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Droit administratif S2.PREMIÈRE PARTIE : LES FINSCette finalité fondamentale de l’action administrative est originale car l’administration obéit à des fins qui lui sont particulières, spécifiques. Cette finalité est que les personnes publiques quand elles agissent ne cherchent pas leur intérêt perso...

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Droit administratif S2. PREMIÈRE PARTIE : LES FINS Cette finalité fondamentale de l’action administrative est originale car l’administration obéit à des fins qui lui sont particulières, spécifiques. Cette finalité est que les personnes publiques quand elles agissent ne cherchent pas leur intérêt personnel. Dans des opérations concrètes elles sont motivées par l’intérêt général. Inhabituelles, voir impossibles, dans la sphère privée, elles ne pouvaient être régies par le droit « commun » issu du Code Civil. Il est rare qu’elles agissent pour leur intérêt propre. On a le cas du domaine public (= bien assimilé au service public) et le domaine privé où les personnes publiques le gère comme le bon père de famille à On a une personne publique qui finance des missions d’intérêt général. Même si l’intérêt est personnel la production de richesse est pour financer d’autres activités. A contrario les personnes privées poursuivent leur intérêt privé. Cela permet donc de faire la distinction entre personnes morales et publiques. C’est d’ici que découlent toutes les règles du droit administratif. (en elles plus qu’en tout autre élément). L’administration se comporte comme un simple particulier dans deux cas de figure : - L’administration tombe le masque et perd ses privilèges de puissance publique. Soumission au juge judiciaire. - L’administration a un patrimoine. La gestion du domaine privé est opérée par les personnes publiques : recherche de profit par ses droits patrimoniaux. Cela relève de l’intérêt générale de manière indirecte : l’argent récolté peut servir à financer des activités visant l’intérêt général. L’intérêt général est au cœur de l’action de l’administration. Ceci explique qu’on est voulu soustraire l’action des personnes publiques au code civil. Cette décision est le fruit de l’arrêt Blanco TC 8 février 1873 : La responsabilité du fait du SP « ne peut être régi par les principes régis dans le code civil. Elle a ses règles spéciales qui varie selon les besoins du service et dans le souci de concilier les droits de l’Etat et les droits privés ». à On rejette le CC et on établit des règles de la puissance publique Raisonnant comme si la finalité du SP était seule spécifique à l’action administrative, cet arrêt a conduit certains auteurs, (notamment Léon DUGUIT, à la tête de l’école du SP à SP = Droit administratif = juge administratif) au début du XXe siècle, à considérer que le SP était le concept fondateur du droit administratif et de la compétence des juridictions administratives, concept qui incarnait la finalité particulière de l’Administration (servir l’intérêt général). Apparue à l’époque où l’Etat-providence prenait le pas sur l’Etat-gendarme, cette conception était cependant excessive et fut rapidement démentie par la jurisprudence. Elle eut néanmoins le mérite d’éclairer le rôle fondamental de la notion de SP dans l’élaboration et l’organisation de ce droit : parmi les solutions qu’il consacre, bien peu sont étrangères à cette finalité de l’action administrative. Pourtant, l’Etat-gendarme n’a pas disparu avec le développement des services publics. Les autorités publiques assurent toujours la police de la collectivité afin de maintenir l’ordre public nécessaire au libre jeu des relations sociales. Il est vrai que la mission de police administrative répond aux critères du SP : elle est bien le fait de personnes publiques agissant dans l’intérêt général. Certes, des pouvoirs de police sont souvent mis en œuvre dans le cadre de la gestion des services publics. L’assimilation théorique de la police administrative à un SP fut ainsi démontrée en son temps par Duguit, soucieux de ramener l’ensemble de l’action administrative au second concept. Mais le fondement disciplinaire et le régime juridique original de la police administrative justifient que lui soient consacrés des développements particuliers. è L’Etat et les personnes publiques gèrent les personnes publiques mais ce phénomène de multiplication des services offert à la population ne doit pas occulter que les personnes publiques antérieurement avaient d’autres fonctions comme notamment le devoir d’assurer l’ordre public (pouvoir régalien). è L’Etat gendarme ne s’est donc pas estompé par le développement des SP. 2 finalités : - SP - Police administrative : ordre public Remarque : La protection de l’ordre public vise à satisfaire l’intérêt général. La protection de l’ordre public est donc un service public. La police administrative est un service public. Mais distinction en deux chapitres car la police est un SP particulier qui obéit à un régime juridique très particulier.

