Finances Publiques - M. Martin COLLET PDF

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Cous du 5.Examen: apprendre cours Format des questions: réponses en 15 lignes à 5 questions. Cela impose une hiérarchie de l’info: les questions sont souvent larges, donc il faut aller à l’essentiel. -0,5 point par ligne supplémentaire. Conseil: précision du vocabulaire Aide bibliographique: Finance...

Description

FINANCES PUBLIQUES

SEM 2

Cous du 5.02 Examen: apprendre cours Format des questions: réponses en 15 lignes à 5 questions. Cela impose une hiérarchie de l’info: les questions sont souvent larges, donc il faut aller à l’essentiel. -0,5 point par ligne supplémentaire. Conseil: précision du vocabulaire Aide bibliographique: Finances publiques, Martin Collet, collection Domat LGDJ. Finances publiques = étudier des flux d’argent publics = mouvements d’entrée dans les caisses publiques (recettes) & des sorties (dépenses). Observation des flux en temps que juristes: règles de droit, normes juridiques. Règles qui viennent de choix politiques, précédés par des conceptions économiques et philosophiques. Il faut aussi étudier la mise en oeuvre des règles: l’aval. Les règles sont elles effectivement suivies des faits? Les violations sont elles sanctionnées? Ex: souci du droit souple: certaines normes fonctionnent mieux lorsqu’elles sont énoncées de façon non juridique. C’est ce que les pouvoirs publics commencent à comprendre, et donc ce que les juristes regardent. Par ex: dans l’arrêt 2014 Fairvesta, le Conseil d'État émet un communiqué de presse qui a des effets importants; les juristes doivent donc prendre en compte certains phénomènes qui ne sont pas des règles de droit mais ont des effets importants.

Titre introductif CHAPITRE 1: L’objet du droit des finances publiques Il est possible de rattacher l’ensemble des règles de droit de la finance publique à une idée principale, un objectif, qui guide l’ensemble de ces règles: cet objectif est celui de légitimation des prélèvements obligatoires. Définition: cette notion de légitimité n’est pas couramment employée dans le champ du droit qui privilégie les problématiques de légalité. Est légitime ce qui est conforme à une certaine idée de ce que l’on peut se faire du bien, de la justice. Or elle reste utilisée, notamment pour définir l’état lui même, par rapport à d’autres groupes organisés qui partagent des caractéristiques proches: celles de poser des règles et de les faire respecter par la force. Saint Augustin d’abord puis Kelsen, distinguent donc l’état d’une "bande de voleurs" justement par le fait que l’état a la différence d’une bande de voleurs a su susciter un sentiment minimal d’adhésion à ses comportements pour être accepté dans les règles qu’il pose et leurs sanctions. Cette capacité à se faire accepté est la légitimité. Max Weber, 1919: "il faut concevoir l’état contemporain comme une communauté humaine qui, dans les limites d’un territoire déterminé, revendique avec succès pour son propre compte le monopole de la violence physique légitime". Donc la légitimité n’est pas une concept juridique, c’est l’acceptation d’un certain nombre de pratiques. Celle de l’état repose sur différents facteurs. Certains sont politiques, d’autres sont juridiques. ! Ces mécanismes juridiques sont des outils dont l’objet est principalement de rendre l’état, l’exercice d’une certaine forme de violence, légitime. En particulier c’est ce qui va nous intéresser: de nombreux mécanismes très sophistiqués ont un objet très particulier qui est de rendre l’état acceptable et légitime, des impôts. Prélèvements obligatoires = essentiellement impôts + cotisations de sécurité sociale. 1 sur 99

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Comment cette légitimation se concrétise-t-elle? Par des mécanismes procéduraux. (section 1). Mais également par des mécanismes substantiels (section 2).

