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Dissertation sur les principes généraux du droit avec Olivier Gohin...

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TD n°49

GRIMALDI Asia

L’intégration des Principes Généraux du Droit par le juge administratif Carré de Malberg, dans sa conception, refusait de réduire le corps administratif comme un simple exécutant et proposait de définir la fonction administrative par ce qui à la fois l’encadre et l’engendre : la loi. A l’aube de la Ve République, l’Etat de droit s’installe et le principe de juridicité se substitue à celui de légalité. L’encadrement de l’action administrative et son obligation de se conformer aux textes supérieurs sont bouleversés par l’instauration du contrôle constitutionnel. Ce dernier, en plus de concurrencer le contrôle de légalité du Conseil d’Etat assure aussi une sanction juridique à la protection des droits fondamentaux. C’est dans ce contexte que les Principes Généraux du Droit ont émergé. Ces derniers sont des normes jurisprudentielles crées par le juge administratif le plus souvent, bien qu’ils puisse l’être par la cour de Cassation ou le Conseil constitutionnel, à partir de conceptions idéologiques de la conscience nationale ou encore d’une masse de textes constitutionnels, internationaux ou législatifs. Ils bénéficient d’une reconnaissance expresse du juge qui leur attribue une place dans la hiérarchie des normes et les fait bénéficier d’une réelle permanence. C’est en 1945 avec l’arrêt «! Arramu! » du Conseil d’Etat portant sur le respect des droits de la défense, que sont consacrés les principes généraux du droit applicables par le juge «!même sans texte!»!à l’encontre de règlements qui peuvent avoir été pris sans violer directement une loi en vigueur. Autrement dit, en érigeant les principes généraux du droit, le juge administratif s’est autoproclamé compétent pour annuler des actes réglementaires non sur le fondement de contrariété à la loi, mais au nom de principes fondamentaux. De prime abord, le juge n’était pas considéré comme celui créant les principes généraux du droit mais comme celui qui en constate l’existence puisqu’il doit les découvrir comme si ces derniers préexistaient à son intervention. Mais en réalité, cette action de découverte du juge est largement créatrice, et le rôle du juge dans la reconnaissance de ces principes est très importante car il décide de transformer une règle en principe et c’est lui seul qui en détermine le contenu. Il s’agit donc d’une force mais peut-être fut-elle surestimée. Il faut alors comprendre quelle est réellement le poids de ses principes généraux du droit en tant que pouvoir conféré au juge administratif ? Depuis l’arrêt de 1945, le juge administratif a continuer à ériger de nombreuses règles en principes généraux du droit qui sans son intervention n’auraient pu exister et ont donc accru son autorité (I) pourtant ce principe bien qu’il soit une force pour le juge semble être limité (II)

I.

Le juge administratif, générateur et gardien d’un droit prétorien

La reconnaissance de ces principes généraux du droit on permis l’émergence d’un pouvoir (A) qui a concédé une force certaine au juge administratif (B)

A) La reconnaissance des principes généraux du droit : émergence d’un pouvoir Les principes généraux du droit ne doivent pas être confondus avec d’autres catégories de principes, ils ne sont ni des principes à valeur constitutionnelle, ni des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, ni des principes fondamentaux de l’article 34 de la Constitution.

