Diritto dell’integrazione europea (cannizzaro) PDF

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Diritto dell’Integrazione Europea – Cannizzaro Premessa: utopia e realismo nel processo di integrazione europea. Esistono due visioni contrapposte del processo di integrazione europea: la prima, la c.d. visione utopica guarda al processo di integrazione europeo come ad un modello utopico. Mentre le nozioni classiche sono fondate sul concetto di chiusura ed esclusività, il processo di integrazione europea si fonderebbe invece sul concetto di apertura ed integrazione, postulando l’esistenza di nuove forme di organizzazione prive di caratteri di unitarietà ed assolutezza che caratterizzano la sovranità statale. L’integrazione europea ci pone dinnanzi alla sfida rappresentata da una pluralità di ordinamenti che incidono sulla società. La seconda, realista, sottolinea invece gli aspetti di continuità dell’esperienza dell’integrazione rispetto ai modelli consueti: tale visione vede il processo di integrazione come una sorte di cooperazione internazionale, nella quale gli Stati membri, veri protagonisti di tale processo, riescono a governare la propria comunità territoriale grazie all’Unione (europea). Introduzione: scienza giuridica e diritto dell’integrazione europea; 1 – L’Ordinamento dell’integrazione L’ordinamento dell’Unione Europea si fonda sui Trattati istitutivi di tre organizzazioni internazionali, stipulati tra il 1951 e il 1957, aventi come fine l’integrazione economica tra gli Stati membri: la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio, la Comunità Economica Europea e la Comunità Europea per l’Energia Atomica. Sei erano i Paesi fondatori: Belgio, Francia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi e Germania Ovest. L’idea di stabilire forme avanzate di integrazione europea ebbe inizio nella fase successiva alla Seconda guerra mondiale: l’integrazione era concepita, al pari di altre forme di integrazione internazionale, in risposta alle tendenze nazionalista che per secoli avevano afflitto l’Europa. Tuttavia tale integrazione era limitata al carattere economico e sociale, ma non al campo politico, in quanto si temeva che l’imposizione di forme di integrazione politica tra gli Stati nazionali europei avrebbe potuto generare una crisi tanto grave da compromettere l’intero processo. I Trattati si ispirarono quindi ad una particolare filosofia dell’integrazione europea denominata “funzionalismo”, secondo cui l’integrazione tra Stati nazionali europei sarebbe avvenuta mediante un processo graduale, riguardante inizialmente settori economici e sociali, per poi estendersi progressivamente anche al settore politico, privando però gli Stati dei loro poteri sovrani per poi trasferirli ad un nuovo ente sovrano. Tuttavia, a differenza delle esperienze federali che decidevano riguardo alla politica estera e militare, nell’ambito del processo di integrazione europea invece, tali decisioni restavano nelle mani degli Stati membri. Il funzionalismo ha quindi finito per caratterizzare anche l’ordinamento dell’Unione Europea: trattasi infatti di un ordinamento teso a raggiungere come proprio scopo la realizzazione, progressiva, di una “sempre più stretta integrazione tra i popoli europei” 2 – Dilemma ordinamentale dell’Unione L’Unione Europea dispone di un apparato istituzionale che comprende un parlamento rappresentativo della volontà dei cittadini dell’Unione (art. 14 TUE). I Trattati hanno dotato l’Unione, di quegli elementi che consentono nelle moderne organizzazioni statali lo svolgimento delle funzioni fondamentali dello Stato: un apparato istituzionale, un sistema normativo, un sistema di soluzione delle controversie; tuttavia l’Unione non dispone, se non occasionalmente, di strumenti coercitivi per far

