Droit des collectivités territoriales (CT) PDF

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INTRODUCTION
1ERE PARTIE ; LES FONDEMENTS JURIDIQUES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET LES PRINCIPES FONDAMENTAUX QUI S'Y APPLIQUENT
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Droit des collectivités territoriales

INTRODUCTION Section I : Les notions fondamentales du droit de la décentralisation A. La personnalité morale  Une personne morale : entité, le plus souvent un groupement doté de la personnalité juridique (elle a ainsi un patrimoine propre), et qui, à ce titre, a des droits et obligations (association, société, collectivités ...). Une personne morale est donc un groupe de personnes physiques réunies pour accomplir quelque chose en commun. La personnalité morale permet d'ester en justice et d'acquérir des biens meubles ou immeubles.  Personne morale de droit public : personne investie d’une mission d’intérêt général et soumise aux règles du droit public, notamment de droit administratif. Exemples : o L’état o Les collectivités territoriales : communes, départements, régions, collectivités à statut particulier et collectivités d’outre-mer o Les établissements publics : qui sont gérés par un conseil d’administration et un directeur : hôpitaux, université, chambre de commerce et d’industrie o Les Groupements d’Intérêt Public dont leur but est de rassembler des partenaires publics et privés en vue de développer des missions d’intérêt général (ex : GIP dans le domaine de la recherche, de la santé)  Personne morale de droit privé : personne engageant sa responsabilité et soumise aux règles du droit privé, elle peut donc agir en justice. On distingue celle à but lucratif (faire des bénéfices) et à but non lucratif (autre but que la recherche de bénéfice, exemple : défendre les intérêts d’un groupe d’individus). Exemples : o Les associations o Les sociétés civiles o Les syndicats o Les sociétés commerciales B. La décentralisation  La décentralisation : processus d’aménagement de l’État unitaire qui consiste à transférer des compétences administratives de l’État vers des entités (ou des collectivités) locales, pour qu’elles disposent d’un pouvoir juridique et d’une autonomie financière : l’Etat délègue. On distingue deux formes de décentralisation : o Fonctionnelle : l’Etat confie la gestion d’un service public à des établissements publics (universités, hôpitaux publics, musées nationaux). Un pouvoir de contrôle reste présent, mais cette forme de décentralisation permet d’obtenir une certaine autonomie administrative avec leur propre organe de décision et un budget autonome (exemple : l’enseignement supérieur est confié aux universités) o Territoriale : l’Etat confie la gestion des compétences particulières à des collectivités territoriales ou locales (communes, départements, régions, collectivités à statut particulier et collectivités d’outre-mer)

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Droit des collectivités territoriales

On distingue les compétences obligatoires, des compétences facultatives, des compétences optionnelles. Exemples de compétences obligatoires : o Pour la commune : état civil, fonctions électorales, recensement, entretien de la voirie, funéraire, école o Pour le département : action sociale (petite enfance, aide aux familles, sanitaire, handicap), entretien des routes départementales et nationales o Pour la région : formation professionnelle, transports régionaux de voyageurs (ferroviaires), construction, entretien et fonctionnement des lycées, les ports o Pour les EPCI (établissement public de coopération intercommunale) : collecte et traitement des déchets ménagers, aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage, promotion du tourisme)  La déconcentration : processus d’aménagement de l’état unitaire qui consiste à confier les compétences des agents ou organismes locaux avec un contrôle hiérarchique très fort permettant à l’état de rester aux commandes. Ces autorités sont dépourvues de toute autonomie et de la personnalité morale. Aujourd’hui, sont des autorités déconcentrées : les préfets (départements, régions), les recteurs (académies), les maires (communes), etc. (exemple : l’éducation nationale ⇒ le rectorat d’académie de chaque région va déconcentrer son service dans chaque département en inspecteur d’académie). Pour conclure, les processus de décentralisation et de déconcentration vont ensemble.

C. Les collectivités territoriales  Collectivité territoriale : structure administrative qui doit prendre en charge les intérêts de la population d’un territoire précis, et dispose d’une certaine autonomie de gestion (commune, département, région, collectivité à statut particulier, collectivité d’outre-mer). Une collectivité territoriale est définie par trois critères : o Dotée de la personnalité morale, ce qui lui permet d’agir en justice o Bénéfice de la libre administration et de compétences propres fixées par le législateur o Dispose d’une assemblée délibérante élue au suffrage universel direct (conseil municipal, département et régional)

Section II : Lecture de l’histoire française de la décentralisation A. La construction d’un Etat centralisé sous l’ancien régime La monarchie s’est construite en s’appuyant sur un État centralisé, contre les pouvoirs locaux.

