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Finance publique britannique et comparé ...

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FINANCES PUBLIQUES COMPARÉES Lawyers do not do public finances.

LA POSSIBILITÉ DE L’ÉTUDE COMPARÉE EN DROIT BUDGÉTAIRE Budget :

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France : l’ensemble des recettes et des dépenses de l’État. o

Or dans la LF française il y a une tonne de disposition fiscale.

o

Obligation d’unité budgétaire.

UK : (Financial act) Ensemble des propositions de recette fiscal. o

Budget : l’ensemble des propositions de recettes fiscales faites par le Chancelier de l’Échiquier à la Chambre des communes lors de son discours annuel qui intervient juste avant le début de l’année financière20, soit le 1er avril (et apparait avec un petit sac rouge). + Présente aussi un peu les projets de dépense.

o

Pas d’obligation d’unité budgétaire.

Lois de finance :

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France : (principe d’unité) 1 document contenant l’ensemble des prévisions et des autorisations en matière de dépenses et de recettes /!\ : les recettes et les dépenses afférentes à la Sécurité sociale ont été sorties de la loi de finances annuelle par la réforme constitutionnelle du 22 février 1996

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UK (X de principe d’unité) : les anglais adoptent trois lois à caractère financier, à différents moments de l’année, et au sein desquelles se trouvent disséminées la plupart des données budgétaires (Consolidated Fund Act, Appropriation Act et Finance Act). /!\ : certaines dépenses et certaines recettes n’ont pas besoin d’être votées chaque

Charges :

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UK : Dépense + Recette o

La dépense : charges on the public revenue (

o

La recette : charges on the people (« charge » que les gens payent)

France : Dépense

EXTRAIT DE « LES FINANCES PUBLIQUES DU RU », BRUXELLES, BRUYLANT, COLL. FINANCES PUBLIQUES, 2020. Sources constitutionnelles (tableau 1.1.) : -

Au RU : Un ensemble de source constitutionnelles : lois (acts of parliaments)

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En France il faut regarder la Constitution, le préambule, la DDHC, … o

Principe du consentement à l’impôt : Art 15 DDHC

o

Comment se passer du pvr législatif (ex LFR) : gouvernement donne le dernier mot à l’assemblée national.

Sources législatives (tableau 1.2) : -

France : LOLF

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UK : pas de LOLF, un texte par objet= toute une série de loi différente (suit la procédure législative habituelle pour modifier la loi).

Standings orders: règlements intérieurs de la chambre. Sur les -

France (si transposition) : Se trouverait dans la Constitution (ex : initiative financière, …). o

Standing orders 54 (3 jours) : très peu de temps à discuter de la loi de finance car c’est la 4ème étape qui est importante (contrôle). = Discussion dilués tout au long de l’année

o -

Standing orders 55 : procedure du roll-up

UK : Les lois de Finances ne sont pas adoptées avant le début de l’année financière (1avril), les lois sont adoptées en juillet/aout. Avant cela, on fonctionne avec des autorisations provisoires. o

Art 47 de la Constitution (70j sinon le gouvernement met en œuvre le budget par ordonnance)

o

Art 44 al. 3 (vote bloquer) : Faire adopter en une seule fois, tout ou partis. = Discussion marathon budgétaire à l’automne

Rôle de la jurisprudence : -

UK : très faible, car il y a très peu de décision.

EXTRAITS DE « LES FINANCES PUBLIQUES DU ROYAUME-UNI », BRUXELLES, BRUYLANT, COLL. FINANCES PUBLIQUES, 2020. 3 fundamental principles in the budgetary process in the UK -

The financial initiative of the Crown (initiative seul du gouvernement): o

The executive branch prepare all financial proposals. It is the same in France. Back then there was no reason for the parliament to give money to the King.

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Work a little bit as the same as the (Article 4P C FR). It's not exactly the same because French parliamentarians can't create or increase charges (dépenses) and may not reduce revenues (= Ne peuvent que améliorer la situation). Parliamentarians can neither increase revenues nor expenditures because they have no initiative. They can only deal with government proposals, and the government acts on behalf of the Crown.

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Preliminary consideration of resolutions (vote préalalble de résolution): o

In France all charges are authorized through the “loi de fiannace”.

o

In the UK all charges are first authorized through resolution which means that the first step for the parliament is to authorize resolutions. Then parliament pass acts to give a legislative authority to the resolution. There is one process for “recettes” and one process for “dépenses”. = In both cases: resolutions then a law. impossible to say that there is a principle of “unity” in the UK.

