Diritto Urbanistico Capitolo 2 PDF

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Warning: TT: undefined function: 32 Warning: TT: undefined function: 32Diritto Urbanistico e delle Opere pubblicheD. de Pretis e A. SimonatiCAPITOLO II – LA PIANIFICAZIONE URBANISTICA1. Premessa: il principio di salvaguardia e la pianificazione urbanisticaUno dei cardini della materia è il PRINCIPIO...

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Diritto Urbanistico e delle Opere pubbliche D. de Pretis e A. Simonati

CAPITOLO II – LA PIANIFICAZIONE URBANISTICA 1. Premessa: il principio di salvaguardia e la pianificazione urbanistica Uno dei cardini della materia è il PRINCIPIO GENERALE DI SALVAGUARDIA che rappresenta l'idea secondo cui non è possibile procedere ad alcuna trasformazione senza che i pubblici poteri abbiano previamente compiuto la propria valutazione sulla tipologia e sulla consistenza degli interventi previsti e sulla loro compatibilità con gli interessi pubblici. Si tratta di un'esigenza naturale di bilanciamento tra la possibilità di esercitare la facoltà di costruire del privato (ius aedificandi) e quella di evitare di arrecare danno allo sviluppo del territorio e al soddisfacimento dei bisogni essenziali della collettività. Il potere pubblico di compiere tale bilanciamento è previsto dalla dall'art. 42 c. 2 Cost. la proprietà privata è «riconosciuta e garantita dalla legge», ma la legge stessa può «determinare i «limiti» allo scopo di «assicurarne la funzione sociale». La potestà di pianificazione urbanistica spetta ai Comuni. L'affermazione del PRINCIPIO DI SALVAGUARDIA è un principio recente in quanto risale alla L. n. 765/1967 (cd. Legge Ponte) ha previsto un divieto espresso di edificare per tutti i comuni sprovvisti → di un piano urbanistico. Prima di questa legge il vincolo era previsto solo per quelle costruzioni che erano limitate da un valore vincolistico (es. storico, artistico…). In caso di mancanza di pianificazione il D.P.R. n. 380/2001 il (cd TESTO UNICO EDILIZIA) obbliga a rispettare determinati standard urbanistici generali di carattere inderogabile. Sono ammessi in ogni caso (in caso di assenza di pianificazione) interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria e di restauro. La pianificazione urbanistica è considerata un vero e proprio sistema che ha carattere pluralistico, gerarchico e gradualistico intendendosi che: ⎯ esistono diverse figure di piano che dipendono dalla diversa dimensione del territorio; ⎯ esiste tra i piani un rapporto gerarchico, per il quale le previsioni del piano gerarchicamente superiore vincolano il piano gerarchicamente inferiore; ⎯ esiste una progressiva graduazione delle previsioni di quelle più generali a quelle più specifiche a seconda del piano (Comune più specifiche, Regioni più generali). Questi caratteri risultano tendenzialmente recessivi, i modelli del piano variano ampiamente da Regione a Regione, i contenuti di ciascun piano sono fissati meno rigidamente; in ogni caso la legge del L. n. 1150/1942 (cd LEGGE URBANISTICA) rappresenta ancora la legge quadro del sistema di pianificazione si articola su 3 distinti livelli: 1