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Droit des collectivités territoriales En France, on assiste toujours à des tensions entre les pouvoirs locaux (revendications locales) et le pouvoir central (primauté centrale). C’est un pays très administré où l’Etat est très présent : on contrôle et réglemente tout. L’ancien régime est marqué par un manque de rationalité dans les organes administratifs. Au moyen-âge, des structures se font avec des représentants royaux dans les territoires locaux : les intendants royaux, qui prennent des décisions, notamment en matière d’urbanisme. D. La Révolution (1789-1799), le Consulat (1799-1804) et le 1 er empire (18041815) : l’idéal centralisation En 1789, c’est la révolution française. Elle est fondatrice en matière administrative, on distingue ainsi deux types de partisans : o Les partisans d’un gouvernement centralisé (l’état s’occupe de tout) ⇒ les jacobins o Les partisans d’un gouvernement fédéral (+ d’autonomie) ⇒ les girondins Dès le début de la révolution, les députés du Tiers Etat veulent rationaliser l’administration de la France et créer deux niveaux d’administrations : les communes (le conseil départemental) et les départements (le préfet). Ainsi, trois catégories d’organes sont construites : o Organe délibérant : le conseil municipal ou le conseil département o Organe exécutif : le corps municipal et le maire pour la commune le directoire pour le département o Organe directif : le procureur pour la commune le procureur général syndic pour le département On tend à un pouvoir de plus en plus centralisé : victoire des jacobins. Septembre 1792 : fin de la monarchie constitutionnelle + début de la 1ère République. Décret du 4 juillet 1793 : suppression des conseils départementaux, et les compétences sont confiées au district (l’idée : il faut centraliser). 27 juillet 1794 : chute de Robespierre, suivi du vote d’un nouveau pouvoir appelé régime du directoire le 22 août 1795, qui rétablit les administrations départementales qui sont divisées en cantons, puis en communes. De plus des commissaires du directoire sont créés, ils sont chargés de surveiller l’exécution des lois : ils annoncent la création future des préfets. Novembre 1799 : un coup d’état de Napoléon Bonaparte met fin au régime du Directoire et de la Révolution française, + début du régime du Consulat. 13 décembre 1799 : adoption de la nouvelle constitution de l’an 8 de la république qui proclame que la république française est “une” et indivisible, et divise le territoire en 86 départements ⇒ 402 arrondissements (reprise des anciens districts) ⇒ 5105 cantons ⇒ 3800 communes. De plus, l’administration s’organise en créant les préfets dans les départements et les sous-préfets dans les arrondissements. Le préfet se compose de 2 organes collégiaux qui l’aident à gérer (donne son avis + conseille) : le conseil général (avec des compétences fiscales) et le conseil de préfecture (chargés du contentieux administratif).

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Droit des collectivités territoriales Dans les communes : un maire est nommé par le préfet dans les communes de - 5 000 habitants et nommé par le gouvernement (par décret) dans les communes de + 5 000 habitants. Le maire est entouré d’un conseil municipal. Système hiérarchique en pyramide et sous l’autorité du gouvernement : Consulat ⇒ Préfet ⇒ Sous-préfet ⇒ Maire 1804 : fin du Consulat + début du Premier Empire 1815 : défaite de Napoléon Bonaparte à Waterloo qui annonce la fin de cette organisation, puis restauration de la monarchie : Louis XVIII maintient les acquis de l’organisation de l’empire : système centralisateur. E. La lente renaissance des libertés locales (1830-1944) = la monarchie de juillet (1830-1848), la 2ème République (1848-1852), le 2nd Empire (18521870), et la 3ème République (1870-1940) 1830 : monarchie de juillet + avènement de Louis Philippe I Deux séries de lois qui concernent à la fois les communes, les arrondissements et les départements, ces lois veulent rompre avec le centralisme Napoléonien : o Des lois d’organisation :  Loi du 21 mars 1831 : prévoit l’élection des conseillers municipaux tous les trois ans pour éviter les ruptures par suffrage censitaire (les personnes qui ont un certain revenu votent). Les maires sont nommés (parmi les membres du conseil municipal) par le roi pour les communes de +3 000 habitants et par le préfet pour les -3 000 habitants.  Loi du 22 juin 1833 : organise les élections des conseillers généraux au niveau des départements, d’un conseiller général par canton et des conseillers d’arrondissement o Des lois d’attribution des compétences :  Loi du 18 juillet 1837 : elle reconnaît la personnalité juridique des communes, la loi autorise la commune à régler la gestion des biens communaux : le préfet autorise l ’emploi des ressources communales (faible à l’époque) : on appelle ça la tutelle du préfet qui reste en vigueur jusqu’en 1983. Le maire a une double nature : représentant de l’état et exécutif du conseil municipal  Loi du 10 mai 1838 : elle reconnaît la personnalité juridique des départements qui peuvent donc désormais posséder un patrimoine 1848 : fin de la monarchie de juillet + début de la 2nde république qui veut la réconciliation Loi du 3 juillet 1848 : le suffrage universel masculin pour l’élection du maire par conseil municipal si -6 000 habitants et par le préfet si +6 000 habitants 1852 : la 2ème république s’effondre après le coup d’état de Napoléon Bonaparte + début du 2nd empire