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Any expend or receipt as to first be approved trough resolution. = One process for “recettes”. One process for “dépenses” = In both cases: resolutions then a law

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Legislative authorization and appropriation of charges (recette +dépense): o

In France since, the revolution and in the UK it is necessary for charges to be authorized in Parliament sin 1689 with the Glorious revolution. To appropriate a charge means to give it a destination (concerns public expenditure) = give it a purpose (// spécialiser une dépense) → dates from 1665 = the clause of appropriation. (Kings need money to conduct a war against Holland, and by a clause of appropriation, parliament accepted to give the kings some money as the exception that the money will only be used for the war with Holland). Because the King asks a lot of money but did not uses it the way he says he will that the clause of appropriation where created.

o

The legislative authorization of charges was established many times (petition of rights, magna carta and the bill of rights) and the appropriation of charges is the clause of appropriation from 1665. = Every expenditure has to authorized and appropriated

Infra-annualité : UK : les autorisations provisoires dures que quelques mois (4mois), et les lois de finances ensuite adoptés dure jusqu’à la fin de l’année budgétaire. En France LFR sont un principe d’infra-annualité. -

Estimates : projets de lois par domaine (par portefeuille ministériel) = proposition budgétaire. Les parlementaires votent par « estimates », « mission ».

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Les crédits du Fonds d’urgence : voté en mars 2020 pour la crise du Corona virus (augmentation de 50%).

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Crédits spéciaux : Quand au jour le jour il n’y a plus aucune visibilité, met tout entre parenthèse.

Principe de discipline budgétaire UK : prévus par la loi britannique (clause opt-out pour ne pas se voir imposer le pacte de stabilité budgétaire européen). C’est durci après la crise de 2008 avec la création du Bureau pour la responsabilité budgétaire. FR : prévus par l’UE Le haut conseil des finances publiques (crée par un décret en 2012). Accord intergouvernementale (traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance budgétaire) pour la zone-euro. Le haut conseil vérifie la plausibilité des estimations de la loi de finance de l’année, … (hébergé au palais Cambon).

FINANCIAL CONTROL AND SCRUTINY, COLIN LEE & DR. PHILL LARKIN LE MODÈLE BUDGÉTAIRE ANGLO-SAXON : Partie 1 : La réception de l’héritage budgétaire britannique dans les autres pays anglo-saxons : Le système budgétaire britannique s’est construit entre la Glorieuse Révolution de 1688 et la période de Gladstone (Premier ministre pendant douze ans entre 1852 et 1894). Si d’importantes réformes sont intervenues depuis au Royaume-Uni, en 1913, 1921, 1968, 1973, 1983, 1998, 2000 et 2011, l’essentiel du système était déjà en place. Seuls les États-Unis avaient quitté le giron britannique lorsqu’il était encore en cours de développement. Tous les autres pays se sont émancipés après l’ère de Gladstone (Canada, République d’Irlande, Australie et Nouvelle-Zélande). Chronologie :

–– 1689-1866. Naissance des bases du système budgétaire britannique. –– 1776-1787. Indépendance puis constitution des États-Unis d’Amérique. –– 1867-1931. Dominions puis indépendance du Canada. –– 1901-1931. Dominion puis indépendance de l’Australie. –– 1907-1947. Dominion puis indépendance de la Nouvelle-Zélande. –– 1922-1937. Dominion puis indépendance de l’Irlande. → En matière budgétaire, comme en d’autres matières d’ailleurs, les autres pays anglo-saxons ont d’abord hérité du modèle de Westminster qu’ils ont ensuite adapté après leur accession à l’indépendance.  La filiation est même parfois assumée dans les pays anglo-saxons qui ont conservé leur allégeance au souverain britannique. Citons ici les « préliminaires » de la loi constitutionnelle canadienne de 1867 : « Considérant que les provinces du Canada, de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick ont exprimé le désir de contracter une Union Fédérale pour ne former qu’une seule et même Puissance (Dominion) sous la couronne du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d’Irlande, avec une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni ». La matrice budgétaire de Londres a globalement survécu à Dublin, à Canberra, à Ottawa, à Dublin, à Wellington et même dans une certaine mesure donc à Washington. Bien que reposant sur un socle commun, ces systèmes se sont singularisés pour toutes sortes de raisons. - 1ère phase : Réception de l’héritage budgétaire britannique - 2ème phase : Différenciation et expansion du modèle initiale (selon les contextes juridiques & politiques). - 3ème phase : Convergence des systèmes anglo-saxons = réponses à des défis communs. (Ex : question de l’équilibre budgétaire) 1ère phase : les règles dégagées (& leur prolongation) par Lord Campion :  1. L’autorisation et l’appropriation législative des charges (1689)  2. L’initiative exclusive de la Couronne et la limitation corrélative des prérogatives des parlementaires en matière financière (1689-1711)  3. L’adoption préalable d’une résolution du Parlement et les autorisations budgétaires provisoires (à partir de 1689)  4. Le traitement législatif séparé des recettes et des dépenses (1689)  5. La limitation des prérogatives de la seconde chambre en matière de lois à caractère financier (19111949) Celle de ces règles qui ont survécus sont souvent passées de la pratique politique (conventions, usages, coutumes) au droit écrit (constitution, loi globale portant sur les finances publiques). Mais l’héritage n’a pas été partout reçu de la même manière ni même complètement.  Les pays à plus fort mimétisme étaient ceux qui sont restés dans le giron de la monarchie britannique (Canada, Australie, Nouvelle-Zélande) et que les autres (États-Unis, Irlande) étaient moins naturellement portés au mimétisme en raison des circonstances liées à leur indépendance.  Le choix d’une structure centralisée ou fédérale a également eu des conséquences notables sur la manière dont les systèmes se sont construits. L’Australie, Les Etats-Unis et le Canada sont des fédérations.