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Ces principes ont d’abord été utilisés par le Conseil d’Etat implicitement durant la IIIe République, pour imposer à l’administration des dispositions comme par exemple le respect des libertés individuelles dans l’arrêt Carrier du Conseil d’Etat du 13 mai 1927 ou encore d’autres principes comme le respect de la défense dans l’arrêt du Conseil d’Etat du 5 mai 1944 Dame veuve Trompier-Gravier, jusqu’à ce qu’ils se multiplient après 1945 suite à l’arrêt Arramu!ou le juge vise les principes généraux du droit «!applicables même en l’absence de textes!». Ils encadrent sur de nombreux points l’exercice des compétences administratives, ils concourent à la garantie de l’égalité et protection des libertés et droits fondamentaux, se déclinant dans plusieurs domaines. Tout ordre juridique repose sur des mécanismes qui en assurent le bon fonctionnement et l’effectivité et qui garantissent qu’ils disposent de règles stables et légales. On retrouve ainsi plusieurs principes clés tel que le principe de non-rétroactivité des actes administratifs, l’obligation de publication des règlements édictés, le respect des droits acquis ou encore l’obligation de ne pas appliquer un règlement illégal. Ces principes s’inscrivent dans logique de sécurité et stabilité de la règle de droit. Le Conseil d’Etat l’a érigé, dans une volonté de sécurité juridique, en principe de droit français avec obligation pour le pouvoir réglementaire d’édicter s’il y a lieu les mesures transitoires qu’implique une réglementation nouvelle. Les principes généraux du droit s’imposent donc à l’administration, et ce quelque soit leur valeur juridique qu’elle soit législative ou constitutionnelle, dans la mesure ou elle est tenue de les respecter en plus des autres normes jurisprudentielles impératives. Si un acte administratif est contraire à ces principes, il sera annulé en cas de recours. Ainsi, les principes généraux du droit donnent un cadre à l’administration ce qui montre en quelque sorte que le juge créé ses propres règles et est tenu de s’y conformer. Cela montre que le pouvoir créateur du juge administratif est large et puissant. Dans un arrêt du Conseil d’Etat du 26 juin 1959 Syndicats des ingénieurs conseils à propos d’un décret pris par le gouvernement en tant que législateur colonial soumettant ainsi le pouvoir réglementaire lui-même à «!respecter les principes généraux du droit qui, résultant du préambule de la Constitution, s’imposent à toute autorité réglementaire même en l’absence de texte! » donnant ainsi une valeur constitutionnelle à ces principes et légitimant le rôle du juge administratif en tant qu’intégrateur de ces principes quand bien même ces derniers ne s’appliquent qu’en l’absence de dispositions législatives contraires et peuvent donc être écartés, ils ont une valeur constitutionnelle qui leur confère grâce et à travers le juge un pouvoir de décision important.

B) Les principes généraux du droit comme force du juge administratif Le juge administratif grâce à la force créatrice de droit des principes généraux du droit voit son rôle s’accroître. Ce droit émanant des principes généraux du droit est un droit autonome du fait qu’il est non-écrit mais qu’il comble justement les lacunes de ce droit écrit. Il est différent et non dépendant. C’est une règle de droit intemporelle et tout cela grâce au juge qui en use. L’administration étant tenue de respecter, en plus des autres normes jurisprudentielles, les principes généraux du droit, ses actes lorsqu’ils y sont contraires seront annulés en cas de recours. Cela montre donc la place importante et surtout la force puissance pour le juge administratif qu’est de pouvoir ériger ces principes. En les intégrant depuis 1945 le juge administratif a gagné en pouvoir et en légitimité, d’autant plus que depuis l’arrêt du Conseil d’Etat Syndicats des ingénieurs conseils on attribue une valeur constitutionnelle à ces principes. La place des principes généraux du droit dans la hiérarchie des normes doit s’apprécier notamment grâce aux apports de la jurisprudence constitutionnelle : le Conseil Constitutionnel, de part la grande part de la jurisprudence du Conseil d’Etat émanant des principes généraux du droit, impose certaines normes à l’administration et au législateur. En effet, de nombreux principes généraux du droit notamment en matière d’égalité ou de libertés individuelles se voient conférer une protection constitutionnelle fondée sur dispositif un écrit. Dans ce sens les principes généraux du droit perdent un peu de leur intérêt dans la mesure où il suffirait alors d’appliquer la Constitution, ce que fait le juge constitutionnel, afin de, dans un premier temps, légitimer ces décisions et pour prévenir d’un gouvernement des juges. Le Conseil Constitutionnel a cependant reconnu l’existence de principes généraux du droit auxquels seule la loi peut déroger. Ils ont donc une importance

