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UNIVERSITÉ DE PAU ET DES PAYS DE L’ADOUR COLLÈGE SCIENCES SOCIALES ET HUMANITÉS

Cours de Finances publiques

Frédéric LAFARGUE Maître de conférences en Droit public

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FINANCES PUBLIQUES

INTRODUCTION

Les choix budgétaires de la France pour l’année à venir sont arrêtés, en conseil des ministres, par le Gouvernement, à la fin du mois de septembre. Le budget de l’État est ensuite présenté au Parlement, dès le début du mois d’octobre, pour être discuté, modifié et voté par celui-ci avant la fin de l’année. Le contenu de ces choix budgétaires dépend de la conjoncture économique. En effet, les recettes et les dépenses du budget de l’État dépendent du rythme de la croissance économique tant sur le plan national qu’international, et en particulier de la croissance des économies des partenaires commerciaux de la France (États-Unis, Allemagne, Espagne, Grande-Bretagne, Italie, etc.). La croissance économique, c’est-à-dire la progression du PIB, dépend elle-même de plusieurs facteurs. Elle résulte d’abord du niveau des dépenses de consommation des particuliers. Elle tient compte également du niveau des dépenses d’investissement des entreprises, qu’il s’agisse de dépenses effectuées pour renouveler leurs équipements ou qu’il s’agisse de dépenses réalisées pour accroître leurs stocks. La croissance économique est enfin calculée en intégrant le solde du commerce extérieur, c’est-à-dire le solde de la balance commerciale résultant des importations et des exportations. Deux hypothèses principales peuvent alors être envisagées : -

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Ou bien, la croissance est nulle, voire même négative (on parle alors de récession si cette tendance se confirme sur plusieurs trimestres), en raison du ralentissement global des activités économiques. Dans cette hypothèse, les recettes fiscales de l’État, provenant des impôts et en particulier provenant des impôts indirects tels que la TVA, connaissent une stagnation voire même pour certaines une diminution, en raison du ralentissement de la consommation. Les dépenses publiques, qui sont quant à elles en partie incompressibles, se maintiennent à leur niveau, voire augmentent selon les choix politiques adoptés. Il en résulte au total une aggravation du déficit budgétaire. Pour financer ce déficit, l’État fait alors appel à l’emprunt, ce qui ne fait qu’aggraver son endettement, donc la dette publique. Ou bien, au contraire, la croissance économique est positive, qu’elle soit modérée (de 0,1% à moins de 2%) ou plus dynamique (plus de 2%), en raison de la progression globale des activités. Dans cette hypothèse, les recettes fiscales de l’État connaissent une augmentation résultant de la croissance de la consommation, liée à l’augmentation du pouvoir d’achat des particuliers. Cette augmentation des recettes permet une meilleure couverture des dépenses de l’État, et donc de mener

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une politique de réduction du déficit budgétaire. L’appel à l’emprunt est alors moins nécessaire, ce qui réduit d’autant la dette publique. En raison du montant très important du déficit budgétaire et de la dette publique de la France, tous les Gouvernements sont désormais obligés de mettre en œuvre des politiques d’assainissement des finances publiques. Ils peuvent pour cela intervenir sur les quatre paramètres financiers que sont les dépenses publiques, le déficit budgétaire, la dette publique et, enfin, les prélèvements obligatoires. D’abord, concernant les dépenses publiques, une double norme d’évolution de ces dépenses a été adoptée ces dernières années, pour obtenir leur stabilisation : -

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D’une part, il y a la norme « zéro volume », selon laquelle l’ensemble des dépenses de l’État ne doit pas augmenter plus vite que l’inflation. On parle alors de stabilisation en volume. D’autre part, il y a la norme « zéro valeur », selon laquelle les dépenses de l’État (hors charges de la dette et pensions) ne doivent pas augmenter en valeur réelle, c’est-à-dire que leur montant ne doit pas augmenter du tout. On parle alors de stabilisation en valeur réelle, voire même de réduction en valeur réelle si le montant des dépenses peut être diminué par rapport à l’année précédente. Les charges de la dette (intérêts des emprunts) et les pensions (pensions des retraités de plus en plus nombreux) connaissent, quant à elles, une augmentation inévitable.

