Diritto dell\'Unione Europea - appunti PDF

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Appunti Sbobinati del Prof Munari
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DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA- APPUNTI LEZIONI 2020/2021 DEL PROFESSORE FRANCESCO MUNARI Lezione 14/09 → lezione introduttiva Se chiedessi a qualcuno che cos’è l’Unione Europea qualcuno di voi saprebbe dirmi che cosa ne pensa, che cosa è dal punto di vista giuridico? L’Unione Europea è un ordinamento complesso, voi quando studiate diritto dell’Unione uscite dai confini giuridici del nostro Paese e ricordatevi che nel mondo globale, Covid o altre Pandemie permettendo, la pluralità degli ordinamenti giuridici è un dato della realtà . Due terzi delle leggi nazionali che voi applicate e studiate anche negli altri corsi hanno origine nell’Unione Europea. Sappiate che abbiamo già delegato 2/3 della nostra sovranità all’UE la quale in aggiunta a tutto che fa, comunque fa i 2/3 delle leggi che poi il Parlamento più o meno approva o il Governo viene autorizzato a varare, ne parleremo più avanti. Quindi l’impostazione istituzionale dell’UE è originatesi dal diritto internazionale nel senso che gli Stati dell’Unione ,nel 1952 quando venne fatta la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA) erano in 6, decisero di stipulare un accordo internazionale, quindi l’origine internazionale dell’Unione è evidente ed è anche permanente ed è anche uno dei motivi per cui non si capisce come mai l’Unione funziona in un modo e non in un altro. Attraverso i Trattati ,allora, venne delegata a questa nuova organizzazione di diritto internazionale una porzione della sovranità degli Stati. Oggi voi avete il portato di questa scelta storica che fecero gli Stati, per quanto riguarda l’ordinamento italiano negli articoli 11 e 117 Cost., il primo che dice ” l’Italia consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo ”, il 117 che è un po’ più moderno perché è stato adottato con la riforma del Titolo V ormai 19 anni fa, riforma sciaguratissima , ma dal punto di vista almeno dell’ancoraggio dell’Italia all’Unione, costituzionalmente parlando diciamo, abbiamo fatto un po’ di progressi rispetto al vecchio articolo 11 che era pensato probabilmente per la NATO, l’ONU e non per l’UE, oggi abbiamo una costituzionalizzazione della nostra appartenenza all’Unione. L’UE è una “bestia” complicata. Perché nasce con un trattato anzi nasce con più trattati. Voi trovate nei materiali della prima lezione , “Schema 1-Trattati”, trovate la sequenza con la quale l’UE si è via, via evoluta. Se voi vedete quanti sono stati i Trattati che si sono succeduti da quando gli Stati o alcuni Stati dell’Unione avevano deciso di smettere di massacrarsi in Guerre Mondiali e cercare di cooperare, ovviamente voi dovete considerare che queste modifiche dei Trattati sono più o meno corrispondenti alle modifiche costituzionali, cioè il Trattato è la normativa primaria, come vedremo tra poche lezioni e, così come la nostra Costituzione , ha avuto degli tagliandi durante il corso della sua storia ,lo stesso è avvenuto per quanto riguarda i Trattati che hanno via, via cambiato anche di molto l’UE. Se pensate che il primo Trattato è quello della CECA (Comunità europea del Carbone e dell’Acciaio) in vigore dal 1952, scaduto ormai nel 2002 e, si occupava di mettere a fattor comune le risorse del carbone e dell’acciaio, quindi il primo tentativo di mettersi d’accordo. Vedete che poi l’Unione pian piano ebbe due evoluzioni e lo trovate sempre in questa scheda: Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell’acciaio , quindi da una cooperazione razione materie ,carbone e acciaio,CECA 1