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primordiale en ce que, le juge peut créer des normes non écrites qui ont vocation à soumettre l’administration. Ces dernières encadrent beaucoup de points de l’exercice des compétences administratives comme le droit des salariés, la protection des administrés ou encore les missions de l’administration. Dans tous ces cas le juge en érigeant des principes généraux du droit a pu préciser une loi incomplète afin de protéger un intérêt général. Dans le cas du droit des salariés par exemple, il a été érigé en principe général du droit grâce à un arrêt du Conseil d’Etat du 26 septembre 1984 Dame Peynet, l’interdiction de licencier une femme pendant sa grossesse. Le juge semble donc avoir un réel pouvoir afin d’édicter des normes et ainsi protéger et améliorer un intérêt supérieur en comblant les imprécisions d’une loi écrite. Pourtant, ces principes généraux du droit, bien qu’ils soient effectivement une force pour le juge administratif puisqu’il peut créer du droit, apparaissent sur plusieurs points fragiles et ne s’avèrent pas conférer un pouvoir si important qu’il pouvait paraitre au premier abord.

II. Un pouvoir limité du juge administratif Le pouvoir ainsi conféré au juge par la possibilité de créer du droit ne fait pour autant de lui un législateur (A), et semble relatif (B)

A) Une force ne faisant pas du juge administratif un législateur Dans la doctrine, M. Le Doyen Chapus estime que les principes généraux du droit auraient «! une valeur supra-décrétale et infra législative! ». En effet, les actes administratifs doivent les respecter mais que parallèlement une loi peut les écarter. La thèse reprise est celle qu’avait énoncé antérieurement Carré de Malberg à propos du lien entre la hiérarchie des organes et celle des actes juridiques. Le juge administratif étant lui même serviteur de la loi, et qu’il doit s’y conformer et s’y soumettre, et qu’il doit à la fois contrôler la conformité des décrets, les normes qu’il édicte dont à ce niveau. Cependant, cela reste contesté. Dans un premier temps car en dehors du juge administratif contrôleur de la loi inconventionnelle, l’idée selon laquelle la valeur d’une norme est liée à la place de l’organe qu’elle impose, et ce même en admettant sa validité, n’a pas en droit positif la portée absolue qu’on lui confère. De plus cette thèse se base sur une opposition démesurée entre interprétation du droit et création de normes. Si une loi au contenu flou est interprétée librement par le juge, sa valeur ne changera pas et restera législative. Chapus reprenait cela en affirmant que «! c’est toujours en présence du texte tel qu’il a été interprété qu’on se trouve (…) Ne se détachant pas du texte, l’interprétation en a la valeur.!» Si le juge à l’inverse ne se fonde pas directement sur une disposition écrite mais qu’il va tirer d’un texte des principes non écrit de par son interprétation, la norme changerait de niveau. Or, le juge s’est vu attribué des compétences pour interpréter ces textes ce qui peut le mener à découvrir des principes qu’il peut mettre en oeuvre grâce au pouvoir créateur de droit qui lui est conféré par son statut de juge. Dans cette hiérarchie des normes on peut les normes écrite que le juge se doit d’interpréter et qui ont une valeur de par leur origine textuel quelque soit la masse de droit et les normes non écrites qui vont venir combler les lacunes de la loi. Dans tous les cas elles ont force de loi et doivent s’imposer. Dans un cadre législatif le Conseil d’Etat de par sa fonction de contrôle des actes administratifs, doit interpréter les lois ou dégager des principes généraux du droit à valeur législative comme il a été le cas dans l’arrêt du Conseil d’Etat Roger du 28 mai 1982. L’acte administratif doit les respecter dans le sens ou ils sont équivalents à une loi même si cette dernière pourrait l’écarter en raison d’une différence de niveau. Il est donc permis au juge de créer des règles non écrites supplétives et non impératives qui s’appliqueraient pour combler un manque de texte administratif contraire quand bien même elles pourraient être écartées en raison de leur simple valeur réglementaire. Ainsi, bien que le juge administratif, grâce au pouvoir inhérent à sa fonction et la possibilité d’ériger des principes généraux du droit, acquiert une légitimité importante puisqu’il est a même de contrôler l’administration et de la soumettre aux principes qu’il jugera

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fondamentaux, mais ces principes bien qu’ils aient force de loi pour l’administration n’ont pas une portée universelle et ne sont de valeur que réglementaire. Le juge ne fait que préciser quand la loi est obscure mais n’est en aucun cas législateur. Bien que par cette interprétation son rôle est accru, depuis quelques temps ces principes se voient concurrencés par d’autres normes.