Ensuite, concernant le déficit budgétaire, la France est tenue de respecter ses engagements européens. Le Pacte de stabilité et de croissance, inscrit dans le Traité d’Amsterdam de 1997, exige que les déficits publics (déficit du budget de l’État, déficit du budget de la sécurité sociale, et solde des budgets des collectivités territoriales) ne dépassent pas 3% du PIB. Mais, ce critère n’ayant pas été respecté, le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG), plus connu sous le nom de « Pacte budgétaire européen » du 12 mars 2012, a prévu que les États membres de la zone euro doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour avoir des budgets en équilibre ou en excédent (il s’agit de la « règle d’or budgétaire »). -

Le montant maximum de déficit public autorisé reste à 3% du PIB, mais le déficit structurel, c’est-à-dire celui qui résulte des opérations permanentes de l’Etat, sans tenir compte des mesures purement conjoncturelles ou temporaires, ne doit pas dépasser 0,5% du PIB, sauf en cas de circonstances exceptionnelles telles qu’une récession.

Ensuite, concernant la dette publique, le Pacte de stabilité et de croissance de 1997 exige que le montant des sommes empruntées par les collectivités publiques d’un État ne dépasse pas 60% du PIB. Ce plafond est repris par le Traité TSCG de 2012, mais désormais : -

Les États qui dépassent ce plafond doivent s’engager à réduire d’un vingtième par an, en moyenne, la dette publique dépassant la valeur de référence de 60% du PIB.

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Enfin, concernant les prélèvements obligatoires, c’est-à-dire les impôts et les cotisations sociales, leur niveau (près de 44% du PIB) se situe, en France, très au-dessus de la moyenne des États occidentaux comparables. Le Gouvernement tente désormais d’inverser cette tendance en procédant à une baisse des impôts (baisse de l’impôt sur le revenu, suppression progressive de la taxe d’habitation). Mais ces baisses risquent d’être compensées par la hausse d’autres impôts tels que les taxes foncières. Au final, l’élaboration du budget de l’État, devant tenir compte de tous ces paramètres, constitue un exercice particulièrement difficile (« une alchimie médiévale »), d’autant plus difficile qu’elle doit respecter les règles posées par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, qui constitue le texte fondamental applicable aux finances de l’État. Cette loi repose sur une logique de meilleure gestion de la dépense publique. Elle est axée sur la recherche de la performance et sur l’évaluation des résultats obtenus. Elle vise à obtenir des gains d’efficacité dans la gestion publique, dans le but de rétablir à terme l’équilibre des comptes publics. Il s’agit, en vérité, d’appliquer à l’État une logique d’optimisation et de rentabilité, et donc de réduction des charges (notamment de personnels), comme dans les entreprises privées. Mais l’élaboration du budget de l’État est également un exercice particulièrement délicat, car elle doit désormais s’inscrire dans le cadre de la gestion pluriannuelle des finances publiques. En effet, suite à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui a modifié l’article 34 de la Constitution, une loi de programmation des finances publiques doit être votée, avant de discuter du nouveau budget de l’État, pour soumettre au Parlement la trajectoire financière envisagée pour l’ensemble des administrations publiques, sur les trois années à venir, pour revenir à un solde budgétaire équilibré et à une dette publique ne dépassant pas 60% du PIB.

BIBLIOGRAPHIE :

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Aurélien BAUDU, Droit des Finances publiques, Éditions Dalloz, collection Hypercours, 2018. Damien CATTEAU, Finances publiques : droit budgétaire, comptabilité publique, Éditions Hachette Supérieur, collection Les Fondamentaux, 2019.

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La Revue Gestion et Finances publiques (mensuelle). La Revue Française de Finances publiques (trimestrielle et thématique).

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www.economie.gouv.fr (site du Ministère de l’Économie et des Finances). www.budget.gouv.fr (site où se trouvent les documents budgétaires).

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REMARQUES : -

Cours d’Introduction au Droit fiscal en L3 Droit. Cours de Finances publiques locales en M1 et M2 Cadre territorial - Droit de l’action publique locale Finances européennes abordées dans le cadre du cours de Droit de l’UE en L3 Droit et L3 AES. Finances sociales abordées en M1 et M2 Cadres du secteur sanitaire, social et médico-social C3S.

MODALITÉS D’EXAMEN : -

Oral de 15 minutes sur un sujet de cours, avec temps de préparation, ou écrit d’une heure sur un sujet de cours.

ELEARN : -

Page de cours : L2 AES – Finances publiques – Frédéric LAFARGUE Page de cours : L2 DROIT- Finances publiques – Frédéric LAFARGUE

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CHAPITRE I : L’ÉVOLUTION DU DROIT BUDGÉTAIRE

Les principes de base du droit budgétaire français ont été posés à partir de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC) du 26 août 1789. Celle-ci contient, en effet, des dispositions relatives aux finances publiques. -

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Ainsi, son article 13 reconnaît la nécessité de l’impôt (l’impôt est indispensable pour couvrir les dépenses publiques), et pose le principe de l’égalité devant l’impôt (l’impôt doit être équitablement réparti entre tous les citoyens). De même, son article 14 pose le principe du droit de consentement à l’impôt, dont disposent les citoyens eux-mêmes (par référendum) ou leurs représentants. Enfin, son article 15 pose les bases du contrôle de l’exécution budgétaire et du principe de la responsabilité des agents publics, donc des comptables publics.