eseguire le sue decisioni. Essa si avvale infatti dell’apparato esecutivo degli Stati membri. Più in generale, l’attuazione del diritto dell’Unione Europea è affidata ad una complessa sinergia tra istituzioni comunitarie e amministrazioni degli Stati membri. A differenza delle classiche forme di organizzazione internazionale, che si limitano a coordinare le attività degli Stati membri, la struttura organizzativa dell’Unione Europea esercita funzioni tipicamente assegnate agli Stati attraverso un proprio apparato istituzionale normativo, e sulla base di un proprio sistema di valori e interessi fondamentali. 3 – Autonomia e dipendenza del sistema normativo Nella sentenza Van Gend En Loos del 1962, la Corte di giustizia delle Comunità Europee definì l’ordinamento giuridico dell’allora Comunità (Unione) Europea come “un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli Stati membri hanno rinunziato, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani, ordinamento che riconosce come soggetti non soltanto gli Stati membri ma anche i loro cittadini”. Anche se storicamente l’ordinamento dell’Unione si fonda su un atto di volontà generale degli Stati membri (i quali hanno trasferito all’Unione determinati poteri, istituendo così un apparato istituzionale per il loro esercizio), tuttavia giuridicamente, l’ordinamento dell’Unione si sarebbe distaccato da tale atto di volontà degli Stati membri, imponendosi con forza propria, come un nuovo ordinamento giuridico autonomo indipendente sia dagli ordinamenti statali sia dall’ordinamento internazionale. Tale ordinamento dell’Unione avrebbe assorbito gli ordinamenti statali, considerati ordinamenti parziali, incardinati in una sovrastruttura ordinamentale complessa, data appunto dal sistema giuridico dell’Unione Europea. 4 – Autonomia e dipendenza del sistema politico Secondo un’analisi formale l’Unione possiede un sistema politico dotato di una relativa indipendenza dalla volontà degli Stati membri. La dimensione formale del sistema politico dell’Unione che emerge dai Trattati istitutivi, corrisponde tuttavia solo in parte alla prassi. L’analisi dei meccanismi concreti del funzionamento del sistema politico dell’Unione sembra infatti rivelare un grado di controllo più intenso da parte degli Stati membri: non solo essi detengono proprie prerogative nell’ambito delle istituzioni intergovernative. Essi detengono anche il potere di determinare gli indirizzi generali dell’integrazione europea. 5 – Autonomia e dipendenza della funzione esecutiva L’Unione è stata dotata di un apparato istituzionale idoneo all’esercizio delle sue competenza sul piano normativo. Essa però non dispone di un apparato esecutivo e resta, quindi incapace di portare tali norme ad esecuzione. A parte dei casi del tutto limitati, l’esecuzione delle norme dell’Unione è affidata all’apparato amministrativo e giudiziario degli Stati membri. Le norme dell’Unione però appaiono particolarmente effettive e capaci di orientare i comportamenti dei loro destinatari. Per in assenza di poteri coercitivi quindi l’ordinamento dell’Unione sembra capace di assicurare l’adempimento delle proprie norme. In secondo luogo le Istituzioni dell’Unione hanno intessuto una fitta rete di rapporti con i singoli organi degli Stati membri; questi organi operano direttamente sotto la direzione delle istituzioni dell’Unione, senza o addirittura contro la volontà degli organi politici del loro Stato.

6 – Esercizio di competenze e sovranità nell’esperienza giuridica dell’integrazione L’Unione non è un ente libero nel fine. Essa non può liberamente determinare gli scopi e i mezzi delle proprie azioni. Ambedue tali elementi sono anzi predeterminati dai Trattati istitutivi per ciascuno dei settori materiali assegnati alla competenza dell’Unione. D’altronde il trasferimento di competenze in capo all’Unione ha anche limitato, indirettamente, la sfera dei poteri dei suoi Stati membri. Anche tali enti non dispongono più del potere illimitato di determinare gli obiettivi ed i mezzi della propria azione. Il reale oggetto del controllo esterno non dovrebbe essere un singolo atto adottato dall’Unione al di fuori delle proprie competenze, quanto piuttosto l’orientamento complessivo dell’Unione, che denoti la tendenza a fuoriuscire dai binari assegnati dai Trattati e ad affermarsi come ordinamento libero nel fine e pienamente autodeterminato.