si andò a una cooperazione più ampia, in realtà su tutti i fattori della produzione che sono: capitale, lavoro quindi persone , beni , servizi e questa è l’origine del Trattato istitutivo della Comunità economica europea , la vecchia CEE che poi diventò CEEA oggi invece è disciplinata da quello che si chiama il Trattato sul Funzionamento dell’UE ( TFUE) TFUE è in vigore ormai da 11 anni, quindi è giusto che ormai si parli solo del diritto. Poi sempre negli anni 50 viene fatto un altro Trattato, e questo sopravvive. Un altro trattato sullo sfruttamento pacifico dell’energia nucleare, come sapete la bomba atomica è stata decisiva per la guerra e ci sono Paesi che ce l’hanno e Paesi che non ce l’hanno. Trattato internazionale ,violato da alcuni, sulla non proliferazione nucleare che impedisce ad alcuni Paesi che non hanno la bomba di farsela. (Corea del nord, Iran, Pakistan, Israele, Cina, India se la sono fatti comunque in casa violando delle norme internazionali, ormai però ,come dire ,sono più potenti di altri) ,a parte questi l’energia nucleare è sempre stata considerata un veicolo importante salvo impatti ambientali noti. Lo sfruttamento pacifico, si è compreso, poteva essere una cosa importante. Esiste, ed è tuttora in vigore, questo Trattato che è veramente una monade giuridica rispetto all’integrazione europea in senso ampio, che riguarda soltanto l’energia atomica ( non lo studieremo perché essendo il nostro un corso di base non ha molto senso). Poi su questi tre Trattati: Uno è scaduto nel 2002 quindi poi le materie ,carbone e acciaio, che erano di competenza del Trattato CECA sono state assorbite nella CEE Invece poi che cosa è successo? Piano,piano questi Trattati sono confluiti in un sistema molto più ambizioso che non è soltanto la creazione del cosiddetto mercato comune, dal 1992 si chiama mercato interno ,trasferendo delle competenze progressive all’Unione in materie sempre più ampie. Dovete essere molto consapevoli che queste cose si modificano , ad esempio via ,via che io decido che il formaggio italiano deve essere considerato alla stessa stregua del formaggio francese dal punto di vista del consumatore che lo compra, a monte di tutto questo ci si rende conto che se cambia la legislazione sul formaggio in Italia e non cambia la legislazione sul formaggio in Francia magari i formaggiai francesi usano ancora delle tecniche che per noi sono anti igieniche oppure non mettono la scadenza del formaggio quando dovrebbero metterla. Quindi , per spiegarvi l’allargamento delle competenze, nel momento in cui l’UE ha detto “ il formaggio francese è uguale a quello italiano e quindi non devo mettere dei dazi all’importazione , non devo fare delle verifiche fitosanitarie per capire se è buono o meno, mangiabile o meno” , questo presupponeva a monte un’armonizzazione di tutta la disciplina, ad esempio sulla qualità dei cibi. Perché allora se siamo tutti d’accordo che quando un formaggio è legalmente commerciato in Italia può essere venduto anche in Grecia, Estonia, Germania e viceversa il consumatore non ha paura di dire, “ma cosa sto comprando?”. Ora faccio esempi sciocchi: al ristorante cinese non si sa bene cosa stiamo mangiando. Ecco il meccanismo che ha indotto l’UE ad allargare le sue competenze è : se deve funzionare il mercato interno io devo fare in modo di armonizzare le regole che ne consentono il funzionamento non discriminatorio. Pensate anche ai lavoratori, pensate a un medico che essendo un prestatore di lavoro all’interno dell’UE, io devo sapere qual è la formazione di questo medico perché se fosse diversa da quella richiesta in Italia per esercitare, non potrebbe lavorare in Italia, ecco quindi, che mentre si diceva i lavoratori possono circolare in tutta l’UE si è posto a monte il problema dell’armonizzazione della formazione per diventare medico, così io so che se ho preso la laurea in Grecia, Regno Unito, Francia … ho più o meno lo stesso tipo di preparazione necessaria, ecco perché queste riflessioni hanno condotto via,via a una progressiva espansione delle competenze delegate perché se no non funziona il sistema. Quindi abbiamo avuto un progressivo approfondimento delle competenze, e l’UE si occupa ormai di quasi tutto, come dicevo 2/3 della legislazione. 2