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Chapitre 1 : Le Service public Les SP prennent en charge un certain nombre de besoins sociaux. Cette prise en charge est ancienne. Dès lors qu’on est confronté à un Etat, un minimum d’activité des organes de l’Etat viennent répondre à des besoins sociaux. Il y a un plancher qui est présent dès qu’on est confronté à un Etat : ce sont les services régaliens. àCes activités sont dites régaliennes pour refléter leur consubstantialité au concept d’Etat. Services régaliens : - Justice (le roi doit la justice à ses sujets si l’on veut qu’il y ait un Etat : il faut que cesse la justice privée). - Police à Maintien de la paix sur le territoire (activité de police) - Activité de défense du territoire : assurer la sécurité intérieure et extérieure - L’impôt : moyen pour l’Etat de financer les services qu’il va fournir aux citoyens. - La diplomatie : nouer les relations avec les autres Etats (négocier les traités, faire la guerre, négocier la paix). - Battre la monnaie à Quand un Etat n’arrive pas à fournir ses prestations de base, ce n’est pas un Etat, et on n’imagine pas, en France en tout cas, confier aux initiatives privées le soin de remplir ces missions. Chaque Etat, à partir de ce plancher, est libre d’ajouter de nouveaux services en plus de ces besoins primaires. La sphère du SP est donc plus ou moins large selon les Etats. En France les SP sont extrêmement développé (éducation, santé…). Historique : ces activités de SP primordiales ont rarement été exclusives, comme en témoigne l’adonne, service initialement chargé, dans la Rome antique, de fournir du blé aux indigents avant d’étendre ses prestations à des denrées moins essentielles et même à des vêtements. Si variations il y a eu au cours des siècles dans les pays occidentaux, ce fut moins dans le principe de l’attribution de missions de SP aux personnes publiques que dans le champ de ces missions. Les périodes de renforcement de l’autorité étatique, les temps de crise éco, furent ainsi propices à la diversification du SP. Plusieurs facteurs expliquent le développement des services publics. Pendant certaines périodes, le SP s’est développé mécaniquement : - Période de guerre à Il y a un relai de la puissance publique pour assurer les besoins de la population -

Période de grave crise économique (1920-1930 notamment) à L’initiative privée est, dans ces circonstances, défaillantes. On se tourne donc vers l’Etat en lui demandant de suppléer les activités privées défaillantes. à Avec le développement du socialisme municipal

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Cela peut arriver à la suite du progrès technologique qui ont suscité des besoins nouveaux qui doivent être pris par la puissance publique Ex : développement du chemin de fer (facilite les déplacements des troupes sur le territoire), télégraphes (permet de contrôler les informations sur tout le territoire)… l’Etat a donc développé ses services avec une arrière-pensée.

Toutefois, il ne faut pas se leurrer sur la finalité de ces interventions publiques : elles ont le plus souvent pour objectif d’assurer par un relatif bien-être, la paix sociale et le maintien de l’autorité publique sur la collectivité. Aujourd’hui, la dimension providentielle, altruiste, mise en avant par le recours à l’idée d’intérêt général, est dominante (J. Chevallier, « L’intérêt général dans l’administration française ») à On reconnait juridiquement la notion de SP Début XXe siècle, les travaux de Duguit et des autres membres de l’Ecole du Service public (Jèze, Bonnard, Rolland, etc…) y ont largement contribué. Cherchant à affirmer l’autonomie du droit admin, ces auteurs ont cru pouvoir lier son existence à la finalité extraordinaire de l’action administrative : le service public. Leur démonstration s’appuie sur une relecture littérale et tardive de l’arrêt Blanco. Reposant selon eux sur une notion propre, étrangère à la sphère privée, le droit administratif ne devait plus être présenté comme dérogatoire au droit privé. à Un droit commun entre personne privée // un droit commun entre les relations entre l’administration et les individus Par ailleurs, assignant une finalité précise à l’action publique, ces auteurs parvinrent simultanément à la légitimer et à la limiter. Selon eux, l’Etat et les autres personnes publiques n’existent que pour satisfaire les besoins d’intérêt général des citoyens et ne peuvent se livrer à d’autres activités. -

Limiter : Assigner une fin à ces personnes publiques c’est borné l’action de la puissance publique. L’Etat agit dans la finalité de promouvoir l’intérêt général à SP. On assigne une finalité à l’Etat pour encadrer son action (il ne doit pas agir en bon père de famille).