1. La pianificazione di direttiva o di coordinamento (modello sono i Piani territoriali di coordinamento di livello generale): ha durata indeterminata e formula direttive molto generali. 2. La pianificazione generale (il modello è il Piano Regolatore Generale) vale a tempo indeterminato e ha il compito di disciplinare in modo concreto il territorio in riferimento delle direttive della pianificazione direttiva. 3. La pianificazione attuativa (es. Piano particolareggiato, Piano di lottizzazione): ha il compito di specificare e rendere concretamente operative le prescrizioni poste dalla pianificazione generale. Questo schema non corrisponde perfettamente alla realtà pratiche del territorio (es. nel sistema delle Province autonome di Trento e Bolzano il sistema è regolato in maniera autonoma e speciale). Anche le Regioni a Statuto ordinario hanno disciplinato la pianificazione urbanistica nel loro ambito, sia dando ai piani tradizionali ma soprattutto hanno superato il principio dell'obbligatorietà dell'articolazione in 3 livelli e allentato i legami gerarchici. Le discipline regionali dispongono spesso queste deroghe. Le Regioni spesso sono diventate titolari di nuovi poteri di pianificazione, come ad esempio in materia paesaggistica. La scarsa tenuta dell’originario sistema “a piramide” è dimostrata da diversi fattori: ⎯ introduzione di nuove figure di piano previste dal legislatore statale, che ha previsto forme speciali e concorrenti di pianificazione attuativa; ⎯ la variabilità degli strumenti di pianificazione generale attuativa e della relativa disciplina, che sono state oggetto di diffuse sperimentazioni (per esempio la previsione di un nuovo piano strutturale da adottare preliminarmente all'adozione del piano regolatore); ⎯ frequente previsione di ipotesi di “urbanistica contratta” (il legislatore ha ammesso che i privati possano negoziare direttamente con l'autorità amministrativa determinate modalità attuative della pianificazione generale, mediante momenti di vera e sostanziale co-pianificazione); ⎯ l'acquisita consapevolezza del legislatore (statale e regionale) della strutturale complessità di tutte le politiche pubbliche.

2. La pianificazione generale: i contenuti, i limiti e gli effetti del piano regolatore generale. La pianificazione generale (imputata tradizionalmente ai comuni) rappresenta il nucleo del sistema di pianificazione urbanistica. Non si può dire che sia vigente un modello omogeneo di piano urbanistico comunale su tutto il territorio italiano, le competenze regionali hanno dato luogo a formule molto differenziate sia per contenuto che per procedimento. È possibile delineare delle linee essenziali del PRG (PIANO REGOLATORE GENERALE) (collocato nel “cuore” della pianificazione piramidale dalla legge del 1942). 2

Lo stato definisce i principi generali del governo del territorio a cui la Regione deve uniformarsi. Il PRG deve riferirsi alla totalità del territorio comunale e questo ha come ragione la pianificazione urbanistica (=assegnare alle aree la loro destinazione). Il contenuto classico del PRG si articola in diverse operazioni: 1. la zonizzazione; con le Note tecniche di Attuazione (NTA) 2. la localizzazione; 3. la ricognizione preliminare del patrimonio cultural e ambientale di aree soggette a forme sociali di tutela). La ZONIZZAZIONE è l'elemento portante del PRG che prevede la divisione in zone omogenee a loro volta contrassegnate con delle lettere (A: centro storico B: zona di completamento C: zona di espansione D: zona di servizi E: zona agricola.); per ciascuna zona può essere articolata una sottodefinizione (A1, A2) a cui è prevista un'apposita destinazione d'uso il cui regime è indicato dalle NTA che prescrivono zona per zona gli standard plano-volumetrici e le tipologie costruttive. La zonizzazione va a condizionare molto la possibilità di edificazione della propria proprietà da parte del privato. L'attività di zonizzazione è uno dei grossi poteri di cui gode il comune. Scopo del PRG è quello di conseguire il migliore assetto del territorio attraverso l'allocazione su di esso, in maniera razionale e coordinata di tutte le funzioni che devono trovarvi spazio. La discrezionalità del Comune non è totale, in quanto è lo Stato a fissare: ⎯ la tipologia delle zone utilizzabili; ⎯ gli standard urbanistici per ciascun tipo di zona (cioè i limiti inderogabili attinenti zona per zona alla densità edilizia, all'altezza e alle distanze fra i fabbricati, ai rapporti fra gli spazi da destinare alle infrastrutture pubbliche). Questi non vanno confusi con gli standard urbanistici generali che si applicano in caso di mancanza di piano (che hanno un'operatività differita, in quanto necessitano di essere specificati dal PRG), i secondi anche se suppongono la previa perimetrazione del centro storico e del centro urbano, hanno operatività immediata poiché si pongono quale unica disciplina per i territori o parte di territorio che per varie ragioni sono sprovviste di piano. La zonizzazione non è sempre cosi rigorosa e la prassi pianificatoria si è adeguata alla realtà variegata. Si vuole consentire un'applicazione elastica della zonizzazione che è possibile nei casi in cui la diversa destinazione d'uso del singolo immobile risulti comunque realizzata da costruzioni in linea con gli standard volumetrici. Può accadere che all'interno del territorio considerato dal PRG ci siano le cd ZONE BIANCHE, ossia porzioni di territorio prive di una specifica disciplina urbanistica in situazione di patologico contrasto con il principio del PRG di coprire tutto il territorio.