Il sistema politico dell’Unione. Introduzione. Le Istituzioni politiche 1- Il Consiglio europeo (art.15 par.2 TUE): Il Consiglio europeo è composto dai Capi di Stato o di Governo degli Stati membri, dal suo Presidente e dal presidente della Commissione. L’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza partecipa ai lavori. Compito del Consiglio europeo è “dare all’Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e definirne gli orientamenti e le priorità politiche generali” (par.1). Non esercita funzioni legislative. In gran parte quindi la composizione del Consiglio europeo è rappresentativa degli Stati membri. Il presidente del Consiglio europeo non è un rappresentante di Stato ma un individuo scelto in base alle sue qualità personali. L’art 15 par. 5 TUE prevede che il presidente venga eletto dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo rinnovabile una volta. L’art. 15 par. 6 non conferisce al presidente del Consiglio europeo alcune funzione di indirizzo, quanto piuttosto una funzione di stimolo e di coordinamento dei lavori del Consiglio europeo. Si può quindi concludere che il Consiglio europeo è l’organo titolare del potere di indirizzo politico. Il suo ruolo si sovrappone rispetto a quello di ciascuna delle altre istituzioni dell’Unione chiamate a realizzarne gli orientamenti politici. L’art 15 par. 4 prevede che il Consiglio europeo si pronunci per “consensus”, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente. Il termine consensus indica una tecnica di negoziato tesa a facilitare il consenso tra gli Stati, nell’ambito di una conferenza internazionale. Esso consiste nel considerare approvato un testo senza però sottoporlo a votazione, in assenza di obiezioni formali. Il Consiglio europeo adotta solo atti formali; al termine delle riunioni, esso adotta delle “conclusioni” prive di valore normativo ma dalle quali si possono trarre gli orientamenti generali che sono vincolanti per le altre istituzioni. Nella prassi, tuttavia, le conclusioni del Consiglio europeo tendono a predeterminare in misura sempre maggiore il contenuto degli atti normativi che dovranno essere adottati dalle altre istituzioni comunitarie. 2 – Il Consiglio (già Consiglio dell’Unione Europea) (art.16 par.2 TUE): Il Consiglio esercita, congiuntamente al Parlamento europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita funzione di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite dai Trattati.

Conviene evidenziare che la principale funzione del Consiglio è quella legislativa, nell’ambito della quale ad esso è assicurato un ruolo centrale. Al Consiglio spettano anche significative funzioni di carattere esecutivo. L’art. 16 par 1 prevede che il Consiglio è composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il proprio Governo che rappresenta e ad esercitare il diritto di voto. I membri del Consiglio sono infatti coloro che, nell’ambito del proprio Stato, hanno funzioni ministeriali; Ministri ma anche sottosegretari di Governo per ciascuna delle materie sulla base dell’ordine del giorno. Ne consegue che, nonostante il Consiglio sia un organo stabile, la sua composizione varia in relazione alla materia trattata, anche nell’ambito della stessa riunione. Anche in virtù della sua composizione variabile, il Consiglio non siede in permanenza, ma solo in occasione della sua convocazione. La continuità dei lavori del Consiglio è quindi assicurata dal Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri, il COREPER, composto da funzionari degli Stati membri (art. 16 par. 7). Questo comitato è solo un organo sussidiario del Consiglio. Secondo l’art. 16 par. 3 il Consiglio di regola vota a maggioranza semplice. Particolarmente complesso è il meccanismo per il calcolo della maggioranza qualificata. Il Trattato di Lisbona ha adottato un diverso meccanismo il quale però entrerà in vigore a partire dal 1 novembre 2014 ma sostituirà completamente il precedente meccanismo solo a partire dal 1 aprile 2017. Il nuovo meccanismo, disciplinato dall’art. 16 par. 4 comporta che la maggioranza