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Légitimer : C’est aussi un moyen de légitimer l’action de l’Etat et des personnes publiques en général. Rend plus acceptable d’avoir des prérogatives d’ordre public. 2

A : « Le service public est le fondement et la limite du pouvoir gouvernemental » DUGUIT. En revanche, dans le cadre de leur mission, les autorités publiques doivent disposer des moyens propres à en garantir l’accomplissement et donc à faire prévaloir l’intérêt général sur les intérêts privés. L’Ecole du service public, malgré son absence d’écho en jurisprudence, a concouru à placer le concept en cause au cœur du processus de légitimation de l’Etat. Le but supérieur, désintéressé, assigné aux personnes publiques et à leurs agents légitime leur action et l’usage de la puissance publique. Rq : Les personnes publiques se sont mises à prendre en charge des activités qui n’étaient pas régalienne. La notion de SP a donc été forgé par l’école du SP pour rendre compte du phénomène qui se déroulait sous ses yeux + cela permet un encadrement de ces activités. On a défini ces activités de SP et on a appliqué un régime à cette notion. La notion de SP est la clé de compréhension de la notion de personne publique. Le droit français a donné naissance à ce concept juridique de SP. DC : le droit allemand n’a pas perçu le SP de la même façon que nous. Le droit allemand ne connait pas la notion de SP. Cette conception des choses a été bousculée dans la période récente par l’influence du droit de l’UE. Ce modèle fr de SP, réalisant une manière d’accord entre les théories socialistes et libérales, a été contesté par le droit de l’UE, qui pose le primat de la libre concurrence. Celle-ci était, en effet, incompatible avec certaines interventions des personnes publiques visant à prendre en charge des besoins sociaux, à en écarter les initiatives privées ou à les décourager. Il en a résulté une période de tension entre la France et les institutions européennes mais cette période a permis aux pays concernés de faire comprendre aux instances européennes qu’il fallait admettre que dans certains pays de l’UE, l’intérêt général était pris en compte de manière très forte. Cette période de tension a permis de comprendre la spécificité de ces activités d’intérêt général : ces services ont été toutefois ouverts à la concurrence mais l’UE a admis qu’il fallait tenir compte d’une spécificité des entités qui se voient chargées des SP en question. àAprès une période de tension au début des années 1990, les instances européennes ont rapidement accepté d’infléchir leur conception et de mieux prendre en considération les nécessités de l’intérêt général. Néanmoins, les modalités d’organisation de certains grands services publics français ont été profondément affectées par l’influence européenne. Leur traitement juridique est resté, en revanche, quasiment inchangé. Le maintien du concept et du régime des SP autorise ainsi leur présentation au regard du seul droit fr. à Mises-en place un processus de libéralisation d’un certain nombre de secteur de l’économie tels que les secteurs de services en réseau (chemin de fer, poste, réseau de télécommunication). Ces services en réseau ont été ouverts à la concurrence alors que jusqu’ici il s’agissait en France de SP. Ces monopoles de l’Etat ont donc été cassés. àTerrain d’entente : libéralisation demandée par l’UE/conservation d’une certaine spécificité car domaine lié à l’intérêt général. Notre régime juridique n’a pas été vraiment affecté par ces tensions avec l’UE : notre système a été adapté à la marge.

Section 1 : Le concept Au temps de Duguit et de l’école du SP, les choses étaient simples. Pour les tenants de cette école, la notion de SP expliquait tout et était à l’origine d’une série d’égalités. Le droit administratif était le droit applicable aux SP, le juge administratif, le juge des activités de service public, l’Etat, enfin, une « coopération de services publics » (DUGUIT). àSelon eux, le Service public était caractérisé par trois critères : -

L’activité des personnes publiques L’applicabilité du droit administratif La Compétence du JA

àSP = notion parfaitement unitaire, homogène, tirant précisément de cette qualité ses vertus unificatrice et explicative du droit public. Cependant, cette démonstration cohérente reposait sur une vision des activités publiques en décalage avec les évolutions qu’était en train de connaître la société du début du XXe siècle. En effet, à cette époque, se manifestaient dans la société des phénomènes qui allaient avoir un impact sur cette notion : - La 1GM (le territoire fr est en grande partie occupé et beaucoup d’infrastructures économiques et industrielles sont inexploitables) - La crise de 1929

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Ces phénomènes ont favorisé une intervention forte des Personnes Publiques dans la vie économique et sociale : les industries périclitent, les SP existant sont en difficulté donc l’Etat pallie la défaillance de l’initiative privée en prenant en main ces activités. Or, Duguit, qui se réclamait pourtant de la méthode sociologique, ne perçut pas les inévitables conséquences qu’aurait l’intervention croissante des personnes publiques dans la vie économique et sociales. A l’origine, il était impossible de confier ces activités à l’Etat et cette immixtion a eu une conséquence juridique. L’Etat personne publique faisait désormais autre chose que de purs services régaliens àces activités étaient éloignées des classiques services régaliens et très proches des entreprises du secteur privé. àPeu compatible avec l’application du droit administratif. Pbl : Ces nouvelles activités exerçaient par l’Etat justifient-elles la compétence du JA et l’application du droit Administratif ? Un arrêt de jurisprudence répondit à cette question. L’ambivalence de telles activités fut ainsi consacrée en jurisprudence, qui, tout en leur reconnaissant le caractère de SP, les soumit au droit privé. è TC, 22 janvier 1921 Société commerciale de l’Ouest africain (Bac d’Eloka) : il existe des SP soumis au droit privé et relevant de la compétence du JJ. La fin de l’unité du concept de SP, qui mettait à bas toute sa construction, souleva l’hostilité de DUGUIT. A : DUGUIT : « De deux choses l’une, ou une activité est un SP ou elle ne l’est pas. Si elle est un SP, elle a toujours les mêmes caractères ; toutes les conséquences qui se rattachent à ce qu’elle est un SP doivent s’appliquer ». En réalité, l’unité du SP reste assurée par des caractères communs masqués par l’apparente dualité des types de SP issues de l’arrêt de 1921.

