Direito financeiro: objeto e definições. Necessidades públicas e atividade financeira do Estado. Competências legislativas PDF

Preview

Summary

aula ministrada pelo professor Patryck Ayala...

Description

CAPÍTULO 2 Direito financeiro: objeto e definições. Necessidades públicas e atividade financeira do Estado. Competências legislativas. IMPORTANTE: Qual é e como pode ser visualizada a relevância da atividade financeira do Estado? Qual é a utilidade do estudo do conjunto de conceitos e estruturas que serão expostas ao longo do ano? Pensem no dia-a-dia de cada um, no cotidiano. Nas liberdades, no acesso a serviços públicos e em atividades das mais corriqueiras como manter limpos os espaços públicos, tomar decisões sobre o uso racional da água, não desperdiçando a energia elétrica. Tudo isso somente tem condições de chegar ao nosso uso a partir de iniciativas do Estado. Não há direitos fundamentais gratuitos, sem custos. Quando o Estado prioriza a transformação de realidades existenciais dos mais pobres, e menos favorecidos, transferindo-lhes renda e qualidade de vida, tributando menos ou destinando de forma reforçada, ações assistenciais e serviços, deriva estas ações de fontes de recursos, que têm que ter uma fonte. Geralmente são impostos, pagos primeiro com fundamento em um princípio de solidariedade, e contemporaneamente, a partir da necessidade de se concretizar um padrão mínimo, para todos, de qualidade de vida. Duas expressões são priorizadas aqui: responsabilidade e informação. Melhores decisões são decisões que terão como conseqüência, um uso mais racional dos poucos recursos que estão à disposição do Estado para concretizar um conjunto indeterminado de deveres, tarefas e de necessidades, que terão de ser escolhidas. Prioridades terão de ser definidas. Lixo demanda despesa pública para sua remoção. Caso contrário, demandará despesa pública em serviços de saúde. Menos resíduos resulta em reserva de recursos para outras finalidades mais relevantes e necessárias no momento.

2.1. Aspectos introdutórios: os modelos de Estado e a redefinição das tarefas públicas. Estado fiscal: segurança pública, segurança contra ameaças externas; Estado liberal: segurança pública, segurança contra ameaças externas, propriedade privada e vida privada; Estado social: prestações sociais; Estado social e democrático de direito: agregação de funções de planejamento, prestações sociais, exploração de atividades econômicas, e vinculação a princípios materiais, relacionados à dignidade da vida, e à concretização de um mínimo existencial, que agora também é ambiental (Estado socioambiental de direito) 2.2. Síntese da aula anterior:

Na aula anterior pudemos identificar o nosso modelo de Estado, que precisa atender por meio de suas ações, um conjunto complexo de demandas, e determinamos o conteúdo dessas demandas para o fim de justificar suas ações. Expusemos para tanto, a vinculação dessas ações a um princípio de dignidade da vida, que condiciona e determina a finalidade de suas ações, além de termos exposto a intensidade e o grau de vinculação dessas ações com os interesses que precisam ser protegidos. Tratamos na ocasião de um mínimo de existência social, que se estende para outras realidades, agregando também a ambiental. Diante de um cenário de incerteza, os Estados precisam realizar suas escolhas sobre como vão enfrentar os cenários que são visíveis, e que de acordo com o conhecimento científico que está disponível neste momento, ainda que não conclusivo. Nesse contexto, as convenções e tratados climáticos representam uma escolha da sociedade internacional, sob uma abordagem que privilegia um princípio de precaução. Trata-se aqui, de uma escolha que reconheceu serem as transformações climáticas globais como uma ameaça global capaz de motivar um compromisso comum. Como cada Estado-nacional vai contribuir para a redução das causas das transformações climáticas, que já foram identificadas? Como cada Estado-nacional vai reduzir emissões? Isto dependerá de decisões nacionais, que decorrem da capacidade econômica e financeira de cada um, em privilégio de um princípio de Direito internacional do meio ambiente: as responsabilidades são comuns, mas diferenciadas. O princípio da precaução no contexto de transformações climáticas globais sugere que, na dúvida, os Estados deverão tomar as decisões estarão autorizados a fazê-lo, que favoreçam a existência da vida e sua continuidade, mediante a garantia de sua viabilidade, e a restauração e proteção dos processos ecológicos terrestres. Não é possível o exercício de liberdades econômicas sem que se tenha um mínimo de intervenção, ou alguma medida de intervenção sobre os recursos naturais, e esta medida mínima de intervenção exige um mínimo de proteção, ao menos sobre os processos essenciais ao desenvolvimento de todas as formas de vida. Aqui ganha expressão um princípio da Carta da Terra, o princípio da integridade ecológica (princípio 5.1). Os cientistas céticos supõem que as transformações reproduzem um processo natural de transformações físicas, produzem conhecimento científico baseado em boa ciência, argumentos válidos, demonstráveis, mas ciência minoritária. O painel do IPCC é um painel de cientistas, produz boa ciência qeu posteriormente foi contestada, mas ciência majoritária. Não há aqui a verdade ou verdades, senão divergêcia científica, o que exige uma escolha por iniciativa das nações. A escolha foi expressa como um consenso global que reconheceu a relevância das conclusões do painel de cientistas do IPCC e de sua boa ciência. A consideração dessas conclusões levou à formação de um consenso global capaz de ter gerado convenções climáticas. A questão suscitada aqui é: Por que razão os EUA não subscreveram e não subscreverão uma convenção climática? Porque o que eles desejam é uma demonstração clara que justifique assumirem custos e despesas para ações que sequer se sabe sobre sua eficcácia e eficiência, ou ainda, sequer se consegue demonstrar claramente sobre a realidade dos riscos e das ameaças. Por que uma nação deve atuar mesmo diante da incerteza científica sobre a realidade dos riscos ou de seus efeitos, ou ainda, diante da incapacidade de se demonstrar a eficácia das ações custeadas, e a realidade da causa eficiente. Se esta causa não se demonstrar eficiente, ou se os efeitos não puderem ser úteis ao resultado atingido, ter-se-á o uso de recursos que poderiam ser destinados ao atendimento de realidades concretas e que teriam condições de ser enfrentadas por meio de ações eficientes ao juízo do conhecimento científico disponível.