qualificata si formi con il voto favorevole di un numero di Stati che rappresentino almeno il 55% dei Membri del Consiglio, con un minimo di 15, i quali totalizzino almeno il 65% della popolazione dell’Unione. Esso tende quindi ad imporre una doppia maggioranza numerica e di popolazione. La norma è completata dalla previsione che l’opposizione da parte di un numero di Stati inferiore a 4 non potrà impedire l’adozione della decisione pur se tali Stati rappresentino più del 35% della popolazione. Funzioni del Consiglio Oltre alla funzione legislativa e di bilancio, il Consiglio esercita, ai sensi dell’art. 16 par. 1, anche funzioni di “definizione delle politiche e di coordinamento”. È cioè compito del Consiglio, in collegamento con il Consiglio europeo di cui prepara i lavori, fornire all’Unione gli indirizzi politici e definirne gli orientamenti generali. In particolare, i Trattati attribuiscono importanti funzioni di coordinamento delle politiche degli Stati membri, soprattutto in materia di politica economica. Tuttavia, “in casi specifici debitamente motivati” gli atti giuridicamente vincolanti conferiscono competenze di esecuzione al Consiglio. 3 – La Commissione (art. 17 par. 1 TUE): La Commissione promuove l’interesse generale dell’Unione e adotta le iniziative appropriate a tal fine. L’art. 17 par. 3 indica la natura della Commissione come organo di individui e non di Stati: i membri della Commissione sono scelti in base alla loro competenza generale e al loro impegno europeo e tra personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza. I membri della Commissione non sollecitano né accettano istruzioni da alcun Governo, istituzione, organo o organismo. Essi si astengono da ogni atto incompatibile con le loro funzioni o con l’esecuzione dei loro compiti. Emerge come la Commissione sia una istituzione indipendente, i cui membri non sono legati da alcun vincolo di rappresentanza e la cui missione sia quella di realizzare l’interesse generale dell’Unione, concepito come un interesse distinto da quello degli Stati membri e, talvolta, contrario rispetto a questo. Essa ha il compito di realizzare l’interesse dell’Unione come esso emerge dai Trattati istitutivi.

L’art. 17 par. 1 prevede che la Commissione vigili sull’applicazione dei Trattati e delle misure adottate dalle istituzioni in virtù dei Trattati. Vigila sull’applicazione del diritto dell’Unione, sotto il controllo della Corte di giustizia dell’Unione Europea. Dà esecuzione al bilancio e gestisce i programmi. Esercita funzioni di coordinamento, di esecuzione e di gestione, alle condizioni stabilite dai Trattati. Assicura la rappresentanza esterna dell’Unione, fatta eccezione per la politica estera e di sicurezza comune per gli altri casi previsti dai Trattati. Avvia il processo di programmazione annuale e pluriennale dell’Unione per giungere ad accordi inter-istituzionali. L’art. 17 par. 2 indica il potere forse più importante, quello di iniziativa legislativa: un atto legislativo dell’Unione può essere adottato solo su proposta della Commissione, salvo che i Trattati non dispongano diversamente. I Trattati prevedono che sia il Consiglio che il Parlamento possano chiedere alla Commissione di presentare una proposta legislativa. Composizione, nomina e revoca L’art. 17 par. 3 indica che la Commissione ha un mandato di 5 anni ed è composta da un cittadino di ciascun Stato membro. Il complesso procedimento di nomina della Commissione è descritto dall’art. 17 par. 7: il procedimento si apre con l’individuazione di un candidato presidente, compiuta dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata e “tenendo conto delle elezioni del Parlamento europeo”. Il candidato dovrà quindi essere eletto presidente dal Parlamento europeo a maggioranza assoluta, vale a dire con la maggioranza dei suoi componenti. La seconda fase concerne nell’individuazione dei candidati commissari. Questi sono proposti dagli Stati membri e designati dal Consiglio, a maggioranza qualificata, di concerto con il presidente della Commissione. Il presidente