Capitolo 8 Diritto Amministrativo Europeo Chiti PDF

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Riassunto del Capitolo VIII del libro Diritto Amministrativo europeo di Mario Chiti, seconda edizione....

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DIRITTO AMMINSTRATIVO EUROPEO a cura di Mario P. Chiti *** CAPITOLO VIII - LA DISCIPLINA GIURIDICA DELLE FINANZE DELL'UNIONE E DELLE FINANZE NAZIONALI 1. Premessa. Centralità e conflittualità della finanza pubblica Successivamente alla pace di Westfalia gli Stati hanno assunto il monopolio dell’uso legittimo della forza, si sono dotati di una burocrazia stabile per la raccolta delle entrate fiscali in modo coattivo. Tra 800 e 900, lo stato ha subito una trasformazione con 3 principali cambiamenti: 1- l’ampliamento dell’elettorato attivo e passivo; 2-l’ampliamento delle funzioni assunte dai poteri pubblici; 3- la ridefinizione del ruolo delle varie istituzioni politiche e amministrative. Lì constatò Vittorio Emanuele Orlando osservando che “la concessione dei fondi da parte della camera rappresentativa” aveva assunto un carattere sempre più ordinario. Nei decenni successivi i fondi sono stati destinati all' erogazione di servizi pubblici ma anche all' incremento degli stipendi dei dipendenti pubblici, alla concessione di sussidi alle imprese, al pagamento di lucrosi contratti d'appalto. Gli Stati sono passati da enti regolatori di fatti economici e sociali, al ruolo di enti di intermediazione di risorse finanziarie. È aumentata l'importanza dei bilanci pubblici, il principale strumento per assumere le scelte tra i vari interessi coinvolti nelle politiche pubbliche e conseguentemente, per dirigere le amministrazioni incaricate di elaborarle ed eseguirle. il bilancio è diventato il centro della contesa tra due istituzioni politiche. Questa centralità della finanza non è venuta meno quando il bilancio statale è stato assorbito dai trasferimenti agli altri enti pubblici, funzionali e territoriali. Quando si è acquisita consapevolezza dei crescenti problemi e dell'alto costo dei compiti pubblici la finanza vieppiù condizionato gli interessi. questo torna utile per due scopi: il primo, spiega l'importanza della finanza pubblica che costituisce sia un indicatore della rilevanza assunta dalle funzioni dei poteri pubblici, che condizione di effettività delle attività per realizzare opere ed erogare servizi o denaro; il secondo, spiega la dimensione conflittuale delle decisioni relative alla finanza. 2. L'intervento dell'unione europea in ambito finanziario: denaro e diritto L'importanza della dimensione finanziaria dell'unione è sotto due profili: da un lato, (1) fornisce risorse finanziarie che sono in grado di condizionare in misura maggiore o minore una serie di politiche pubbliche; Dall'altro, (2) vigila sulle politiche finanziarie degli stati nel quadro dell'UEM. Lo scopo del primo caso (1) è correggere l'azione delle forze sprigionate dal mercato; Nel secondo caso, (2) di evitare che i pubblici poteri alterino il funzionamento del mercato. Diversi sono gli effetti giuridici, perché un conto è dispensare risorse finanziarie, un altro è regolarne le forme di acquisizione e utilizzo. Non è esatto affermare che nell'epoca attuale si è venuto meno il regime della discrezionalità dei policy-makers nazionali, perché spettano a loro le scelte fondamentali, inoltre, concorrono ad assumere le scelte spettanti all’Unione. Ci sono due profili di rilevanza: (A) l'assunzione di scelte relative alle finanze dell'unione e (B) l’inquadramento delle politiche finanziarie nazionali. 