Se voi pensate che il diritto si occupa di tutto, perché uno dei principi primi del giurista è non esiste il non liquet ,non esiste una questione che non sia del mondo reale che non sia risolvibile da una norma giuridica, quindi se voi andate da un giudice il giudice vi deve dare una risposta. Il vacuum non è tollerato nel mondo giuridico. Allora il meccanismo con il quale le competenze sono state via,via trasferite è stato necessario per riempire dei buchi che diversamente avevano dei problemi a far funzionare il sistema per come lo volevamo noi. Ecco quindi che i 2/3 della legislazione italiana provengono dall’Ue perché i 2/3 del mondo reale, di cui il diritto costituisce la proiezione giuridica, hanno un’origine europea. Vedete Brexit per fare un esempio, al di là di quello che dice J. non sanno più da che parte andare: hanno 50 anni di legislazione impregnata di diritto dell’Unione, ci hanno messo 4 anni a decidere se uscire, non sanno in che condizioni usciranno. È come se noi cancellassimo dalla mattina alla sera 50 anni di legislazione italiana. Non ci si riesce nemmeno ad orientare, una legge che ha più di 50 anni è una legge ampiamente decotta, il diritto insegue il mondo reale , il mondo reale oggi va velocissimo e quindi dobbiamo adeguarci, quindi immaginate che cosa vuol dire uscire dall’UE dal punto di vista del giurista che si trova da un giorno all’altro a non sapere più quali norme applicare. L’altro aspetto che ha caratterizzato l’evoluzione del sistema è quello dell’allargamento. Cioè siamo partiti in 6 come Stati membri delle vecchie Comunità e oggi siamo 27 ( eravamo 28 poi è uscito il Regno Unito). C’è stato quindi un approfondimento e un allargamento. Anche l’allargamento presuppone un Trattato, che si chiama Trattato di adesione. Cioè, quando la Danimarca, il Regno Unito e l’Irlanda hanno aderito al secondo giro dei Paesi membri alla Comunità Europea si è stipulato un ulteriore trattato dove si diceva che le regole che valgono per i primi sei valgono anche per questi tre ,con ovviamente norme transitorie … e, via, via che si sono aggiunti nuovi Stati, gli ultimi sono stati Bulgaria e Romania, ma ci sono già Stati candidati da tempo, come i Balcani, voi dovete pensare che l’adesione all’UE proprio per le cose che vi dicevo prima, comporta una rivoluzione dell’ordinamento giuridico dello Stato aderente immane perché voi dovete cambiare gran parte della vostra legislazione per potervi adeguare alle norme europee. Quindi ,oggi pensate che il tempo di attesa per poter entrare nell’Unione dopo che un Paese ha avuto l’ok come status di candidato ufficiale ( lo vedremo negli articoli finali del TFUE), un Paese, Stato candidato, ci mette una decina di anni a fare le riforme , le normative necessarie per poter essere più o meno adeguato a quando si schiaccia il pulsante “ ok, da oggi sei membro dell’Unione hai tutti i diritti e obblighi che ne discendono” ad avere un sistema giuridico che funzioni in corrispondenza con quello che è il diritto dell’Unione. Quindi abbiamo approfondimento e allargamento del numero degli Stati membri. Tutto questo sempre mediante atti del diritto internazionale che sono i Trattati. Oggi , vi faccio vedere più o meno qual è lo stato dell’arte per evitare che non lo sappiate. La struttura attuale dei Trattati è questa (file Struttura Trattati). Voi avete sentito parlare varie volte del Trattato di Nizza, Trattato di Amsterdam, Trattato di Lisbona, Trattato Unico Europeo … questi Trattati che voi trovate qua si sono sempre e solo limitati a modificare o il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea che prima era il Trattato sulla Comunità Economica Europea che ha cambiato veste più e più volte o il Trattato sull’UE, Trattato di Maastricht che fu il Trattato nel quale gli Stati membri aggiunsero nella logica dell’approfondimento cioè nell’espansione delle competenze dell’Unione aggiunsero alla Comunità, l’Unione europea, che oggi si è mangiata la Comunità e dal Lisbona in avanti,dal 2009, si chiama solo Unione Europea . ( chi usa ancora l’aggettivo comunitario lo fa per un vezzo nostalgico, ma non è propriamente corretto dal punto di vista giuridico parlare di comunitario. Si parla di “unionale” che è un aggettivo che a molti non piace, ma è quello ufficiale. Alcuni giuristi, i giudici amministrativi parlano di “eurounitario”, in modo più atecnico si dice diritto europeo oppure si usa dell’Unione Europea, quindi voi avete nello schema dei Trattati: Il Trattato sull’Unione Europea (TUE) Il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) 3

Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (CDFUE) Parleremo di questi tre Trattati che costituiscono il “Diritto primario” se volete usare un paragone un po’ così, la “Costituzione dell’Unione Europea”. Dopo di che quello che veramente modifica il tessuto giuridico all’interno degli Stati membri è il cosiddetto “Diritto derivato”, cioè gli atti ,legislativi di solito, che vengono adottati dalle istituzioni dell’Unione. Il diritto derivato è composto da decine di migliaia di atti ed è praticamente la legislazione corrente sulla quale l’Unione Europea si fonda. Ovviamente noi ne studieremo pochissimi di questi atti di diritto derivato: - l’EURATOM (Comunità europea dell’energia atomica , rimane una monade estranea al quadro giuridico dei Trattati) e poi dobbiamo parlare dei due Trattati che sono quelli dei quali più spesso si parla che sono: Meccanismo Europeo Di Stabilità (MES) Fiscal Compact Che sono stati introdotti dopo la crisi dei debiti sovrani del 2008/2009 in una situazione di abbastanza emergenza. Oggi si sta parlando di riformare il MES che è un Trattato esterno all’Unione per cui per un’obiezione del Regno Unito (diceva no a tutto) abbiamo a livello di normazione primaria un sistema sulla politica economica che però non è dentro la Costituzione, è a latere della stessa e, questo ovviamente crea una serie di problemi dei quali parleremo più attentamente nel corso delle prossime lezioni. Che natura ha questo ordinamento? Come funzionano le norme giuridiche del diritto dell’Unione Europea? Come funziona il diritto internazionale? Il diritto internazionale è un diritto che si applica tendenzialmente fra gli Stati. Quindi gli obblighi e i diritti che si formano a livello internazionale non entrano nei rapporti interindividuali. Quindi se l’Italia firma il Trattato sulla TAV con la Francia e poi non realizza la TAV sarà la Francia ad arrabbiarsi con l’ Italia e dirà: “ Guarda mi devi 3 miliardi di euro per la mia parte di tunnel, tu non stai facendo nulla e adesso mi paghi i danni che io ho subito per avere inadempiuto al Trattato, più o meno un contratto”. Il signore che abita a Genova e vorrebbe andare a Lione in 3 ore di treno invece di metterci 18 ore sulla A26 però, non può dire niente all’Italia perché la norma di diritto internazionale con cui l’Italia si obbligava nei confronti della Francia a realizzare la TAV riguarda solo i rapporti tra Italia e Francia. La differenza significativa quindi tra il diritto internazionale e il diritto interno, come classicamente li intendiamo, è che il primo è un diritto riservato a pochi eletti, gli Stati, gli individui devono aspettare che gli Stati promulghino una legge nella quale fanno entrare non solo nell’ordinamento interno il Trattato ai sensi dell’art. 10 se è una consuetudine, art. 80 se è un accordo internazionale politico della Costituzione oppure una legge interna che, dato atto dell’esistenza di un obbligo internazionale, attribuisce anche a questi obblighi posizioni giuridiche rilevanti per gli individui. Se questo fosse lo stesso meccanismo per l’Unione Europea avremmo un ordinamento nel quale quello che succede a livello di Unione Europea riguarda solo le “cancellerie” degli Stati, ma i singoli sono sempre soggetti alla legge del proprio Parlamento. Nell’Unione Europea invece non funziona così e non funziona così grazie a un’ intuizione fortissima, felicissima che la Corte di Giustizia pronunciò in una delle prime sentenze dopo il suo insediamento ed è al sentenza Van Gend en Loos (vedere su AulaWeb). Che cosa era successo in questa sentenza? Cercate di capire come io espongo questa sentenza. Concentriamoci sui fatti. La prima cosa che bisogna capire di una sentenza è: di che cosa stiamo parlando? Qual è l’ambito del mondo reale nel quale si colloca questa controversia? [In questa vicenda c’era una società di trasporti la N.V . ALGEMENE TRANSPORT - EN EXPEDITIE ONDERNEMING Van Gend en Loos ( N.V. società per azioni in olandese 4