Peu après la Révolution, plusieurs textes constitutionnels sont venus compléter ce dispositif, reconnaissant ainsi plusieurs principes budgétaires : -

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D’abord, le principe de la compétence exclusive du Parlement en matière financière, pour fixer les dépenses de l’État, établir les impôts et déterminer leur nature, leur taux et leur mode de perception (Constitution du 3 septembre 1791). Ensuite, le principe de l’annualité budgétaire selon lequel le vote de l’autorisation budgétaire doit être effectué chaque année et n’est valable que pour une année (Constitution du 3 septembre 1791). Ensuite, le principe de l’interdiction d’intégrer dans les lois relatives aux finances des dispositions qui n’ont aucun caractère financier ou fiscal (Constitution du 3 septembre 1791). Ensuite, le principe de la compétence du pouvoir exécutif pour la préparation du projet de budget (Constitution du 22 août 1795). Ensuite, le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables, selon lequel il convient de distinguer, d’une part, les autorités administratives qui donnent l’ordre de payer ou d’encaisser (ordonnateurs) et, d’autre part, celles qui procèdent aux paiements et aux encaissements (comptables du Trésor public) (Constitution du 22 août 1795). Enfin, le principe de l’existence d’un ministre chargé spécialement des finances publiques, à savoir le ministre des Finances (Constitution du 13 décembre 1799).

Tous ces textes montrent que les premiers constituants se sont préoccupés des questions financières pour mettre fin aux abus de l’Ancien Régime. Mais, de 1789 à 1814, les finances publiques n’ont pas cessé de se dégrader. Aussi, pour y remédier, Louis XVIII, lorsqu’il est revenu de son exil en Grande-Bretagne, a décidé de mettre en œuvre les mécanismes du droit budgétaire anglais, qui régissent encore de nos jours les finances publiques.

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Ainsi, la Charte de 1814, après avoir confirmé le principe du consentement parlementaire à l’impôt, et celui de l’égalité fiscale entre tous les français, pose pour la première fois la règle de la priorité de la chambre basse (Chambre des députés) en matière financière (avant la Chambre des Pairs). De même, une loi de 1817 impose le principe de l’autorisation parlementaire des dépenses, et la spécialisation de leur vote par ministère. Cette spécialisation du vote des crédits se fera ensuite, en 1829, par section de ministère (section de fonctionnement, section d’investissement), et en 1831 par chapitre budgétaire.

Loi de 1817 : mise en place de budget par chaque ministère 1829 : spécialisation du vote de crédit par section de ministère 1831 : par chapitre budgétaire -

Enfin, une loi de 1818 pose le principe de l’universalité budgétaire, selon lequel toutes les opérations de recettes et de dépenses doivent figurer dans le budget.

Les fondements du droit budgétaire moderne sont alors posés, et permettent ainsi un véritable contrôle parlementaire sur les finances du pouvoir exécutif. Mais, à partir de là, les textes constitutionnels suivants vont au contraire s’attacher à limiter les excès de ce contrôle, en encadrant les pouvoirs des parlementaires en matière budgétaire.’ -

Ainsi, la Constitution du 27 octobre 1946 limite la possibilité pour les parlementaires de modifier le projet de budget du Gouvernement. De même, la Constitution du 4 octobre 1958 reprend cette limite, et, de plus, enserre le Parlement dans des délais très stricts pour adopter le projet de budget (70 jours). La Constitution de 1958 est assez brève en matière financière, et elle renvoie à une loi organique le soin de déterminer les règles budgétaires. Cette loi organique, adoptée le 2 janvier 1959 sous la forme d’une ordonnance, a été abrogée et remplacée par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001.

Loi organique : loi qui vient préciser, compléter La réforme de 2001 vise deux grands objectifs : -

D’une part, il s’agit d’améliorer la gestion financière de l’État, en passant d’une logique de moyens (attribution de moyens financiers aux services de l’État) à une logique d’objectifs (réalisation d’objectifs par la définition de programmes ministériels). Ce souci d’efficacité repose sur le développement de la pluriannualité, sur la fongibilité des crédits qui pourront donc être redéployés, sur la responsabilisation des fonctionnaires, sur le rapprochement des ressources consommées et des résultats obtenus mesurés par des indicateurs de performance, etc.