Como justificar para um determinado modelo de sociedade, que recursos públicos serão destinados para atender medidas como a transformação da matriz energética, de alto custo, em detrimento de ações mais concretas que podem atender com maior eficiência estados de risco que preciam ser removidos (saneamento ambiental, etc...)? Redução dos riscos existenciais como tarefa de Estado é uma tarefa comprometida com um princípio de sustentabilidade. Este enfatiza a finalidade de se assegurar a durabilidade e, sobretudo, a viabilidade da vida. Se desejamos um projeto viável de futuro, é imperativo que toda a ação do Estado e também assim, a ação social, guiem-se e proponham cenários que favoreçam esse objetivo. Sendo assim, quando se afirma a inviabilidade de se reconhecer um projeto digno de vida em um cenário no qual há bairros e loteamentos em sítios contaminados, residências localizadas no entorno de aterros sanitários, usinas nucleares, aeroportos, indústrias químicas, olarias, fábricas de pneus, e quando se afirma que não é possível exercer liberdades em um meio ambiente contaminado, não se está propondo a eliminação de todas as fontes e causas de poluição. Estamos trabalhando aqui com a noção de limites de tolerabilidade. O que a sociedade, um projeto de vida definido pela ordem jurídica daquela realidade propôs? O que aquela ordem jurídica define como socialmente admissível para o exercício das liberdades? Note-se que aqui há uma forte exposição de uma necessidade de conciliação entre proteção do meio ambiente e liberdades econômicas. Se estas são importantes para o desenvolvimento de uma vida digna e de níeis de bem-estar socialmente desejáveis, é relevante reconhecer que nenhuma liberdade econômica pode ter origem senão a patir do uso e do acesso aos recursos naturias. Portanto, em uma otica utilitária e egoístia, a sua proteção, e a proteção de sua durabilidade, também interessa à durabilidade da atividade econômica. Então não se trata de eliminar a poluição e a contaminação, senão de reduzir-se os riscos, eliminando-se os níveis que possam representar comprometimento da existência humana. Como se faz isso? A partir de conhecimento científico, de informação e, sobretudo, de decisão beminformada, que a partir de cenários verossímeis, prováveis, esperados, possa ser adotada uma medida capaz de mitigar, ou de não permitir o avanço de cenários indesejáveis, ou nocivos à sociedade, ou ainda, de cenários com riscos catastróficos que não podem ser revertidos sob qualquer ângulo, financeiro, social ou ambiental. O risco catastrófico e o risco irreversível geralmente definem e influenciam escolhas precaucionais, e deste modo, justificam despesas para o financiamento de ações sem prova conclusiva de que serão NECESSÁRIAS. Indaga-se: porque se deve autorizar uma despesa com uma ação que sequer tem condições de demonstrar NESTE MOMENTO, sua NECESSIDADE? Porque em uma realidade em que estudos científicos, ainda que inconclusivos, têm condições de propor um cenário de efeitos irreversíveis, a simples hipótese de que ocorram, podem gerar consequências que, se concretizadas, não poderão ser enfrentadas ou seguradas. NESTES casos, e este é o caso das transformações climáticas globais, a despesa pública tem origem legítima na interferência de um princípio de precaução. A qualidade do meio ambiente é um aspecto do bem-estar e integra qualquer projeto de existência humana digna em uma república como a do Estado ambiental brasileiro. Ruído represneta poluição sonora, perturbção do meio ambiente que afeta a privacidade e esta conexão entre direitos ambientais e direitos de liberdade clássicos já foi reconhecida no caso do aeroporto de Heathrow, pelo Tribunal Europeu de Direitos Humanos. Não é possível distinguir entre direitos de liberdade e direitos à prestação no plano dos custos para o seu financiamento. Todos envolvem juízos sobre despesas. Assim, a proteção do direito à vida privada e à prorpriedade nunca seria possível sem que fosse instituído um sistema de justiça eficiente, que proporcionasse reparação e prevenção contra danos pessoais e contra os bens. Por