Section 1: La légitimation procédurale de la gestion publique Révolution française: c’est elle qui a posé en quelques années tous les principes fondamentaux qui contient aujourd'hui à guider les comportements des fonctionnaires soit à faire dépenser de l’argent; soit à en faire entrer dans les caisses. -> Notamment principe fondamental selon lequel l’impôt n’est acceptable que si son prélèvement est consenti par ceux qui le paient.

PARAGRAPHE 1: Le principe de consentement à l’impôt

Sous l’Egypte ancienne, ces techniques ensuite perfectionnées par l’empire romain visaient à abandonner la technique privilégier par le passé en cas de conquête territoriale qui était le pillage. Le tournant historique interessant est donc le passage du pillage au tribut. Le tribut est l’invention Egypto romaine d’une technique qui consiste à prélever une part de richesses auprès des territoires et peuples conquis sans aller jusqu’à complètement appauvrir les personnes concernées afin de pouvoir périodiquement revenir prélever une nouvelle fois. Cours du 7.02 La naissance de l’impôt préexiste largement la naissance du droit fiscal. En effet, des impôts ont été fréquemment levés sans véritablement que l’on puisse parler de droit: il s’agissait de pratiques qui n’étaient pas codifiées, régulées. Les souverains levaient de nouveaux impôts pour faire face aux besoins tel que des guerres. Certaines pratiques constituaient à consulter les contribuables. Les impôts sont donc très anciens. Or, en 1215: Jean Santerre décide la levée de nouveaux impôts, et cela suscite des oppositions très fortes, au point que la situation devient l’insurrection aux portes de Londres. Jean Santerre octroie alors une charte dont les 2/3 des articles portent sur des questions fiscales. Cette grand charte c’est bien entendue l’invention du parlementarisme britannique, entendue notamment comme un processus qui doit conduire aujourd'hui le pouvoir exécutif à solliciter l’autorisation du pouvoir législatif concernant un certain nombre de choses, notamment la levée des impôts; puis d’en répondre ensuite. Arrivée du parlementarisme et du droit fiscal: l’impôt de peut plus etre levé sans l’accord du législatif: un principe juridique s’impose. En France, ça a été plus long: les états généraux avaient une physionomie assez proche de ce que les parlements britanniques: une assemblée réunissant les représentants des contribuables. En France, les états généraux ne furent plus réunis pendant une période de 1 siècle qui s’est achevée en 1789. En 1789, le coeur de la gronde est principalement fiscal, et conduit Louis XVI a réunir les états généraux et à recourir à l’acceptation des impôts. Mais les états généraux se transforment en assemblée constituante et s’en suit la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen et la guillotine de Louis XVI. La Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen est composée de 17 articles et le premier principe qui a été adopté par l’assemblée constituante est celui qui s’est retrouvé à l’article 14: article selon lequel tous les citoyens ont le droit de constater par eux même la nécessité de contribution publique, de la consentir librement…". En bref, le premier principe chronologiquement adopté par l’assemblée constituante est le consentement de l’impôt. 2 sur 99

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On trouve la un principe purement procédural: il ne nous dit rien de ce que doit être impôt pour être un bon impôt. Ce principe aujourd'hui reste au coeur du bloc de Constitutionnalité et a été prolongé a 3 égards principaux: - L’article 34 de la Constitution de 1958, qui reprend quasiment mot pour mots les termes de l’article 14: aujourd’hui, la loi fixe les règles relatives à l’assiette et aux modalités de recouvrement des impositions de toutes natures" - L’article 14, en exigeant l’accord des contribuables, suggère que ce consentement soit accordé périodiquement. Mais c’est la déclaration de 1791 qui le dit clairement: c’est tous les ans. C’est ce qu’on appelle le principe de l’annualité de l’impôt. ! Aujourd’hui, ce principe d’annualité est expressément inscrit dans l’article 1er de la loi organique relative aux lois de finances: LOLF, du 1er aout 2001. Chaque année, effectivement, la loi de finance qui est adopté en fin d’année par le parlement, l’article 1er indique que le parlement donne son accord pour la levée des impôts existants et de ceux qui viendraient à être créer par la présente loi pour l’année suivante. - La Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 a son article 15 prévoit également une règle sensée prolonger le consentement à l’impôt: c’est le principe selon lequel la société a le droit de demander des comptes à tous les agents de l’administration. Cet article pose de manière très générale et imprécise cette exigence de rendre des comptes à propos de sa gestion financière. Or, au delà du principe du consomment à l’impôt, ce sont tous les grands principes du droit budgétaire qui restent formés sur l’article 14.