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LA LOCALIZZAZIONE è un altro elemento importantissimo del PRG è comporta un effetto assai rilevante: in previsione della costruzione di un'opera pubblica su un'area specifica di proprietà private ne prefigura l'espropriazione e l’imposizione di un vincolo di inedificabilità. Il tema dell'imposizione di vincoli di inedificabilità preordinati all'espropriazione in funzione della realizzazione di opere pubbliche è un argomento molto complesso e discusso. Si tratta di una nullificazione dello ius aedificandi: questo può derivare sia dai vincoli di localizzazione di un'opera pubblica sia da vincoli discendenti da una particolare zona. Questa materia è governata da alcuni principi e regole fondamentali: a) non è costituzionalmente legittima la previsione legislativa che prevede vincoli di inedificabilità a tempo indeterminato senza la previsione di un indennizzo in quanto essa è assimilabile all'espropriazione (Corte cost. 55/1968). b) I vincoli di inedificabilità previsti dallo strumento urbanistico generale devono avere durata temporale definita, che spetta al legislatore prevedere (max 5 anni). c) Lo stesso regime vale per il vincolo procedurale e quindi anche le disposizioni del PRG che condizionano l'attività costruttiva alla previa adozione di un piano di attuazione di iniziativa pubblica. Il prg oltre alle planimetrie che illustrano la zonizzazione e localizzazioni, è costituto anche dalle NORME TECNICHE DI ATTUAZIONE (NTA). Queste prevedono norme tecniche e di dettaglio sull'uso del territorio nelle diverse zone: anche se hanno natura precettiva, si differenzia dai precetti contenuti nel regolamento edilizio (= è una fonte del diritto e si occupa in dettaglio delle modalità costruttive [altezza edifici, distanze, ampiezza cortili]), poiché questo contiene norme generali e astratte mentre il PRG ha una composizione mista essendo costituito sia da norme generali e astratte che da norme puntuali e di dettaglio (dovrebbe disporre gli indici differenziati dello sfruttamento edilizio consentito in funzione delle diverse zone). Nella pratica questa distinzione non è poi così netta infatti molto spesso PRG e regolamento edilizio si confondono. Viene inserito nel PRG anche la RICOGNIZIONE DEL PATRIMONIO CULTURALE ED AMBIENTALE: il PRG non è soltanto la raccolta di vincoli prestabiliti da altre autorità amministrative (come il MIBACT o le Soprintendenze) ma il Comune può includere nel novero del patrimonio culturale o ambientale acneh immobili sottratti alla specifica disciplina di settore.

3. Il procedimento di formazione del Piano Regolatore Generale (PRG). Salve le diverse disposizioni previste dalle diverse norme regionali la sequenza procedimentale attraverso la quale il Comune approva il proprio PRG si articola in due diversi sub-procedimenti: ⎯ uno è totalmente compreso nella sfera dell'amministrazione COMUNALE e culmina nell'adozione;