3. Per A) Le e composizione le finanze finanze dell'unione: dell'unione, ildimensioni primo aspetto (i) da considerare è l'entità delle risorse disponibili; un altro è quello degli (ii) obiettivi cui quelle risorse sono destinate. L'entità delle dotazioni costituisce l'indicatore della rilevanza delle varie funzioni dell'unione. Per esempio, per quanto sia opinabile che i poteri pubblici intervengono in modo pervasivo nell'industria agroalimentare, alle funzioni nelle quali si esplica la Politica agricola comune sono state destinate tra il ‘65 e ‘95 ben 2/3 del bilancio generale dell’UE e ancora oggi hanno un peso molto superiore rispetto alle altre. Questo perché, tale politica è stata fin dall'inizio annoverata tra quelle per le quali le istituzioni europee hanno competenza legislativa. Hanno una precisa importanza poi quattro sviluppi: il primo (1) avvenuto nel 73, è la formulazione di azioni comuni sull’istruzione, la ricerca scientifica e il progresso tecnologico. L'entità delle risorse non è tale da consentire alle autorità europee di promuovere la discontinuità più volte auspicata nei discorsi ufficiali, tuttavia, ha consentito di finanziarie una serie di programmi come il progetto “Erasmus” e

“Socrates” per gli studenti e ricercatori. il secondo, (2) riguarda la politica di coesione: ha portato a un ampliamento delle finalità dell'unione, correggendo gli squilibri indotti dalla realizzazione del mercato unico europeo. Per promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme dell'unione essa “sviluppa e prosegue la propria azione per realizzare il rafforzamento della coesione economica sociale e territoriale , mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle regioni e il ritardo delle regioni meno favorite”. La commissione gestisce appositi strumenti finanziari in cooperazione con le autorità nazionali. Il terzo sviluppo 3) si ha con il trattato di Maastricht (1992) che ha introdotto una competenza dell'unione su l'approntamento delle infrastrutture delle reti transeuropee, è una competenza concorrente che l'unione condivide con gli Stati, quindi essa può sia stabilire norme che porre in essere misure di sostegno. Può contribuire al finanziamento di progetti specifici nel settore delle infrastrutture di trasporti mediante il fondo di coesione (art. 171 TFUE), questo non si limita a legittimare l’intervento diretto da parte dell’Unione, ma lo configura come doveroso; L'amministrazione europea è quindi coinvolta nei procedimenti mediante i quali sono scelte le infrastrutture a cui destinare le risorse finanziarie disponibili con importanti implicazioni per i governi nazionali e gli enti locali interessati da tali infrastrutture. Il quarto sviluppo (4) è recentissimo si ha con la crisi finanziaria del 2009: per evitare l’insolvenza di alcuni stati dell’eurozona e i connessi rischi di crisi sistemica sono stati istituiti il fondo europeo di stabilità finanziaria (FSEF) poi il meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (MESF), che poi sono stati sostituiti nel 2012 dal meccanismo europeo di stabilità (MES). il MES presenta quattro aspetti principali: 1- il funzionamento è disciplinato dal diritto internazionale, ma è collegato col diritto europeo tant'è che è occorsa una modifica al art.136 TFUE; 2- la finalità consiste nell’assistenza finanziaria ai paesi in difficoltà, ciò comporta una revisione dell’interpretazione delle regole dell'unione economica e monetaria, in particolare del divieto di bailing-out (salvataggio); 3- la dotazione finanziaria è cospicua (oltre 650 miliardi di euro); 4- Per accedere a tali fondi gli Stati devono conformarsi a regole condizionali: (i) la ratifica del trattato di Bruxelles del 2012 per rafforzare la stabilità della finanza e (ii) l'adozione di un programma di correzioni macro economiche o di specifiche misure e poi la partecipazione del settore privato (cd. bail-in). Tra le politiche pubbliche ci sono differenze, ma anche convergenze, per il profilo istituzionale le prime tre sono imputabili all’Unione mentre l'ultima e un'azione concertata di alcuni governi nazionali. Le conseguenze della prima policy sono che le istituzioni europee hanno dato nerbo all’enunciazione della libertà di movimento delle persone instaurando una nuova forma di collegamento con il sostrato sociale . le conseguenze della seconda invece è che hanno assunto una forma di perequazione ; invece, con la terza hanno assunto nuovi compiti di stabilizzazione. L'intervento dell’UE non si esplica più solamente con il perfezionamento delle regole del gioco economico, ma anche con il sostegno all' approntamento delle infrastrutture. Infine, con la creazione del MES si può dire che è stata rafforzata la solidarietà tra i popoli europei. 