Finances publiques - Résumé de cours PDF

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Finances publiques Grands principes

L’annualité budgétaire Définition Le principe d’annualité budgétaire consiste à fixer pour une année la durée de l’exercice budgétaire. Cela signifie que l’autorisation budgétaire donnée par la loi de finance n’est valable que pour une année. Il n’existe donc pas de loi permettant à un gouvernement de prélever un impôt permanent. Cela signifie aussi que l’autorisation de dépenses donnée par la loi de finances au gouvernement ne couvre également qu’une année. Il n’est normalement plus possible de procéder à aucune dépense à l’expiration de l’autorisation, quand bien même tous les crédits n’auraient pas été dépensés. Le budget de l’État doit être voté avant le début de chaque année budgétaire, au nom du principe de l’antériorité. Ce principe d’annualité signifie également que toute opération financière doit faire l’objet d’une autorisation préalable par l’autorité budgétaire.

Pourquoi? Ce principe a d’abord une raison historique. L’agriculture, aux XVIIIe et XIXe siècles, constituait le centre de l’activité économique. Elle assurait l’essentiel des recettes budgétaires. L’agriculture étant soumise au rythme annuel, le cycle économique s’est calqué sur le cycle agricole. Ensuite, dans la mesure où le budget de l’État se base sur des prévisions, il est nécessaire que la période qu’il couvre ne soit pas trop importante sous peine d’une perte de précision dans les prévisions. Enfin, il existe une justification politique. En effet, pour avoir un contrôle efficace du Parlement et une vision claire du budget, il a été jugé nécessaire que, de façon périodique, le gouvernement demande l’autorisation au Parlement de prélever l’impôt. Une période d’un an a donc été établie.

Fonctionnement La quasi totalité des pays appliquent la règle de l’annualité budgétaire. Mais l’année budgétaire ne comment pas partout au même moment car il faut choisir un moment où le Parlement pourra élaborer la loi de finances dans les meilleures conditions possibles. En France, l’année budgétaire comment le 1er janvier (1er avril en G-B et 1er octobre aux USA). Le système de comptabilité de caisse est le système qui était appliqué en France au budget de l’État avant l’entrée en vigueur de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances, appliquée depuis 2006). Il consiste à rattacher toutes les opérations de dépenses et de recettes effectuées à l’année où elle ont été effectivement soldées, quelle que soit leur année d’origine (donc si une dépense est effectuée en 2003 mais que l’État est prélevé en 2005, la dépense sera comptée pour 2005). Le système de la comptabilité d’exercice était appliqué en France sous la Restauration. Il est plus rigoureux que le système de comptabilité de caisse. Il consiste à rattacher à l’année budgétaire les

dépenses et les recettes qui ont juridiquement pris naissance au cours de cette année, même si ces opérations sont soldées après l’expiration de l’année budgétaire. La comptabilité d’exercice est reconnue dans la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF). Le système de comptabilité de coût des actions se fonde sur les données des deux précédentes comptabilités afin d’informer le Parlement de l’ensemble des moyens alloués à la réalisation de chacune des actions des programmes et de faire apparaître le rapprochement entre ces moyens et les résultats obtenus. Elle a ainsi pour objectif de retracer le coût des actions de l’État.