1. LE PRINCIPE DE L’AUTORISATION ET L’APPROPRIATION LÉGISLATIVE DES CHARGES  UK Ce principe découle du principe du consentement à l’impôt qui a été sans cesse affirmé jusqu’à l’adoption du Bill of Rights en 1689.  Il oblige l’Exécutif à obtenir l’autorisation préalable du Parlement avant toute levée de recettes. Par extension, le principe s’est appliqué aux dépenses pour déterminer l’usage de l’argent ainsi levé : toutes les charges (sur le peuple ou sur le Trésor, donc les recettes et les dépenses) doivent être autorisées par le Parlement et également appropriées par lui. /!\ : Principe fondateur des régimes représentatifs qui n’est pas spécifique au monde anglo-saxon. La notion « d’appropriation » est particulière : elle est née de la clause d’appropriation que le Parlement a pris le soin et l’habitude d’imposer au Roi à partir de 16656 pour l’obliger à dépenser les sommes prélevées pour les objets qui avaient justifié leur demande. Après la Glorieuse Révolution, l’appropriation des sommes implique leur

mise à disposition pour un objet déterminé. Au Royaume-Uni, l’autorisation et l’appropriation sont distinctes mais toutes deux nécessaires : l’autorisation ne suffit pas pour dépenser, sans appropriation, elle est même sans effet.

 Aux Etats-Unis Le principe est fondamental, la guerre d’indépendance repose en partie au moins sur la revendication par les colons du respect du principe du consentement à l’impôt. Le principe de la compétence de l’organe législatif se retrouve donc logiquement dans la constitution de 1789. - La section 7 de l’article 1 prévoit que « tout projet de loi comportant la levée d’impôts émanera de la Chambre des représentants » - La section 8 que « le Congrès aura le pouvoir de lever et de percevoir des taxes, droits, impôts et excises, de payer les dettes et pourvoir à la défense commune et à la prospérité générale des États-Unis ; mais lesdits droits, impôts et excises seront uniformes dans toute l’étendue des États-Unis ». Différence entre « autorisation » et « appropriation » : « par les lois d’autorisation le Congrès décide comment l’argent doit être dépensé. Par les lois d’appropriation il décide les montants qui doivent être dépensés et surtout, il fonde juridiquement la dépense » (Ramu de Bellescize) = La distinction remonte aux parlements coloniaux qui eux-mêmes s’étaient inspirés du Parlement britannique. D’abord informelle, la règle a ensuite été codifiée dans les règlements des deux chambres du Congrès (rule XXI pour la Chambre des représentants et rule XVI pour le Sénat). La conséquence de cette séparation est qu’un programme/ politique publique/ institution créer par la loi peut ne pas exister tant qu’elle n’a pas été financée (que le Congrès n’a pas « approprié » l’argent qui sert à le financer).  Au Canada La compétence législative en matière budgétaire est définie par : - L’article 91 de la loi constitutionnelle de 1867 qui dresse une liste des matières relevant de la compétence législative. « L’autorité législative exclusive du Parlement du Canada s’étend à toutes les matières tombant dans les catégories de sujets ci-dessous énumérés, savoir : - 1. La dette et la propriété publiques. - 2. Le prélèvement de deniers par tous modes ou systèmes de taxation. - 3. L’emprunt de deniers sur le crédit public ». Le principe est aussi affirmé à l’article 53 en même temps que le principe de l’appropriation des recettes, c’est-àdire leur emploi comme dépenses.