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Droit des collectivités territoriales 14 janvier 1852 : nouvelle constitution sur la restitution de la nomination des maires par le gouvernement des exécutifs locaux. Napoléon adopte le principe de gouvernance : « on ne gouverne bien que de loin, mais on administre bien que de près ». La 1ère partie du règne de Napoléon Bonaparte étant autoritaire, il adopte un règne de plus en plus libéral et va faire vote des lois qui sont plus favorables à la liberté locale : o Loi du 8 juillet 1866 : autorise les conseils généraux (départements) à statuer définitivement sur les compétences départementales, toujours sous la tutelle du préfet o Loi du 24 juillet 1867 : autorise les conseils municipaux (communes) à statuer sur les compétences communales o Loi du 23 juillet 1870 rétablissement des élections libres pour les présidents des conseils généraux, désignation des maires parmi les conseillers municipaux En conclusion : la dominante du 2nd empire est un système de décentralisation Ainsi, la période 1830-1870 va affermir les compétences des communes et des départements avec davantage de missions et d’infrastructures sous sa responsabilité, sans pour autant remettre en cause la supériorité des préfectures. 1870 : début de la 3ème République, qui va marquer une réelle évolution en matière de pouvoir, de compétences et d’autonomie au niveau des collectivités territoriales, malgré la tutelle du préfet qui reste très présente. Elle s’appuie sur un fort réseau républicain : consolidation de la république. Loi du 10 août 1871 : relative aux conseils généraux : o Séparation des affaires départementales de celles de l’état, mais le préfet reste le représentant de l’état et l’organe exécutif du conseil général. Les conseillers sont élus avec le mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours o Création de la « commission départementale » élue au sein du conseil général composé de 4 à 7 membres qui se réunissent régulièrement pour prendre des décisions importantes et contrôler leur bonne exécution o Le grand conseil est élu par les conseillers, si défaillance du sénat, ce sont les conseils généraux qui prennent le relais Loi du 12 août 1876 : rétablissement des élections des maires et adjoints dans toutes les communes Loi du 28 mars 1882 : institution de l’élection de tous les maires par les conseils municipaux Loi du 5 avril 1884 : loi sur l’organisation municipale : attribution d’une clause générale de compétence aux communes : principe de la libre administration + la tutelle du préfet sur le maire et les actes de la commune + élection au suffrage universel du conseil municipal pour une durée de 4 ans Cette loi reconnaît 2 organes : o Le conseil municipal qui adopte des délibérations o Le maire chargé de les appliquer (il est représentant de l’état et de la commune)

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Droit des collectivités territoriales Loi du 22 mars 1890 : création des premiers syndicats intercommunaux dotés de la personnalité juridique et dirigés par le comité syndical où toutes les communes membres y sont représentés. 1940-1944 : régime vichy du maréchal Pétain, ce régime va remettre en cause le principe de la décentralisation : les maires devront prêter serment de fidélité et d’obéissance au général Pétain (beaucoup de maires seront révoqués). Et tous les responsables territoriaux seront nommés. 1941 : création des 18 préfets de région qui auront pour compétences : le domaine de la police et de l’économie. Le régime de Vichy marque, en France, le début du Régionalisme F. Les IVème (1946-1958) et Vème République (depuis 1958), entre hésitations et consécration du principe de libre administration, de régionalisation et de coopération intercommunale 1) La constitutionnalisation administration

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La constitution de la 4ème République - 27 octobre 1946 : les collectivités territoriales deviennent des droits de sujet constitutionnel. Elle proclame le principe de libre administration : c’est-à-dire le pouvoir de s’administrer librement par l’intermédiaire de conseil élu, toujours sous la tutelle du préfet. Ses collectivités territoriales ne bénéficient pas des mêmes libertés et des mêmes droits. La constitution de la 5 ème République - 4 octobre 1958 : réaffirme le principe de libre administration par des conseils élus, ce principe a donc une valeur constitutionnelle et va prendre une nouvelle dimension lors du développement du contrôle de constitutionnalité des lois, à partir de 1974. 2) La coopération intercommunale et la régionalisation a) L’intercommunalité Après la 2 nde guerre mondiale, le nombre de 36 000 communes apparaît comme un handicap car l’exode rural dépeuple les communes qui sont incapables d’assurer à leurs habitants le service public minimum (développement de la voirie, développement du réseau élection, et de l’alimentation en eau). Ordonnances du 5 janvier 1959 : création des syndicats intercommunaux à vocation multiples (SIVOM) et des districts urbains. Loi du 31 décembre 1966 (suite à l’échec des districts) : création des 4 premières communautés urbaines (Lyon, Lille, Bordeaux et Strasbourg) qui ont une liste de 12