Exceptions Les dérogations infra-annuelles: Il est parfois nécessaire, en raison de la difficulté des prévisions, de voter une loi de finances rectificative. Ces lois sont les seules à pouvoir modifier le budget de l’État en cours d’année. Il existe également le « décret d’avance», il permet au Gouvernement de majorer les crédits limitatifs et d’en ouvrir, sans demander l’autorisation du Parlement, qui devra tout de même ratifier le décret a posteriori. Ces décrets sont encadrés par des conditions variables selon qu’il y ait simple urgence ou «Aurgence et nécessité impérieuse d’intérêt généralA». Les dérogations supra-annuelles: L’autorisation de programme a été créée pour déroger au principe d’annualité budgétaire. Cette technique détermine les crédits maximum qu’un ministre pourra engager dans une opération d’investissement pendant les années à venir. Ces crédits sont donc autorisés par la loi de programme, les paiements seront effectuées au rythme de la réalisation des travaux. L’autorisation de programme est votée sans limitation de durée, elle doit être annulée par une loi de finances. Elle peut être révisée pour tenir compte d’une modification technique ou d’un changement de prix. La loi de programme est prévue par l’article 34 de la Constitution de 1958 qui dispose que «Ales lois de programme déterminent les objectifs de l’action économique et sociale de l’ÉtatA». Cependant, ces lois de programme sont dépourvues de toute force juridique. Elles n’engagent l’État que dans la limite des autorisations de programme et ne servent qu’à compléter une autorisation de programme. Le report de crédit permet à un service d’utiliser, l’année suivante, le reliquat de crédits nonutilisés au cours de l’année d’autorisation. Elle permet d’éviter le gaspillage des crédits en fin d’année pour les utiliser entièrement et ainsi ne pas se voir diminuer son budget l’année suivante. Elle est cependant strictement encadrée et loin d’être possible dans tous les cas, elle nécessite un arrêté conjoint entre le ministre des finances et le ministre concerné par le report de crédits avant le 31 mars de l’année suivante. L’engagement par anticipation est une technique utilisée par anticipation des crédits qui ne seront ouverts qu’au titre de l’année suivante. Cette technique est évidemment encadrée. Elle est possible pour les dépenses ordinaires, autre que le personnel, à partir du 1 er novembre de chaque année et dans la limite du quart des crédits de l’année en cours. Elle est également possible en ce qui concerne les dépenses relatives aux soldes et à l’alimentation des armées, ainsi qu’au versement de pensions civiles, et ce uniquement encore durant les deux derniers mois de l’année seulement.

L’unité budgétaire Définition Ce principe désigne l’obligation pour l’ensemble des recettes et dépenses de l’État de figurer dans un compte unique intituléA: budget général. Cependant, du fait de la décentralisation, les collectivités locales bénéficient de la personnalité juridiqueA: les dépenses de l’État pour ces collectivités n’apparaissent donc pas directement dans le budget de l’État. C’est également le cas des établissements publics, des entreprises publiques et des organismes de sécurité sociale. Ces dépenses apparaissent donc dans des budgets annexes.

Pourquoi? Selon le principe d’unité budgétaire, le budget général doit comporter l’ensemble des recettes et des dépenses imputé à l’État. Ce principe possède deux justificationsA: PolitiqueA: l’unité permet de faciliter le contrôle parlementaire. Le Parlement ayant accès à une présentation de la totalité des ressources et des charges dans un document synthétique, ce qui lui permet d’avoir une vue d’ensemble de la situation budgétaire de l’État. TechniqueA: l’unité permet de déterminer si le budget est équilibré, c’est à dire de mesurer l’ampleur exacte du déficit.

Les comptes spéciaux Il existe donc le budget général, énoncé à l’article 6 de LOLFA: «Al’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses sont retracées sur un compte unique, intitulé budget généralA». Cependant, il existe certaines atténuations à ce principe à travers l’existence de budgets annexes et de comptes spéciaux. Les comptes spéciaux sont des comptes ouverts hors budgets. Ils ont longtemps permis de dissimuler certaines opérations au Parlement. Leur multiplication dans les années 20, dans le but de dissimuler les déficits réels de l’État au Parlement, a conduit l’Ordonnance de 1959 à réintégrer ces comptes spéciaux dans la loi de finance. Les budgets annexes Les budgets annexes retracent les opérations des «Aservices de l’État non dotés de la personnalité moraleA» et dont l’activité consiste à produire «Ades biens ou des prestations de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu’elles sont effectuées à titre principal par lesdits servicesA». La particularité des services dotés d’un budget annexe est leur capacité à constituer des réserves pour faire face à des charges futures, ce que ne peuvent pas faire les services ordinaires de l’État. Les budgets annexes figurent dans la loi de finances votée par le Parlement. Les comptes spéciaux En ce qui concerne les compte spéciaux, on peut les définir comme les comptes concernant les dépenses bénéficiant d’une affectation particulière de recettes et des opérations qui présentent un caractère temporaire. Leur gestion est assurée par le ministre compétent.