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D’autre part, il s’agit de renforcer l’exercice du pouvoir budgétaire du Parlement, en rendant plus effectif le contrôle et l’action du Parlement en matière de finances publiques. Ce souci de revalorisation du travail parlementaire repose sur une meilleure lisibilité des documents budgétaires et une plus grande sincérité de l’autorisation budgétaire, un meilleur respect de cette autorisation en cours d’exécution, un renforcement de l’information du Parlement, etc.

Globalement, la LOLF de 2001 a permis à la France de se rapprocher des modes de gestion en vigueur dans les pays anglo-saxons (États-Unis, Australie, Nouvelle-Zélande) depuis les années 70, et au sein des autres pays de l’Union européenne. Cette réforme a été appliquée intégralement, pour la première fois, pour le budget de 2006. La LOLF a été modifiée par la loi organique du 12 juillet 2005 pour renforcer encore plus les pouvoirs d’information et de contrôle des parlementaires sur les questions budgétaires. La lolf n’a pas été modifiée depuis 2005. Il faut cependant reconnaître que cette réforme s’est traduite par des réductions d’effectifs dans tous les ministères, par des économies draconiennes de fonctionnement, et par la précarisation de certains emplois dans un but de réduction des dépenses publiques. De plus, cette réforme n’a pas encore modifié fondamentalement les habitudes des gestionnaires des crédits de l’État, qui ont des difficultés à mettre en œuvre cette « culture des résultats » et de la pluri-annualité.

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CHAPITRE II : LES PRINCIPES DU DROIT BUDGÉTAIRE L’élaboration actuelle du budget de l’État est fondée sur plusieurs principes hérités du XIX siècle, qui ont connu depuis de nombreuses atténuations. Il s’agit des principes d’unité, d’universalité, de l’annualité, de la spécialité et de l’équilibre budgétaire. Il faut désormais y ajouter le principe de la sincérité budgétaire qui a été consacré par la LOLF de 2001. ème

Tous ces principes répondent à une préoccupation commune, qui est de permettre aux assemblées parlementaires de contrôler les recettes et les dépenses de la collectivité publique nationale. ---Pour permettre un meilleur contrôle

Section I : Le principe de l’unité budgétaire

Ce principe signifie que toutes les recettes et toutes les dépenses de l’État doivent figurer dans un document unique, soumis au vote du Parlement. Il s’agit de donner aux parlementaires une vue d’ensemble de la situation budgétaire, et d’assurer une présentation claire de celle-ci pour leur permettre d’exercer leur pouvoir de contrôle. Ce principe s’impose au Gouvernement qui, en dehors des assouplissements prévus par la LOLF, ne peut y déroger. Le principe de l’unité budgétaire s’applique à toutes les collectivités publiques, qu’il s’agisse de l’État, des collectivités territoriales ou des établissements publics qui leur sont rattachés. Chaque collectivité ou établissement public doit élaborer un document budgétaire unique qui décrit, pour une année, l’ensemble de ses recettes et de ses dépenses budgétaires.

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Cependant, au sein même de ce document, il existe des aménagements. En effet, pour l’État, l’article 6 alinéa 3 de la LOLF prévoit que si toutes les recettes et les dépenses sont retracées sur un compte unique, intitulé budget général, certaines opérations de recettes et de dépenses sont retracées à part et font l’objet de votes distincts du budget général. Il s’agit des opérations des budgets annexes et des comptes spéciaux. De plus, à ces aménagements prévus par les textes, s’est ajoutée la pratique des débudgétisations qui constitue une véritable atteinte à l’unité budgétaire.

§1 Les budgets annexes

Aux termes de l’article 18 de la LOLF, les budgets annexes retracent les opérations financières des services de l’État qui ne sont pas dotés de la personnalité morale, sinon il s’agirait d’établissements publics dotés de budgets autonomes(budget qui n’est pas voté par les parlementaires mais voté par les instances universitaires dans le cas de l’université) mais qui exercent à titre principal une activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances. L’intérêt de ces budgets annexes est de permettre d’individualiser, au sein du budget, les activités industrielles et commerciales réalisées par les services de l’État, dans le but de rapprocher la gestion de ces services de celles des entreprises privées. En effet, le statut de budget annexe permet d’affecter les recettes d’exploitation du service à ses propres dépenses, au lieu d’intégrer ces recettes dans le budget général. Si, en cours d’année, les recettes effectives sont supérieures aux prévisions, cet excédent de recettes peut servir au remboursement de la dette du service concerné (autofinancement). Aucun mouvement de crédit ne peut être effectué entre le budget général et le budget annexe (art.18 II). Si la formule des budgets annexes est très utilisée par les collectivités territoriales, il n’existe que deux budgets annexes au niveau de l’État : -

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Le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », chargé de retracer à part les dépenses d’équipement nécessaires pour assurer la sécurité aérienne et la rénovation des pistes des aéroports, e...