della Commissione, l’Alto rappresentante per gli affari esteri ed i candidati commissari, si presentano quindi di fronte al Parlamento per un voto collettivo di approvazione. In seguito al voto positivo, la Commissione è quindi nominata dal Consiglio europeo, agente a maggioranza qualificata. L’art 17 par. 8 prevede che la Commissione è responsabile collettivamente davanti al Parlamento europeo. La disposizione prevede un meccanismo denominato “mozione di censura”, che riguarda l’intera Commissione, e non può pertanto essere rivolta a singoli membri di essa. Essa deve essere approvata dai 2/3 dei voti espressi e dalla maggioranza dei componenti del Parlamento. Vi è quindi una disomogeneità della Commissione: i membri della Commissione sono singolarmente espressione della maggioranza politica negli Stati membri dei quali sono cittadini. La Commissione, nel suo complesso, sfugge invece ad una classificazione politicamente caratterizzata. Funzionamento della Commissione L’art. 248 TFUE consente al presidente della Commissione di ripartire interamente i compiti tra i singoli commissari. Tale ripartizione è preceduta da un negoziato al quale partecipano gli Stati membri oltre al presidente della Commissione. Da tale ripartizione trae quindi origine la divisione del lavoro della Commissione nelle varie direzioni generali. La Commissione dispone, per l’assolvimento dei suoi compiti, di una limitata struttura burocratica. I funzionari della Commissione sono assegnati alle varie direzioni generali, alle quali si affiancano alcuni servizi (come ad esempio il servizio giuridico, che fornisce consulenza giuridica alla Commissione e la rappresenta nei giudizi innanzi alla Corte di giustizia) 4 – Il Parlamento europeo (Art 14 par.1 TUE) Il Parlamento europeo svolge prevalentemente funzioni legislative. Il suo ruolo si differenzia però da quelli propri degli organi parlamentari dei moderni sistemi costituzionali.

Composizione Il Parlamento europeo è eletto a suffragio universale diretto e ha la funzione di assicurare una forma di legittimazione democratica interna al sistema dell’Unione. I parlamentari sono organizzati in gruppi: questi sono formati sulla base di una affinità politica e non nazionale. Attualmente vi sono 7 gruppi. Funzioni L’art. 14 par. 1 ne definisce le funzioni: il Parlamento esercita, congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita funzioni di controllo politico e consultive alle condizioni stabilite dai Trattati. Elegge il presidente della Commissione. La circostanza che la funzione legislativa sia congiuntamente affidata alle due istituzioni non implica che esse abbiano poteri equivalenti. Se nella maggior parte delle materie di competenze dell’Unione la volontà del Parlamento concorre in maniera paritaria con quella del Consiglio, in una serie di altre materie essa è subordinata a quella del Consiglio. In talune materie di carattere esclusivamente politico, in particolare nel campo della politica estera e di sicurezza comune, il Parlamento è privo di poteri decisionali. Anche rispetto alla procedura di bilancio, i poteri del Parlamento non sono esclusivi, ma concorrono con quelli della Commissione, nella fase di proposta, e con quelli del Consiglio nella fase decisionale. Il Parlamento esercita una funzione di controllo politico in special modo sulla Commissione. I membri del Parlamento possono rivolgere alla Commissione interrogazione o disporre audizioni nei confronti del Consiglio e del Consiglio europeo. Tali forme di controllo non sono però assistite da un potere di sfiducia, ma solo da quello meno incisivo della censura. Il Parlamento possiede anche altre prerogative, quale il potere di inchiesta, quello di ricevere petizione da parte dei cittadini europei, quello di eleggere il Mediatore (il quale dispone di una competenza para-giudiziale per l’accertamento di casi di cattiva amministrazione da parte delle istituzioni politiche, degli organi e degli organismi dell’Unione). Modalità di funzionamento L’art. 231 comma 1 TFUE stabilisce che il Parlamento de...