4. Una limitata autonomia di entrata e di spesa L'unione dispone di una limitata autonomia se facciamo riferimento alla capacità di darsi indirizzi politici propri per quanto riguarda le decisioni di entrata e di spesa . Il trattato di Maastricht ha introdotto una disposizione molto impegnativa, chiedendo che “l'unione si doti dei mezzi necessari per conseguire i suoi obiettivi e per portare a compimento le sue politiche”. La disposizione è stata conservata anche nelle successive modificazioni ai trattati, potrebbe sembrare che vi sia un obbligo di far sì che le scelte sui mezzi idonei siano coerenti con le scelte concernenti i fini, cioè che all' ampliamento dei compiti di tipo finale dovrebbe seguire un incremento delle risorse finanziarie. Tuttavia, la disposizione non funge da clausola permissiva né da clausola obbligatoria sulla raccolta dei mezzi necessari, Perché ciò presupporrebbe una vera e propria autonomia finanziaria imperniata sul bilancio pubblico alimentato da risorse proprie. Questo presupposto non si è realizzato, sebbene il bilancio di lui debba essere finanziato integralmente tramite risorse proprie, le istituzioni UE non possono aumentare la pressione fiscale sui cittadini e sulle imprese per finanziare le proprie spese. Esse Hanno la potestà di disciplinare le modalità di acquisizione delle proprie entrate e anche quella di variarle, però queste potestà spettano al consiglio che se ne serve piuttosto, per contenere l'incremento della dotazione finanziaria dell'unione. Invece Commissione e Parlamento hanno attribuzioni di natura propositiva e consultiva. Quindi, manovrando le entrate i governi nazionali

determinano anche l'entità delle spese e ne condizionano l'articolazione interna. L’UE soggiace al vincolo del pareggio del bilancio quindi prima di adottare o proporre una misura la commissione è tenuta ad accettare che essa possa essere finanziata, di conseguenza, diversamente dagli stati, l'unione europea non può indebitarsi, può farlo semmai la banca europea per gli investimenti. Gli stati che versano in condizioni di difficoltà possono chiedere l'accesso ai fondi del MES. L'unione si differenzia tuttora dagli stati perché le dotazioni finanziarie di cui dispone le consentono di svolgere funzioni di redistribuzione della ricchezza per garantire un certo grado di coesione sociale e rinsaldare il legame con la collettività. Ma l'unione dispone di entrate proprie molto limitate, poco più dell'1% del PIL europeo, quindi, la finanza pubblica è una finanza limitata. Può raggiungere determinati obiettivi solo agendo in modo complementare rispetto alle finanze degli stati: le risorse erogate dai fondi strutturali sono sottoposti agli obblighi di cofinanziamento (per le azioni di interesse comune) e della addizionalità (o crescita progressiva) del contributo nazionale. 5. rappresentanza senza tassazione Nella storia del costituzionalismo i parlamenti hanno conquistato a prezzo di dure lotte con i monarchi il potere di approvare le entrate fiscali. Gli istituti rappresentativi sono quindi serviti a limitare e controllare il prelievo. Il trattato di Parigi istitutivo della prima comunità attribuiva all'alta autorità poteri esclusivi sul proprio bilancio operativo, questo comprendeva sia le spese strumentali che quelle finali ed era finanziato mediante una specifica risorsa propria, che consisteva in un prelievo imposto sulla produzione carbosiderurgica, dunque l'alta autorità era autorizzata a imporre prestazioni alle imprese, vi era una sorta di imposta federale. Nulla di simile è stato disposto nel 1957, quella previsione si è realizzata nel 1970, con la sostituzione delle risorse proprie ai contributi versati dagli stati membri. (Risorse proprie: includono le risorse derivanti dai dazi doganali sulle importazioni di prodotti di paesi terzi, dall’imposta sul valore aggiunto e quelle basate sul reddito nazionale lordo, che sono di gran lunga le più importanti perché sono i tre quarti del totale). Le istituzioni europee non hanno una compiuta autonomia finanziaria, ne sono la dimostrazione le reiterate richieste del Parlamento di “nuove ed effettive risorse europee”. Oltre a non avere la potestà di imporre tributi o tasse, l'unione è sprovvista della potestà di indebitarsi, quindi, non è in grado di promuovere politiche del “tax (or borrow) and spend”. L'autorità di bilancio è bicefala, perché costruita dal consiglio e dal Parlamento. In conclusione, l'unione non risponde al principio del costituzionalismo europeo, dunque, malgrado il diffondersi di ricostruzioni di tipo ottativo che in più modi cercano di assimilare il Parlamento europeo ai parlamenti nazionali esso è un e al più un Parlamento di spesa. 