PARAGRAPHE 2: Les règles "classiques" du droit budgétaire

Une fois le principe du consentement à l’impôt posé, encore faut il que les parlementaires sollicités pour donner leur consentement soient conscients de ce que le gouvernement va faire des sommes qu’il réclame. Des la période révolutionnaire, des principes de droit budgétaires ont alors prolongés l’article 14; il s’agit de présentations de projets de budget, et des règles comptables qui servent à déterminer comment tracer les budgets après avoir réaliser les recettes de dépenses prévues dans le budget. Tout cela s’est ensuite affiné sous la restauration. C’est principalement un ordonnance du 14 septembre 1822 qui vient assez précisément poser des mécanismes de préparation par le gouvernement de documents budgétaires et comptables, avec une idée très simple qui est de donner véritablement toutes les informations aux représentants du peuple pour qu’il puisse consentir à la levée des impôts et les contrôler. A cette époque, la restauration était très au courant de la manière dont les prédécesseurs avaient perdu leur tête: ce n’est donc pas un hasard si, avec le retour de la monarchie, le souci de garder sa tête a conduit le Monarch à faire adopter des mécanismes qui viennent renforcer ces exigences de transparence afin que l’impôt soit véritablement consentis. Ainsi, ces mécanismes sont finalement purement procéduraux, mais avec une idée fondamentale: rendre acceptable la levée des impôts, parce que si l’on y parvient pas, le risque est de perdre sa tête (ou son fauteuil). L’histoire est un éternel recommencement: Sarkozy, Chirac… Il se trouve que à ces techniques procédurales de légitimation se sont ajoutées récemment des mécanismes substantiels. Il s’agit véritablement de faire en sorte, grâce au droit, que l’impôt semble bon, juste. 3 sur 99

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Section 2: La légitimation substantielle de la gestion publique A la vérité, dès 1789, l’assemblée constituante s’était souciée de cette question pour que le gouvernement créer de "bons impôts". On retrouve un principe dans la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen, que le Conseil Constitutionnel met le plus en oeuvre: article 13. Il pose l’exigence d’égalité devant les charges publiques. Donc un bon impôt est un impôt également répartis entre les citoyens selon leur capacité. Au delà de l’article 13, deux phénomènes assez récents ont conduit la France à l’imitation d’autres états dans le monde, à former des mécanismes substantiels. > D’après l’OCDE, en effet, la France est le pays du monde qui a le plus haut niveau de prélèvements obligatoires. (prélèvements obligatoires= impôts + cotisations sociales). La somme représente l’équivalent de 45% du PIB. C’est ce qui fait dire à certains que quand le pays produit 1000, 450 sont pris par l’état. Conséquence: la France et les français semblent attachés à ce phénomène car ils financent des service publics. néanmoins, il semble évident qu’il devient difficile de continuer de relever ce niveau de prélèvements et que l’ensemble des parties suggèrent de le baisser. > L’augmentation des prélèvements a été très nette depuis la 2nd GM, mais pas autant que le niveau des dépenses qui est encore supérieur. La France dépense encore énormément, notamment en prestations spéciales. En effet en France depuis l’année 1974, on n’a jamais adopté un budget qui prévoit un volume de recettes au moins équivalent au volume des dépenses. Depuis 44 ans, la France dépense donc + que ce qu’elle perçoit et ce sciemment. Le déficit est donc comblé tous les ans par l’endettement. ! Au bout du compte, chaque année l’endettement croit, au point aujourd'hui qu’en 2018, la France a atteint quasiment un niveau d’endettement équivalent à ce qu’elle produit en une année. Le niveau d’endettement est l’équivalent de près de 100% du PIB, environ 2 300 milliards d’euros. Ce niveau d’endettement représente un cout chaque année, à cause des intérêts. Ce cout vient limiter les possibilités pour la France de dépenser l’argent qu’elle prélève en impôts. En 2019, la France va payer environ 42 milliards d’euros d’intérêts. C’est ce qui a conduit à deux mécanismes afin de renouveler les objectifs des acteurs et à faire évoluer le cadre juridique.