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Droit des collectivités territoriales compétences obligatoires (transport, logement, voirie, infrastructures…). Elles sont subventionnées par l’état. + 5 communautés urbaines créées par les communes (entre 1969 et 1791) : Dunkerque, Le Creusot-Montceau-Les-Mines, Cherbourg, Le Mans et Brest. L’état se rend compte que la coopération connait des limites qui va initier les fusions de communes autoritaires (les anciennes petites communes n’existent plus grâce aux fusions dans le but de créer des communes un peu plus grandes). Fin des années 70 : fin de l’exode rural : retour de la population dans les communes proches des villes : c’est l’urbanisation. Loi du 16 juillet 1971 « Loi Guichard » (ministre du Général de Gaule) : distingue deux types de fusionnement : la fusion simple et la fusion associative  2217 communes vont s’engager dans la démarche pour conduire 897 fusions (entre 1972 et 1978) En 1977 : une réforme prévoit que le maire de Paris soit comme les autres maires, c’est à dire élus par les citoyens. b) La régionalisation Après la 2 nde guerre mondiale, les départements paraissent inadaptés, l’état va développer de nouvelles circonscriptions administratives : o Le décret du 30 juin 1955 : mise en place des programmes d’action régionale o Le décret du 2 juin 1960 : mise en place de 21 circonscriptions d’actions régionales o Le décret du 14 mars 1964 : création des préfets de régions qui seront chargés de mettre en œuvre le programme de l‘état en matière de développement économique et d’aménagement du territoire. L’état va prévoir la création d’une commission de développement économique régional (CODER) : rôle consultatif. 1964 : création des secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR) Cette régionalisation va connaître un coup d’arrêt en 1969, suite au référendum sur la transformation du sénat + la mise en œuvre de la participation des salariés sur le capital des entreprises (idée d’actionnaire) + la régionalisation (la région deviendra une collectivité territoriale)  réponse négative au référendum qui engendre la démission de De Gaulle Période 1972-1982 : dans chaque région, une vie politique régionale va se dessiner. Des personnalités vont ainsi incarner les régions. Exemple : René Pléven fut le premier président du conseil régional (breton). Loi de 5 juillet 1972 : création de l’établissement public régional en regroupant les départements à travers deux assemblées : le conseil régional composé d’élus et le comité économique et social qui représentent les activités socio-culturelles. Loi du 13 juillet 1983 : rénovation du statut des collectivités G. La victoire de la décentralisation après l’alternance politique de 1981 = Acte 1 de la décentralisation

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Droit des collectivités territoriales Après la victoire de François Mitterrand aux élections présidentielles (1 ère fois que la gauche est au pouvoir depuis 23 ans), la première chose qu’il fait après les élections, pour avoir le soutien, est d’aller à Washington rencontrer Ronald Reagan pour le rassurer et lui donner des renseignements sur les espions russes. Mitterrand est un homme de réseau qui a eu une longue carrière politique, il est très attaché aux libertés locales. Il va confier le poste de ministre de l’intérieur, à Gaston Deferre car c’est un homme de compromis. 1) Période 1982-2002 a) Lois de décentralisation 1982-1983-1984 Les lois de décentralisation sont votées d’abord par le Sénat, donc si le Sénat s’y oppose, rien ne peut se passer. Il faut donc que le projet ait un texte de compromis pour que les lois soient acceptées par la droite et la gauche.

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Le choix politique est de procéder par étape pour réaliser la réforme avec le soutien indispensable du sénat : Le gouvernement décide de ne pas remettre en cause le découpage territorial existant (découpage en communes, en départements et en régions) Les compétences exercées par chaque niveau La réforme de la décentralisation voulue par Mitterrand est animée par l’idée que la démocratie locale est fondée sur la supériorité du principe représentatif (sur les élus locaux qui sont les représentants de la population), de ce fait la décentralisation de 1982-1984 a été faite par l’élu local et pour l’élu local, mais au détriment des territoires et des populations.

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Cette décentralisation va apporter des innovations importantes : Transformation de la région en collectivités territoriales ( loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions) : les communes, les départe...