6. legittimità ed efficienza della gestione finanziaria La disciplina delle finanze dell'unione è retta da due principi fondamentali: (1) la legalità delle entrate delle spese e (2) la sana gestione finanziaria. Le costituzioni dei paesi membri affermano il principio secondo cui le spese pubbliche devono essere conformi al diritto. Questo spiega sia la necessità di approvare un bilancio preventivo come vincolo l'attività finanziaria, sia la necessità di controlli sul corretto uso del denaro pubblico. Anche l'ordinamento giuridico dell'unione europea si conforma al principio di legittimità e regolarità della spesa però con tratti specifici: è necessaria un'apposita base giuridica, nella normazione di spesa in quella finanziaria, per ogni attività che abbia rilievo per il bilancio. Questo principio che è fissato dalla giurisprudenza della CdG recepisce l'accordo esternato nella dichiarazione comune delle istituzioni in materia di bilancio del 1982. Precisa che l'esigenza di una duplice base giuridica sussiste ai fini dell’esecuzione di qualsiasi azione significativa contraddistinta da continuità. L'altro principio (2) cioè quello della sana gestione finanziaria, impone sia l'impiego economico delle risorse, e sia il mantenimento di un adeguato rapporto tra il costo e l'efficacia degli interventi effettuati. È un’enunciazione moderna del principio di efficienza. È alla base di un sistema di controlli volto più a correggere le disfunzioni delazione amministrativa che a reprimerle. Il principio della pubblicità costituisce l'antecedente giuridico del dovere di pubblicazione del bilancio e dell’assoggettamento di tutte le attività di rilievo finanziario ad appositi controlli esterni, generali o specifici, della Corte dei conti i cui esiti sono resi pubblici e trasmessi al Parlamento europeo.

Dato che la sana gestione finanziaria costituisce principio generale, la giurisprudenza se ne serve per comporre controversie aventi rilievo esterno ed esso vale anche nei confronti degli stati. La Corte di giustizia ha fatto riferimento al principio della sana gestione finanziaria per risolvere questioni complesse come: se in assenza di norme che sanciscono la facoltà della commissione, questa possa in veste di responsabile dell'esecuzione del bilancio opporre ai privati la compensazione dei loro creditori reciproci. Per l'altro aspetto, il trattato prevede che l'unione e gli Stati membri cooperino affinché gli stanziamenti iscritti in bilancio siano utilizzati secondo tale principio. Vale quindi nei confronti delle amministrazioni nazionali non solo per quanto riguarda la gestione delle risorse finanziarie dell’unione, ma anche rispetto alle risorse nazionali che vi si affiancano. L' adeguamento è sollecitato mediante il dosaggio delle spese. In caso di mancato completo utilizzo, le risorse stanziate vengono riassegnate: o allo stesso stato, ma per altri soggetti o scopi o addirittura ad altri stati. 