B) Valeur relative des principes généraux du droit Le rapport entre droit écrit et jurisprudence tend à se modifier. Il ne faudrait utiliser le terme de principes généraux du droit que pour de «! véritables principes non écrits de valeur législative! » comme l’affirment Frier et Petit. Dans d’autres cas il faudrait se référer à des principes de valeur constitutionnelle ou d’appliquer simplement les règles de droit écrit. Par exemple, au lieu d’annuler les décrets limitant le droit au regroupement familial comme dans l’arrêt Gisti au nom des principes généraux du droit ceux du Préambule de la Constitution de 1946, il serait plus simple de dire que ces décrets sont contraires au Préambule susvisé. La jurisprudence du Conseil d’Etat va d’ailleurs désormais dans ce sens et le juge se fonde désormais directement sur les textes constitutionnels. De plus, L’application immédiate des articles 6-1 et 13 de la Convention européenne des droits de l’Homme ou encore des normes constitutionnelles tendent à s’affirmer au détriment des principes généraux du droit liés à la procédure contentieuse. L’application de ces textes vient marquer une rupture dans l’intérêt de l’utilisation des principes généraux du droit dont le rôle aura été d’annoncer si ce n’est de faciliter l’application et l’extension du bloc de constitutionnalité. Les principes généraux du droit sont donc en train de régresser, et le droit public français tend vers une «!réunification!». Cela marque un récession dans le rôle du juge administratif, qui voit son pouvoir créateur s’amoindrir avec une substitution accrue des textes écrits au désavantage des principes généraux du droit. Cependant, ces derniers gardent de l’intérêt notamment lorsqu’il n’existe pas de fondement écrit direct à la norme ou lorsqu’il semble difficile de donner une telle porter aux textes qui pourraient en ressortir comme une interprétation abusive. Ils permettent également de préciser et d’étendre la portée textuelle d’un texte flou : le principe ne servant plus qu’à combler des lacunes sur des points spécifiques. Ce déclin vient en outre de l’accroissement depuis un quart de siècle du droit écrit avec notamment les normes internationales et constitutionnelles, qui vont venir fixer à un niveau plus haut les principes applicables à la fonction administrative. Cependant, malgré un net recul, les principes généraux du droit conservent leur rôle normatif en étant compétentes pour dégager des règles globales tels que les principes d’organisation du droit administratif, en matière d’engagement de la responsabilité , le régime des actes administratif, pour la plupart fondés sur des arrêts du Conseil d’Etat. Il est cependant toujours au juge de faire évoluer ces principes en tenant compte du nouveau contexte juridique ressortant des normes constitutionnelles et internationales en prévenant des conflits entre les différentes sources. Ainsi, bien que l’importance des principes généraux du droit dans notre société juridique décline, ils restent indispensables et garantissent au juge une importance primordiale.

Le juge administratif depuis l’instauration et l’intégration de ces principes généraux du droit, véritables normes dérivées de la jurisprudence, a pu accroitre ses compétences en devenant apte à créer du droit ayant force obligatoire. Cependant, l’obligation qu’a l’administration de se conformer à toutes ces règles supérieures est parfois limitée par la présence d’un trop grand nombre de règles, parfois contraires. Le pouvoir créateur du juge administratif se voit donc concurrencé par ce mouvement de réunification du droit public avec l’émergence d’autres normes. En effet, l’influence constitutionnelle, le renouveau d’un droit de plus en plus écrit et surtout l’intervention croissante du droit international vont brider l’influence du juge administratif dont le pouvoir d’interprétation sera si ce n’est écarté, indirect et sans prise réelle. Cela pourrait amener à une restriction voire une disparition de certains «!privilèges! » de l’administration. En tout état de cause, cette concurrence des autres sources comme celle internationale notamment est à noter dans toutes les branches du droit et vient troubler la distinction entre droit public et droit privé. Peut-être faudrait-il davantage clarifier les rapports entre les différentes sources.

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