La technique du compte spécial permetA: de favoriser le contrôle parlementaire sur certaines opérations pouvant être réalisées au moyen de l’établissement public de s’adapter à une situation particulière Il existe quatre catégories de comptes spéciaux répartis en deux groupesA: Les comptes de crédits sont dotés d’évaluation de recettes et de crédits, ce sontA: les comptes d’affectation spéciale (exA: participations financières de l’État) les comptes de concours financier (exA: prêts et avances consentis par l’État) Les comptes à découvert réalisent une compensation les comptes de commerceA: opérations à caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l’État les comptes d’opération monétaire (exA: émission de monnaie)

L’universalité budgétaire Définition L’universalité budgétaire désigne le rassemblement en une seule masse de l’ensemble des recettes publiques sur laquelle doit s’imputer l’ensemble des dépenses publiques. Le principe d’universalité ressemble au principe d’unité selon lequel les dépenses et les recettes de l’État doivent figurer dans un seul document budgétaire. Mais contrairement au principe d’unité, le principe d’universalité porte sur le contenu de l’autorisation parlementaire. Il implique donc deux exigencesA: la non-compensationA: recettes et dépenses doivent être inscrites au budget pour leur montant intégral, sans contraction entre les unes et les autres la non-affectationA: à l’intérieur du budget, les recettes et les dépenses constituent deux parties autonomes, aucune recette ne doit être affectée à une dépense particulière.

Pourquoi? Selon le Conseil Constitutionnel, le principe d’universalité possède deux fonctionsA: techniqueA: il assure la clarté des comptes de l’État politiqueA: il permet un contrôle efficace du Parlement Par conséquent, le budgetA: décrit l’ensemble des recette et des dépenses budgétaires de l’État prévoit qu’il est fait recette du montant intégral des produits sans contraction entre les dépenses et les recettes prévoit que l’ensemble des recettes assure l’exécution de l’ensemble des dépenses

Exceptions Outre l’exception des comptes spéciaux, il faut mentionner la dérogation la plus importante qui est celle des prélèvements sur recettes (PSR), c’est à dire des sommes qui sont déduites du montant brut de l’ensemble des recettes et affectées à un type de dépenses spécifiques (au profit des collectivités territoriales, au profit de l’Union Européenne).

La spécialité budgétaire Définition Le principe de spécialité budgétaire est la spécialisation par programme des crédits votés en loi de finances? Une fois que le Parlement a voté l’identification de la dépense à laquelle les crédits doivent servir, le gouvernement ne peut plus la modifier. Les crédits ne sont plus inscrits au budget de l’État uniquement par nature de dépenses (fonctionnement, personnels, dépenses d’investissement), mais sont spécialisées par programme. Le programme s’apprécie selon un système de poupée gigogne qui se traduit de la manière suivanteA: MissionA: ensemble de programmes concourant à une politique publique définie, relevant d’un ou de plusieurs services, d’un ou plusieurs ministères. Les missions sont crées par une disposition de la loi de finances d’initiative gouvernementale. A la différence des programmes, les missions peuvent être interministérielles. ProgrammeA: action ou ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, des résultats attendus et des évaluations de résultats. ActionA: découpage indicatif du programme, l’action apporte des précisions sur la destination prévue des crédits ExempleA: La mission «ASécuritéA» comporte deux programmesA: «AGendarmerieA» et «APolice nationaleA». Le programme «APolice nationaleA» comprend plusieurs actionsA: ordre public, sécurité et paix publiques, sécurité routière…

Exceptions Les dérogations d’ordre public Les fonds spéciaux (ou «Afonds secretsA»A: ils échappent au principe de spécialité en raison de leur dimension «Asecret défenseA». Le budget des assembléesA: chaque assemblée jouit de l’autonomie financière. La comptabilité publique ne s’applique pas au budget du Parlement. Les dérogations d’ordre budgétaire Les provisionsA: elles reflètent les charges probables qu’il convient de rattacher à l’exercice comptable en cours afin de dégager un résultat aussi fidèle que possible. Les virements et les transferts de créditA: Les virements sont une modification de la répartition des crédits entre programmes d’un même ministère, alors que les transferts se font entre ministères distincts....