equivalente della nostra S.p.A.) , società di trasporti olandese contro l’Amministrazione olandese delle imposte, cioè la nostra Agenzia delle Entrate. In questa vicenda cosa era successo? La società di trasporti Van Gend en Loos aveva importato dei prodotti dalla Germania e aveva varcato il confine doganale, oggi non c’è più (la libera circolazione delle merci e delle persone esiste dal 1992), nel 1960 questa società di trasporto importa un prodotto, una resina, un fertilizzante che si chiama urea formaldeide che proviene dalla Germania. Arriva il camioncino di Van Gend en Loos alla frontiera olandese e i solerti funzionari della dogana olandese guardano la loro tariffa doganale. I dazi doganali, sono delle tasse che vengono pagate per effetto che un prodotto entra nel territorio doganale di uno Stato, quindi è un modo per proteggere la produzione nazionale rispetto ai prodotti esteri ed è uno strumento di politica economica, di politica industriale che è sempre esistito. Quindi se io non voglio che i cinesi mi vendano a 30€ le cose che in Italia costano 60€ potrei anche metterli dei dazi doganali in modo tale da fare in modo che quando queste merci entrano in Italia pagano un dazio, cioè una tassa che riporta il loro prezzo in modo competitivo con il prezzo del prodotto nazionale. I dazi esistono nella tariffa doganale, in Europa ,vedremo, che la tariffa doganale è unica perché siamo in unione doganale. Morale, nei primi anni di vista della Comunità Europea la dogana olandese così come tutte le dogane non aveva ancora cambiato la loro tariffa doganale, che è un elenco del telefono in cui c’è qualunque bene che venga venduto o commercializzato , entra dentro lo Stato e, quanto paga di dazio?, ad esempio dalla Thailandia paga il 10%, 30% dalla Cina, non lo so. Comunque arriva questo carico di fertilizzante e l’Agenzia delle Dogane olandese dice “ Devi pagare un dazio perché qui c’è scritto che questo prodotto paga un dazio all’importazione pari a x% al valore. L’amministrazione olandese dice entra dentro, quanto hai come fattura di questa merce? 1000 Fiorini? Bene, devi pagare 80 Fiorini di dazio. La società di trasporti Van Gend en Loos non se ne sta perché l’articolo 12 dell’allora Trattato sulla Comunità Economica Europea] Attenzione: Sapere che una delle cose che sono state fatte nell’Unione nei vari Trattati che hanno ammodernato il sistema è stata quella di cambiare i numeri ,disgraziatamente quindi, quelli di voi che faranno sentenze risalenti nel tempo devono stare attenti che richiamano articoli in quelle sentenze che non sono quelli attuali, poi trovate sul sito dell’Unione Europea , Eurolex, le tabelle di corrispondenza quindi voi sapete che l’art. 12 CEE oggi corrisponde all’articolo 30 TFUE. Cosa dice questo articolo? I dazi doganali all’importazione o all’esportazione e le tasse e gli effetti equivalenti sono vietati tra gli Stati membri. Tale divieto si applica anche ai dazi doganali in materia fiscale Allora Van Gend en Loos dice: “ Agenzia delle Imposte, io sono un’impresa dell’Olanda, la Germania è parte della Comunità Economica Europea come l’Olanda, i due Stati hanno stipulato un Trattato che dice che questi dazi sono vietati quindi io non ti pago l’8% sul valore della formaldeide. Vorrei che tu dessi applicazione a questa norma”. Norma prevista da un Trattato. E quindi l’amministrazione fiscale - quando all’inizio del corso vi ho detto che attenzione, ormai siamo in un sistema di ordinamenti plurilegislativi, complessi, se voi guardate solo il diritto interno non siete dei bravi giuristi - allora l’amministrazione fiscale olandese fissava che ci fosse solo il Codice Doganale Olandese da guardare “Ma, io applico la legge, sono una pubblica amministrazione, sono soggetto alla legge, anche i giudici devono applicare la legge, lo dice la nostra Cost. art. 101 ,se non mi sbaglio, “ i giudici sono soggetti soltanto alla legge” ,quindi sono soggetto alla le...