 En Australie L’article 51 de la constitution dresse une liste similaire et prévoit notamment que « le Parlement fédéral pourra faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement de la Fédération sur les sujets suivants : 2° Établissement d’impôts directs ou indirects, mais à condition toutefois qu’ils s’appliquent à toute la Fédération ». La condition de l’application à toute la Fédération est la même que pour les États-Unis. Plus loin, l’article 81 indique que :« toutes les ressources ou sommes perçues ou reçues par le pouvoir exécutif de la Fédération composeront un fonds consolidé qui sera approprié pour le service de la Fédération, conformément aux dispositions édictées dans cette constitution ». L’article 83 complète : « aucune somme ne pourra être distraire du trésor de la Fédération si l’emploi n’en a pas été déterminé par une loi ».  Nouvelle-Zélande : L’article 22 de la loi constitutionnelle de 1986 prévoit qu’« il ne sera pas loisible à la Couronne, sauf en vertu d’une loi du Parlement : a) de percevoir une taxe ; b) d’obtenir un prêt ou de recevoir de l’argent comme un prêt auprès d’une autre personne ; c) de dépenser de l’argent public. »  En Irlande :

Pas de disposition spécifique dans la Constitution précisant le principe d’autorisation et d’appropriation par le Parlement. Les dispositions financières portent sur la notion de « loi à caractère financier » issue du Parliament Act de 1911. L’article 22 définit cette loi comme « un projet de loi qui contient seulement des dispositions concernant toutes ou l’une des matières suivantes, à savoir : la mise en place, l’annulation, l’exemption, la modification ou les modalités des impôts ; l’affectation des deniers publics au paiement des dettes ou à d’autres opérations financières, ou la modification ou l’annulation de ces charges ; les crédits ; l’affectation, la recette, la garde des deniers publics, la publication et le contrôle des comptes ; l’émission et la garantie de tout emprunt et de son remboursement ; les questions accessoires ou incidentes à ces matières ou à l’une d’elles »/ = Le Parlement Irlandais à le monopole de ces questions.

2. L’INITIATIVE EXCLUSIVE DE LA COURONNE ET LA LIMITATION CORRÉLATIVE DES PRÉROGATIVES DES PARLEMENTAIRES EN MATIÈRE FINANCIÈRE

La règle de l’initiative exclusive de la Couronne en matière financière a deux implications fondamentales : - Seule la Couronne peut initier des projets entraînant des levées d’argent ou des dépenses publiques, = seule elle peut préparer un budget qu’elle soumet ensuite aux Chambres. - = les parlementaires, privés de toute initiative (positive) ne peuvent que freiner les propositions faites au nom de la Couronne, c’est-à-dire diminuer les propositions de recettes et diminuer les propositions de dépenses. C’est une sorte d’article 40 de la constitution de 1958 aux origines très anciennes. La règle, qui est une réponse à la démagogie des parlementaires, fut codifiée par un standing order en 1713. Aujourd’hui, ce standing order porte le n° 48 et est ainsi rédigé : « La Chambre ne prendra connaissance d’aucune proposition de dépenses afférentes à l’administration de l’État, et ne donnera suite à aucun projet de charge sur les revenus publics, que celle-ci soit imputable sur le Fonds Consolidé ou sur les fonds des prêts nationaux ou sur les fonds accordés par le Parlement, ou pour libérer ou régler à l’amiable des sommes dues à la Couronne, en dehors d’une recommandation de la Couronne. » Au Canada, en Irlande et en Nouvelle-Zélande, le modèle est strictement celui du Royaume-Uni.  Au Canada : Au Canada, la priorité de la Couronne est fidèlement retranscrite à l’article 54. Le gouverneur-général représente le Souverain britannique lorsque celui-ci ne se trouve pas sur le territoire canadien et exerce ses pouvoirs = l’initiative exclusive de la Couronne qui, au Royaume-Uni, est exercé par le Premier ministre au nom de la Reine est exercée au Canada par le Premier ministre canadien au nom du gouverneur-général. Les prérogatives des parlementaires canadiens, elles sont les mêmes qu’au Royaume-Uni (=les parlementaires ne peuvent que freiner les propositions gouvernementales).  En Ireland : L’article 28.4.4° confie au gouvernement le soin de préparer « le budget des recettes et le budget des dépenses de l’État pour chaque exercice et les présente au Dail pour examen ». L’article 17.2 confirme la limitation des prérogatives des parlementaires, le principe est précisé pour les recettes par le standing order n° 148 (3) et pour les dépenses par le standing order n° 149 (3). Comme au RU, les parlementaires irlandais ne peuvent ni créer ni aggraver une charge sur le peuple (recette), pas plus qu’ils ne peuvent créer ou aggraver une charge sur le revenu (dépense).  En Nouvelle-Zélande : Le principe britannique de l’initiative exclusive de la Couronne était inscrit dans la loi constitutionnelle de 1986 mais a été abrogé en 2005. Le texte reproduisait la même limite « en réservant au gouvernement l’initiative des lois d’appropriation et des créations de charges budgétaires ». SO n° 332 et 333 : malgré l’abrogation l’initiative budgétaire demeure entre les mains du gouvernement.

Originalité : Les standing orders 326 à 330 organisent un système de veto gouvernemental aux amendements financiers qui n’est pas sans rappeler l’article 40 de la constitut...