outro lado, não é possível se falar em proteção suficiente sob uma perspectiva que favoreça qualquer uma daquelas realidades, em detrimento de outra. Bem-estar somente é possível a patir da garantia de acesso aos benefícios de todos os direitos fundamentais, ainda que em níveis mínimos e variáeveis. Esta modulação dependerá de cada contexto social, econômico e cultural. Algumas sociedades estarão mais aptas financeiramente e proporão demandas de maior intensidade na proteção de direitos de liberdade, outras de direitos sociias, outras de todos os dirietos em níveis máximos. Outras nações terão desafios de outras ordens para a ação pública, no plano de políticas migratórias, acesso ao trabalho, desenvolvimento de setores da economia, entre outros. Nessa perspectiva, se a proteção de todos os direitos representa alguma medida de comprometimento dos recursos financeiros de um modelo de Estado, confirmando a tese de Cass Sunstein, é de outra obra do jurista norte-americano que podem ser extraídas contribuições para o aperfeiçoamento do desenvolvimento humano em uma perspectiva integtativa e holística, que relacione a natureza e o bem-estar humano em um processo de reciprocidade onde as ações e benefícios atuam de forma integrada. Sunstien e Taller acentuam que o modo como são realizadas escolhas e tomadas as decisões contribuem decisivamente para um projeto de futuro, de bem-estar e de felicidade. O modo como a ação pública define suas tarefas e seus comportamentos, como favorece o comportamento social e influencia a transformação de comportamentos pode contribuir decisivamente para a transformação da realiade, com benefícios existenciias para toda a coletividade (licitações sustentáveis, aquisição de produtos ambientalmente certificados, investimentos no serviço público de transporte, tecnologias que estimulem o desenvolvimento de alternativas energéticas economicamente viáveis e sustentáveis). No contexto das transformações climáticas extremas, convém analisar um exemplo mais concreto de medidas que sejam tomadas nesse plano. Uma delas é o investimento em políticas de desenvolvimento de novas tecnologias para uma matriz energética menos poluente. Ou no sistema de saúde, a partir de diagnósticos que apresentem a elevação nos números de atendimento por doenças respiratórias, ou ainda, por meio de leis restritivas do uso do cigarro com a mesma finalidade. Por que é necessária a proteção? Que nível de proteção se deseja, está proposto pela ordem constitucional, e deve ser esperada pela sociedade? Quanto custa proteger para assegurar um nível que seja admitido como essencial? Para exemplificar a necessidade de colaboração entre o Estado e a sociedade na gestão racional da despesa pública, tomemos como exemplo as campanhas publicitárias que enfatizam a mudança de comportamentos para auxiliar no combate às causas da doença. Aquele que não adotar as medidas preventivas compromete a eficiência da ação. Esta escolha, privada, é nociva para o interesse de uma coletividade. Da mesma forma, se o Estado exige que suas compras terão de exigir a demonstração da segurança ambiental dos produtos, a sociedade será influenciada a atender estas escolhas, reduzindo o desmatamento ilegal e reduindo a despesa com as ações de polícia, permitindo que estes recursos sejam destinados para outras ações igualmente prioritárias. A existência digna de todos nós depende de que o Estado se comprometa a afastar todos os riscos que a ameacem, e assegure a realização das condições de infra-estrutura, serviços e prestações que sejam essenciais ao seu desenvolvimento.

O Estado deve ser capaz de favorecer as condições para o desenvolvimento de projetos dignos de vida, que significa em última análise, uma existência duradoura e decente. Para tanto, o Estado deve viabilizar o desenvolvimento da pessoa, assegurando-lhes o acesso a níveis essenciais de várias prestações, porque a insuficiência, a falha, a omissão e a incapacidade estatal. Uma atuação parcial e limitada do Estado, que favoreça serviços de saúde e ensino, mas que não consiga auxiliar no acesso à moradia salubre e digna, representa um defeito na proteção, passível de ser corrigido pela ação das outras funções de Estado. O valor dignidade de vida se encontra definido pela Constituição como um objetivo da república, interage com uma cultura universal de direitos humanos, e condiciona a ação do Estado e o exercício de todas as liberdades econômicas. A Constituição define um projeto de futuro, que é viabilizado e concretizado por meio das escolhas realizadas no âmbito de um orçamento. Neste as prioridades serão definidas de acordo com as necessidades de proteção, que são dierenciadas e variam de acordo com contextos sociais, econômicos e culturais. Proteção para o meio ambiente, despoluição de recursos hídricos, inclusão digital, inclusão social de grupos vulneráveis, proteção de povos indígenas, mobilidade urbana, acessibilidade aos portadores de necessidades especiais, políticas de habitação. São todas ações que propõem um modelo e programa de futuro, limitado a quatro anos, e no plano do desenvolvimento permanente do objetivo dignidade, devem ser coerentes e ser capazes de se comunicarem entre os mandatos e gestões. A interrupção entre as ações desfavorece a continuidade de um projeto de futuro para a existência do homem, e de desenvolvimento de sua personalidade, por meio de prestações universais e coletivas. Serviço público decente é tarefa de Estado e sua inexecução representa um direito a partir da consideração do valor dignidade. O princípio contribui para a fundamentação de um conjunto de direitos, sociais, culturais, ambientais, econômicos. Note-se o caso do aeroporto de Heathrow, julgado pelo Tribunal Europeu de Direitos Humanos. Qualidade de vida foi identificada como vinculada ao dirieto à privacidade e justificou a derivação de um dirieto ao meio ambiente salubre e livre de riscos que possam inviabilizar sua existência. Aumentar o serviço público de transporte favorece a retirada de veículos, contribui para a redução de emissões. Mas por outro lado, como esse serviço é prestado? É digno tomar um ônibus nas condições que se verifica diariamente, com superlotação e desconforto? A falha no serviço público e o controle social do serviço público justifica direitos, e reforça que os objetivos do Estado são: a) favorecer a existência digna do homem, permitindo que se desenvolva como pessoa; b) concretizar o interesse público, cujo conteúdo é redefinido e ganha complexidade nas sociedades contemporâneas, suscitando tarefas cada vez mais extensas. Proteção social e proteger o interese público nestas sociedades impõe desafios em setores antes inimagináveis, da segurança pública ao meio ambiente; c) assegurar que os recursos financeiros disponíveis consigam proporcionar os níveis de bem-estar esperados e propostos por um projeto político, de uma Constituição, e de uma cultura universal dos direitos humanos. Analisando os exemplos referidos na aula anterior, pode-se constatar que: a) o aumento da despesa em razão de decisões privadas equivocadas e falha na ação de monitoramento do Estado. A consequência foi a elevação nas despesas de reparação e recuperação dos danos (vazamento de óleo); b) A ausência de políticas de saneamento ambiental representa a elevação na despesa com ações no sistema único de saúde; c) O excess no exercício de liberdades econômicas (queima de palha de cana-de-açúcar) e a falha na ação de polícia administrativa representa um efeito nocivo para toda a coletividade, que perde qualidade de vida, respirando ar contaminado com índices inaceitáveis de enxofre;