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⎯ il secondo è imputabile all'amministrazione regionale o provinciale, a seconda dei casi, e sfocia nell'approvazione. A tali procedimenti non sono applicabili le regole normali del Procedimento amministrativo contenute nella L. 241/1990, anche se questo non comporta che questi provvedimenti debbano essere rispettosi dei principi di trasparenza e di partecipazione. Sub-procedimento di pertinenza COMUNALE → ADOZIONE 1. formulazione da parte del Consiglio di una delibera di indirizzo che fornisce un primo orientamento politico-amministrativo circa le linee fondamentali della politica urbanistica dell'ente locale. 2. redazione tecnica del piano che può essere effettuata direttamente dal personale dell'ufficio tecnico 3. adozione formale del piano da parte del Consiglio comunale da assumere a maggioranza semplice 4. deposito del piano presso la Segreteria del Comune per di 30 gg, termine entro il quale i singoli cittadini posso apportare delle osservazioni (possono riguardare sia la legittimità del procedimento e delle scelte urbanistiche ma anche con riguardo alla loro opportunità). 5. al termine dei 30 gg riguarda la pronuncia con cui il Consiglio comunale delibera sulle osservazioni pervenute (l'amministrazione non è obbligata a rispondere a tutte le osservazioni pervenute). Se il Consiglio comunale rigetta tutte le osservazioni la sua deliberazione assume il ruolo della vera e propria controdeduzione che non richiede necessariamente una nuova adozione del piano con connessa pubblicazione; se invece vengono accolte la giurisprudenza pretende una nuova pubblicazione per permettere a chi vuole di proporre ancora delle osservazioni. 6. trasmissione del piano adottato alla Regione o alla Provincia competenti per la sua approvazione. Il PRG non è ancora efficace MA la semplice trasmissione ha un effetto molto importante: fa scattare le misure di salvaguardia (carattere automatico) per le quali, da questo momento, non è possibile rilasciare permessi edilizi fino all'approvazione del piano. Le leggi regionali possono prevedere anche delle misure di salvaguardia speciali che vadano a bloccare i permessi edilizi già rilasciati che siano in contrasto con l'adozione (carattere discrezionale).

Sub-procedimento di pertinenza REGIONALE (o Provinciale) → APPROVAZIONE In casi particolari può essere affidato al Comune. Dividere in fasi questo sub-procedimento è complicato anche perché ogni Regione ha le sue regole però il legislatore ha stabilito che l'approvazione deve avvenire entro 12 mesi dal ricevimento del Piano trasmesso dal Comune (termine non previsto come perentorio e non è prevista alcuna conseguenza in caso di violazione). Alcune Leggi regionali interpretano il silenzio da parte delle Regioni come silenzio-assenso (da escludere sotto il profilo costituzionale) del Piano e altre invece come silenzio-rifiuto. Nel modello maggiormente seguito, l’organo competente all’APPROVAZIONE:

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1. acquisisce l'assenso delle altre amministrazioni eventualmente interessate in quanto deputate alla tutela di interessi ambientali. 2. sottopone il piano al parere di uno specifico ufficio od organismo tecnico della propria amministrazione. All’esito delle valutazioni si possono avere 4 diverse situazione: a) il piano comunale viene approvato interamente; b) il piano comunale viene rigettato interamente (sarà rimandato al Comune per la rielaborazione di un nuovo piano); c) Il piano viene approvato “a stralci” (rinviando al comune le parti non approvate e rimesse ad una successiva approvazione); d) Il piano comunale viene “modificato d'ufficio” direttamente (solo nei casi previsti dalla legge, quando

la

modifica

sia

obbligatoria

e

indispensabile

per

garantire

interessi

costituzionalmente tutelati). La Regione può procedere anche a modifiche facoltative che non comportino sostanziali innovazioni al PRG. 3. Il Provvedimento che approva il Piano viene pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione, successivamente depositato presso la Segreteria del Comune affinché sia consultabile dal pubblico: da questo momento il PRG si considera vigente. Sono da precisare due punti: 1. le cc.dd. “varianti” al PRG che possono essere apportate da parte del Comune su parti precise del piano, possono avvenire con la stessa procedura prevista per l'approvazione del piano, anche se le leggi regionali prevedono delle procedure semplificate. 2. la giustificazione delle scelte di merito contenuto nel PRG, anche se non è un atto generale, ha OBBLIGO DI MOTIVAZIONE (l'onere di esporre puntualmente le ragioni di fatto e di diritto che hanno condotto ad una determinata azione). Il PRG come atto amministrativo è impugnabile di fronte al Tribunale amministrativo regionale (TAR), la giurisprudenza ammette anche l'impugnazione di Delibera dell'approvazione del piano. Il giudice potrà annullare in tutto o in parte il piano.