7. Altri principi relativi alle finanze dell'unione I due principi impongono un ulteriore vincolo che è quello di evitare lo sperpero del denaro pubblico. Non si tratta di un vero e proprio principio bensì di una conseguenza di quelli. Tuttavia esso un autonomo rilievo sotto un duplice profilo: 1- è alla base dell’istituzione di un apposito organo dell'unione denominato ‘ufficio europeo per la lotta antifrode’ OLAF: ha una propria struttura autonoma rispetto all'apparato amministrativo della commissione, è sottoposto al controllo di un comitato di vigilanza composto da esperti indipendenti; 2- il trattato rende obbligatoria la prevenzione e la repressione delle frodi che ledono gli interessi finanziari dell'unione, gli Stati devono prevedere nei rispettivi ordinamenti sanzioni non inferiori rispetto a quelle stabilite per la tutela dei propri interessi finanziari. Le norme dell’unione, quindi, non condizionano solo l'attività di erogazione dei fondi delle amministrazioni nazionali, ma anche le attività di controllo e sanzionatorie. Ha rilievo autonomo il principio della programmazione dell’utilizzo delle risorse finanziarie: “tutte le entrate e le spese dell'unione devono costituire oggetto di previsioni per ciascun esercizio finanziario ed essere iscritte nel bilancio ”. Il bilancio dell'unione è tuttora quello annuale, pur se le sue istituzioni hanno nel corso degli anni messo a punto e consolidato con appositi accordi una programmazione pluriennale , di durata pari a un settennio. Le norme dell'unione prevedono il ricorso all’esercizio straordinario, mediante il quale è possibile spendere ogni mese la dodicesima parte delle somme stanziate dal precedente bilancio. Ai principi dell'equilibrio e dell’annualità del bilancio si aggiunge poi quello dell'universalità, secondo cui, tutte le entrate e le spese sono riunite in un unico documento. Un ulteriore principio stabilisce l'obbligo della separazione tra le attribuzioni e le responsabilità degli uffici cui spetta la gestione delle risorse, di quelli che ne controllano l'uso. L'importanza è duplice, da un lato valgono nei confronti dell'amministrazione europea e dall’altro, influiscono sulle discipline nazionali come è avvenuto per i parametri e le tecniche del controllo che la Corte dei conti italiana esercita sui fondi di provenienza comunitaria. 8. Procedure decisionali e controlli La caratteristica essenziale delle procedure decisionali relative al bilancio e alla sua esecuzione è la ciclicità. Le procedure finanziarie devono essere svolte in modo continuo e sequenziale, il rischio altrimenti è quello che il funzionamento degli apparati pubblici si inceppi con gravi conseguenze per l'effettività dell'ordinamento giuridico oltre che per le aspettative di quanti attendono che le risorse finanziarie siano impegnate e spese. Ogni anno mentre viene gestito il Bilancio approvato alla fine dell'anno precedente, si predispone e si approva il bilancio per l'esercizio successivo. Come nei diritti nazionali, quest'ultima attività è divisa in più fasi. L'iniziativa aspettava la commissione, che trasmette un progetto preliminare di bilancio al consiglio e al Parlamento Europeo, che costituiscono le autorità di bilancio. Il consiglio Adotta un parere sul progetto di bilancio e lo trasmette poi al parlamento e se questo lo approva il bilancio allora è adottato. Se invece, il Parlamento Europeo non condivide il parere e formula emendamenti, allora è necessario convocare il comitato di conciliazione, un organo avente il compito di raggiungere un accordo. Spetta al presidente del Parlamento constatare che il bilancio è definitivamente adottato. Una volta che il bilancio è stato approvato la sua esecuzione spetta alla commissione che non ha però competenza esclusiva.

Bisogna distinguere tra entrate e spese: le prime sono acquisite dalle amministrazioni pubbliche degli Stati membri secondo norme interamente europee tant'è che queste operano come agenti dell'Unione. Per le spese occorre tenere distinte tra le strumentali e le finali (o operative). Per le spese strumentali, ciascuna istituzione Europea dispone di autonomia. Alle altre spese il più delle volte provvedono le amministrazioni nazionali sotto il controllo della commissione. La commissione non esita ad adottare regole terziarie che si aggiungono a quelle dei regolamenti di base e di esecuzione e a esercitare in modo occhiuto i propri compiti di controllore nella procedura di verifica della legittimità e regolarità delle spese effettuate dalle autorità nazionali. I controlli spettanti alla corte dei Conti dell'Unione hanno natura esterna. La corte, sul piano organizzativo, dispone della massima autonomia nei confronti delle istituzioni politiche e...