PARAGRAPHE 1: Le renouvellement des objectifs

Slogan des fonctionnaires de finance: dépenser moins et dépenser mieux. ! A. La performance de la gestion publique On peut supposer que de tous temps, les gouvernants essaient de bien gérer l’argent public. Mais il se trouve qu’assez récemment, des règles ont été forgées pour tenter justement d’encourager, stimuler cette bonne gestion. Ceci est intéressant parce que c’est comment des règles de droit rendent les gens meilleurs… Un texte incarne cela: la LOLF, 1er aout 2001. Cours du 8.02 La LOLF poursuit un objectif de renforcement du contrôle parlementaire de la gestion de l’argent public par le gouvernement. Elle tente également, grâce à de nouveaux outils techniques, un objectif de performance de la gestion publique à travers de nouvelles règles de formalisation des budgets d’abord de l’état, mais aussi par mutation des autres administrations publiques. Traditionnellement, les budgets publics fonctionnent en ventilant les dépenses prévues par nature de dépense (!important). Jusqu’en 2001, l’état privilégiait cette manière de ventiler les dépenses. 4 sur 99

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Aujourd’hui, les budgets sont articulés par fonction: autour de la fonction des différentes dépenses qu’ils allaient engagées. ainsi, les demandes de crédits sont demandées autour des missions de service public que l’état envisage de conduire. Cette nouvelle ventilation par fonction permet de donner un sens politique à la dépense: il s’agit de mettre en valeur l’effort financier que le gouvernement entend fournir. A ces fonctions sont rattachées aujourd'hui deux séries d’éléments: à chaque budget est associée une série d’objectifs + indicateurs de résultats/performance. ex: pour cette université, le budget chaque année est construit par le pouvoir exécutif (président de l’université) et voté par le conseil d’administration. Pour la mission de formation, des crédits sont réclamés chaque année. ensuite, l’argent est déposé dans un nouveau cadre reposant sur des objectifs et indicateurs. L’université attache en effet a la mission formation plusieurs objectifs tel qu’un objectif d’obtention du diplôme de licence au terme de 3 ou 4 ans d’études. Il ne dit plus "j’ai besoin d’argent pour payer les profs, les stylos,…". Ça politise la demande et l’on sait ou l’on va avec l’argent. Les indicateurs de résultats peuvent être interessants mais parfois sont biaisés. Pour la licence, il suffit seulement de mesurer le % d’obtention en 3 ans. Ces objectifs vont permettre chaque année d’apprécier en fin d’année la capacité de l’administration a avoir satisfait les objectifs grâce aux sommes, aux crédits qu’elle a engagé. Les indicateurs sont la pour valider les objectifs. Ces indicateurs permettent un retour d’information. Mais ils sont parfois biaisés: ils peuvent faire l’objet d’une manipulation. Il y a eu beaucoup de discussions avec les statistiques de la police, qui ont été les premiers à multiplier ces objectifs/indicateurs. En réponse, les policiers se sont lancé dans une politique du chiffre. En effet, au lieu de passer des semaines à chercher le coupable; ils se sont concentrés sur de toutes petites infractions tel que la weed, qui faisait du chiffre rapidement. Cette politique reposant que des objectifs parfois définis un peu vaguement et des indicateurs de résultat peut donc parfois détourner l’administration de sa mission d’intérêt général. Même exemple pour une université: l’objectif de réussite de la licence & son indicateur, dans la mesure ou il détermine la capacité de l’université à obtenir plus de crédits, les professeurs mettraient tous de bonnes notes. Il y a donc un risque avec ces indicateurs. Finalement, le développement de ces objectifs et indicateurs a sans doute eu quelques effets pervers mais néanmoins, dans l’ensemble, on peut considérer que cela a conduit la plus part des administrations à mieux réfléchir aux missions qu’elle souhaitait valoriser et à mieux les conduire. B. La soutenabilité des finances publiques Cette notion de soutenabilité a été forgée pour tenter de créer des outils juridiques qui permettent de répondre à une urgence: celle du niveau d’endettement de l’état. Aujourd’hui, la France, comme bcp de pays européens, a atteint un niveau d’endettement important, consécutif à de longues périodes de déficit annuels. Déficit: différence entre des flux de recettes et dépenses sur une période donnée. La dette: ce n’est pas un flux mais un stock à une date T. Si tous les ans on emprunte de l’argent pour compenser le fait que l’on dépense plus que ce que l’on gagne, alors on créer de la dette. La France a aujourd'hui un niveau de dette qui avoisine 100% de son PIB. Le souci de l’endettement n’est pas le même lorsque l’on parle d’un état ou d’un particulier, notamment parce que l’état peut toujours re emprunter pour faire face au remboursement de ses emprunts. 5 sur 99