4. La pianificazione generale e le sperimentazioni del legislatore regionale. Nell'ambito dell'esercizio della potestà legislativa concorrente riconosciuta alle Regioni ordinarie in materia di Governo del territorio sono sorti diversi modelli innovativi di pianificazione generale come, ad es. il cd PIANO STRUTTURALE concretamente adottato per la prima volta dalla regione Toscana. Lo scopo dell'istituto è quello di riarticolare il livello comunale in due diversi momenti: 6

1. il primo finalizzato all'adozione delle linee generali e funzionali di sviluppo del territorio con l'individuazione delle aree destinate a restare sostanzialmente inalterate e di quelle suscettibili di essere trasformate in base a determinati obiettivi di crescita. 2. il secondo funzionale alla definizione concreta dei singoli immobili. L'introduzione del PIANO STRUTTURALE ha diviso la pianificazione urbanistica in tre distinti tipologie di piano: ⎯ il piano strutturale, ⎯ il regolamento urbanistico, ⎯ il programma integrato d'intervento. Questa impostazione scioglie i conflitti d'interesse con maggiore facilità e consente di attribuire uno spazio maggiore all'attuazione concreta delle prescrizioni operative. FINALITÀ simili sono richieste anche dalle legislazioni regionali che affiancano al contenuto classico del PIANO GENERALE COMUNALE anche altri ulteriori documenti. In questo caso è assegnato al piano generale anche il compito specifico di definire obiettivi e tendenze generali di sviluppo invece agli alti piani contestuali è conferito il compito diverso di realizzare quegli obiettivi in modo circostanziato. Queste riforme fanno da sfondo alla Perequazione urbanistica (metodo di pianificazione nel quale si realizza un'equa distribuzione fra tutte le aree interessate dei vantaggi e dei costi prodotti dalla pianificazione del territorio). Differente da Regione a Regione è anche il procedimento utilizzato: in alcune Regioni è prevista l'introduzione a margine della fase sub-procedimentale di vere e proprie conferenze di servizi ovvero di assemblee pubbliche (es. “Caso” di Castelfalfi) finalizzate a inserire nella procedura di definizione delle più importanti prescrizioni urbanistiche. Diffusa anche la collocazione nella fase di approvazione al livello Provinciale per i piani aventi valore operativo. Con riguardo invece all'approvazione dei piani attuativi si segnala la peculiarità prevista dalla legge della Regione Umbria del nuovo strumento di attuazione del PRG : il “programma urbanistico” → strumento finalizzato alla riqualificazione urbana delle parti del territorio cui sono presenti fenomeni di degrado edilizio e di abbandono ovvero di coerenza di servizi e infrastrutture.

5. L'attuazione della pianificazione generale (Piano particolareggiato, Piano di attuazione). L'attuazione dei PRG ha avuto sempre due grossi ostacoli da superare: il primo riguarda il fatto che l'attuazione può comportare un rischio che vengano realizzati interventi non consentiti; in secondo luogo l'assenza di strumenti che garantiscano ed incentivino la realizzazione in positivo di ciò che è in essi previsto.

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A questo scopo erano diretti i cc.dd. “programmi pluriennali di attuazione”. Questi tengono conto anche delle risorse finanziarie (es. il Comune può decidere che certe zone possono essere oggetto di immediata esecuzione e altre zone lo sono solo in un secondo momento). Normalmente la durata di tali piani è definita (da 3 a 5 anni) così come è limitata anche la possibilità di alterare alcune essenziali proporzioni. L'esperienza operativa dimostra che tali programmi vengono utilizzati raramente e nei casi in cui il Comune punti a ristrutturazioni ben precise.

I modelli classici di pianificazione attuativa sono il Piano particolareggiato e il Piano di lottizzazione. IL PIANO PARTICOLAREGGIATO ha una connotazione esecutiva: svolge la funzione di specificare le indicazioni di zona già previste dal PRG e di inserire eventualmente opere di interesse pubblico prima non previste. Il procedimento di formazione è identico a quello del PRG ma con alcune differen...