enjeu ? En réalité, ce régime semi-présidentiel, tel que défini par M. Duverger (il existe d’autres définitions plus pertinentes, mais qui ne s’appliquent pas à la France) est conçu uniquement pour la France, et a pour objet d’offrir une nouvelle grille d’interprétation de la constitution, uniquement favorable au PR. _ Présidentialisation du système politique ? OUI. On assiste à une présidentialisation massive de la vie politique et des partis politiques. L’élection présidentielle est devenue l’élection-reine, et tout parti politique un peu sérieux doit avoir au moins un présidentiable.

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Condition nécessaire, qui va permettre d’empêcher la reparlementarisation du système politique après la démission de DG. Cf G. Pompidou, successeur de DG, lors de sa première conférence de presse en tant que PR, le 10 juillet 69 : “... je crois que le choix fait par le peuple français démontre son adhésion à la conception que le général de Gaulle a eue du rôle du Président de la république... à fois arbitre et premier responsable national”. Mais pas condition suffisante, comme le prouve la cohabitation, où l’on a un PR élu au SUD qui n’a plus la capacité politique de gouverner. La présidentialisation opérée par la RC de 62 apparaît donc imparfaite : celle-ci n’est que l’un des deux « piliers » de l’interprétation présidentialiste de la constitution, avec une majorité à l’AN favorable au PR. La crise de 62 elle-même révèle la portée, certes importante, mais limitée de la RC opérée à ce moment. Celles-ci semblent certes consacrer l’absolue supériorité du PR (cf par ex. la conférence de presse “monarchique” de DG, le 31 janv. 64 : “Le président est évidemment seul à détenir et à déléguer l’autorité de l’Etat » ; “... il doit être évidemment entendu que l’autorité indivisible de l’Etat est confiée toute entière au président par le peuple qui l’a élu...”. Mais la crise de 62 révèle aussi la portée limitée de la RC de 62 ; ce n’est pas le référendum qui règle la crise, mais la dissolution et le résultat des élections législatives de 62. DG ne peut continuer à gouverner que parce qu’il est soutenu, après ces élections, par une majorité disciplinée et cohérente, composée pour l’essentiel de députés gaullistes. Le caractère très disputé de ces élections et de celles qui suivirent, not. celles de 1967, de 1978, de 1986… et les cohabitations des années 80-90 soulignent l’importance extrême de ce deuxième « pilier » du système politique présidentialisé (VGE, 3 avril 85). ss 2 : L’interprétation présidentialiste de la constitution Cette interprétation présidentialiste de la constitution conduit à la subordination du Parlement et du gouvernement (1), mais aussi à la maîtrise du texte constitutionnel par le PR (2) § 1 : Subordination du Parlt et du gouvernement. _ Remarque essentielle : La subordination gouvernement ne se conçoit et ne se comprend que parce que le PR parvient préalablement à se soumettre la majorité parlementaire. La prééminence du PR ne relève pas de causes constitutionnelles, hormis l’élection au SUD, mais politiques, dès lors qu’il est, sauf cohabitation, le véritable chef de la majorité parlementaire. C’est ce dernier élément qui permet au PR de gouverner en dépit de la plupart des dispositions constitutionnelles, et, not. de l’art. 20C. C’est ce que le président N. Sarkosy entendait siginifier lorsqu’il disait : « ils me laissent gouverner ». Qui ? A l’évidence, le Parlement et le Gouvernement, et non les dispositions de la constitution C. La présidentialisation n’est possible que parce que le fait majoritaire fonctionne, dans cette hypothèse, au profit du PR, et non pas du PM et du gouvernement. 8