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Néanmoins, il y a un problème évident lié à l’endettement: dans tous les cas, les états doivent chaque année s’acquitter de la charge de la dette: les intérêts. Or, la France, ces dernières années, doit payer chaque année à ses créanciers environ 40 milliards d’euros. Cette somme déjà colossale va vraisemblablement augmenter dans les années qui viennent à cause de l’augmentation des taux d’intérêts. Tous les économistes s’accordent sur le fait que dans les années prochaines, les taux que les investisseurs réclameront aux états vont augmenter et donc mécaniquement la France ne devra plus payer 40 milliard de charges, mais plutôt 50 milliards etc. Donc, la question qui pourra se poser dans trois ans, c’est comment trouver 45 ou 50 milliards? Cette situation française, rencontrée par la plus part des pays européens, a conduit les pouvoirs politiques à forger une règle étrange: une règle qui consiste à s’auto imposer une forme de discipline budgétaire afin de réduire le niveau d’endettement pour que celui ci diminue ou reste supportable sur le long terme. C’est cette idée de caractère supportable sur le long terme qui est à l’origine d’un ensemble de mécanismes qui apparaissent sur le TSCG: traité sur la stabilité, la coopération et la gouvernance; ratifié par la France en 2012, et qui réuni 25 des états européens, se superpose au droit de l'Union Européenne et pose un nouveau mécanisme contraignant qui vise à contenir le niveau de déficit annuel et le niveau de réduction de la dette année par année de chacun des états européens sur une période de plusieurs années. Il se trouve que ces niveaux comme cette période sont propres à chaque état afin de tenir compte de leur structure économique. Ces normes sont discutées chaque années entre les institutions de l’union et chacun des états concernés. Or, cette ensemble de normes, puisqu’ils ne se contentent pas d’interdire l’endettement mais plutôt de lisser tout cela sur le long terme, se réfère à cette expression américaine "soutenable": sustainable. L’idée est d’assurer la capacité durable des états à rembourser leurs emprunts. Def du ministère des finances: la soutenabilité des finances publiques renvoie à la capacité d’un état de respect solvable, c'est à dire de conserver des marges de manoeuvre budgétaires suffisantes pour honorer ses engagements. Ce qui est cependant très évident est que ce cadre juridique qui détermine la légitimité de l’impôt, est entrain d’évoluer.

PARAGRAPHE 2: L’évolution du cadre juridique A. L’européanisation du droit de la gestion publiq...