d) A ausência da ação de polícia administrativa sobre o desamatamento de biomas representa elevados custos de restauração dos danos, além de perda de qualidade de vida, com a redução dos estoques de água potável, erosão de solos, perda de prodtividade, diminuição da produção de alimentos, perda de serviços ecossistêmicos. PORTANTO, escolher mal implica proteger mal o conjunto de necessidades essenciais e indispensáveis a existência do homem. Proteger mal tais necessidades implica obstar as condições para o livre desenvolvimento da personalidade em um espaço democrático. 2.3. Objeto, conceitos e definições do Direito financeiro Direito financeiro e Ciências das finanças: a Ciência das finanças trata de atividade fiscal, que se restringe à captação de recursos para o custeio de todas as atividades estatais. O Direito financeiro trata do conjunto de relações vinculadas à atividade financeira do Estado, onde a atividade fiscal é um de seus componentes, na medida em que responde a pergunta de como as necessidades públicas são custeadas. Também deverá responder a de quem obtém, e quais são as necessidades que devem ser custeadas pelo Estado, além das demais relações de aplicação, execução e controle da relação receita, despesa e planejamento. Atividade financeira, que constitui o objeto do Direito financeiro, compreende arrecadação de receita, gestão e realização do gasto, a fim de atender necessidades públicas. Estas não se confundem com prioridades públicas. Aquelas são definidas pela Constituição. As últimas são escolhidas pelo chefe do Poder Executivo ao encaminhar a mensagem de lei orçamentária. Em sua dimensão objetiva, o Direito financeiro é um complexo de princípios e normas de organização da atividade financeira do Estado, que por sua vez, representa o conjunto de atividades estatais e dos entes criados pelo Estado, para o fim de se obter receita e realizar despesas no cumprimento de suas tarefas essenciais. Estas representa, em última análise, a proteção e a concretização de direitos fundamentais, através das várias formas de atuação possíveis, por iniciativa do Estado ou por terceiros que executam algumas das funções estatais. Não se trata de Direito tributário porque este regula um aspecto específico da ativida...