Cf l’exemple des élections de 2017, ou comment se construit une majorité parlementaire. _ Effet le plus visible et souvent le seul constaté, bien à tort, concerne la subordination du gouvernement avec, not : 1°) l’interprétation présidentialiste de l’art. 8C _ nomination discrétionnaire PM : Debré en 58, Pompidou en 62, Messmer en 72, Barre en 76, Cresson en 91, Raffarin en 2002, Villepin en 2005, Ayrault en 2012, Valls en 2014, E. Philippe en 2017. Dès que, pour une raison ou une autre, le PR ne maîtrise pas totalement sa majorité, sa liberté se restreint. Ainsi, de la nomination de J. Chaban Delmas en 69, de J. Chirac en 74, de M. Rocard en 88… _ révocation discrétionnaire PM. Contraire à la constitution et à l’idée de PR-arbitre. Sur les 40 démissions de PM sous la Ve République, une fut constitutionnellement obligatoire (Pompidou en oct. 62) et deux furent volontaires (Chirac en 76, Valls en 2016). Les plus nombreuses firent suite à une élection – présidentielle ou législative – conformes à la tradition parlementaires, mais pas constitutionnellement obligatoires. Huit présentent le caractère d’une révocation mal déguisée : Debré en 62, Pompidou en 68, Chaban Delmas en 72, Mauroy en 84; Roccard en 91, Cresson en 92, Raffarin en 2005, et Ayrault en 2014. Mal déguisées car la constitution sera toujours formellement respectée, tous les PM remettant leur démission même si certains n’hésitent pas à évoquer son caractère forcé. Ainsi de G. Pompidou en 68 : “Vous avez bien voulu me faire part de votre intention... de procéder à la nomination d’un nouveau gouvernement” ou de M. Roccard en 91 : “Vous avez bien voulu me faire part de votre intention de former un nouveau gouvernement... A l’heure où il me faut vous présenter la démission de ce gouvernement...” _ nomination et révocation des autres membres gouvernement. Le PR l’emporte ici sur le PM, dès lors que le gouvernement “procède” du PR, selon l’expression de G. Pompidou, alors PM. Le communiqué du 9 janv. 59 apparaît ici topique (cf fiche) Cf aussi les ministres d’“ouverture” nommés par N. Sarkosy en 2007, ou la formation du gouvernement E. Philippe par E. Macron, en mai-juin 2017. Cf aussi le décret du PR du 18 mai 2017 limitant le nombre des membres des cabinets ministériels à 10 pour les ministres, 8 pour les ministres délégué, et 5 pour les secrétaires d’Etat. Décret du PR, alors qu’il s’agissait là d’une matière relevant jusque là du PM : décret (président du Conseil du 28 juillet 1948) modifié par plus d’une dizaines de circulaires du PM depuis 1981. _ Remarquons enfin le caractère facultatif de l’intervention de l’AN dans la formation du gouvernement, évidemment renforcé par

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l’interprétation présidentialiste de la constitution. Nulle part dans la constitution il n’est question d’investiture (art. 49-1), contrairement à ce qui se passait en 1946. M. Debré réclamera certes la confiance de l’AN en janvier 59 en précisant que celle-ci n’était pas constitutionnellement obligatoire, mais que l’ »esprit » de la constitution était « clair » sur ce point. Un avis que ne partagera pas son successeur, G. Pompidou, qui estimera en 66 (après l’élection de DG au SUD, en 65, donc) que le gouvernement « procédait » du chef Etat et que la « lettre et l’esprit de la constitution » laissaient sur ce point toute liberté au gouvernement. La pratique en la matière sera très fluctuante, certains PM se présentant rapidement avec leur gouvernement devant l’AN, d’autres après un délai de plusieurs mois, voire même jamais, toutes pratiques qui révèlent l’absence d’obligation constitutionnelle. 2°) La neutralisation partielle de l’art. 20C _ Ce n’est plus le gouvernement qui détermine la politique de la Nation, mais le PR. En attestent la disparition des conseils de Cabinet, le fait que les compétences accordées par la constitution au gouvernement soient effectivement exercées en Conseil des ministres et l’effacement, après 1974, du programme du gouvernement, seul évoqué à l’art. 49-1 devant celle de programme présidentiel _ partielle, puisque le PR ne peut conduire la politique de la Nation sans l’accord et la participation du gouvernement. Sauf exceptions limitativement énumérées à l’art. 19C, les actes du PR doivent en effet être contresignés par le PM et, le cas échéant, par le ou les ministres responsables, c’est la gouvernement qui dispose de l’administration et des forces armées (art. 20C) et de toutes les prérogatives que le régime parlementaire rationnalisé mi en place en 58 lui offre à l’encontre du Parlement (cf infra). Une dépendance que soulignait G. Pompidou devant l’AN, le 24 avril 64, en réponse à l’opposition qui taxait le général DG de « p...