Sous-section I : Unité de la définition On relève l’existence de deux obstacles : è La notion de SP est polysémique, elle peut être envisagée de deux façons : Sens Matériel: le SP est un certain type d’activité (ex : « le SP du transport ferroviaire ») Sens Organique: désigne un organe, une institution accomplissant une mission de SP, organisme gestionnaire d’un tel service (ex : « la SNCF est un SP ») Rq: en droit (et surtout dans nos copies), il faut l’utiliser au sens matériel uniquement. -

è Il n’y a pas de définition universellement admise de l’existence de SP. Que ce soit la jurisprudence du CE, la loi ou la doctrine, il n’y a pas de réelle définition. Même Duguit ne nous en donne pas, ou du moins en donne une définition obscure : « c’est toute activité dont l’accomplissement doit être assuré, réglé et contrôlé par les gouvernants, parce que l’accomplissement de cette activité est indispensable à la réalisation et au développement de l’interdépendance sociale et qu’elle est de nature telle qu’elle ne peut être réalisée complètement que par l’intervention de la force gouvernante ». D’autre part, son disciple Jèze en donne une définition plus réaliste mais tout aussi obscure. Il envisageait les SP comme « les besoins d’intérêt général que les gouvernants, dans un pays donné, à une époque donnée, ont décidé de satisfaire par le procédé su service public ». Pour établir une définition, il faut donc rechercher les caractères communs à toutes ces activités qui ont été qualifiées de SP. Rq : Certains auteurs ont une vision très minimaliste de la notion de SP, et estiment que la définition en est impossible. àAinsi, selon Truchet « la notion de SP n’est rien de plus qu’un label » : on ne sait pas pourquoi ça a été qualifié de SP, on connaît uniquement le régime juridique qui en découle. à Pour ces auteurs contemporains, il ne s’agit que d’un label apposé par le législateur, ple pouvoir réglementaire, ou le juge, au vu des caractères présentés par l’activité à qualifier. Ce dernier élément implique cependant que des critères existent qu’il convient de combiner pour définir le SP. En effet, il s’agit d’une activité d’intérêt général maîtrisée par une personne publique. Le régime exorbitant auquel cette activité est soumise est, quant à lui, indifférent

è Le service public (Selon Seiller): c’est une activité d’intérêt général maitrisée par une Ppub. è Seiller supprime de la définition un troisième élément qui est souvent admis : un régime exorbitant

Une activité d’intérêt général La question d’un SP est de satisfaire un besoin d’intérêt général. Cela s’entend dans l’expression même de SP : c’est un service pour le public, pour l’intérêt du public. 4

àDans l’expression « SP », l’adjectif renvoie à l’idée que l’activité ainsi qualifiée bénéficie à la collectivité. Le SP, service du public, ne se conçoit pas sans référence à l’intérêt général. Or, bien qu’il soit ajd affirmé que « l’administration agit dans l’intérêt général » (art. L. 100-2 CRPA), cette notion est elle-même des plus fuyantes (voir tome 1, p. 306)

La spécificité du but de l’activité 1.

Intérêt général et intérêt privé

Distinction par deux exemples : - Une commune gère une crèche : intérêt général car la commune fait ça dans un intérêt autre que le sien - Lorsqu’un épicier gère une épicerie : intérêt privé car sert avant tout son intérêt personnel (gagner sa vie) Rq : Il peut y avoir des difficultés lorsqu’une personne privée gère l’intérêt général en même temps que son intérêt privé. (ex : l’épicier est le dernier commerçant d’une petite commune rurale : le maintien de son activité n’est-il pas essentiel dans la lutte contre le dépeuplement, préoccupation d’intérêt général ?) à Le fait que l’intérêt général soit satisfait « par ricochet » incite à exclure la qualification de SP, qui doit être réservée aux activités plus directement soucieuses de l’intérêt général (celles qui le servent prioritairement) On peut en déduire que l’intérêt général transcende les intérêts privés ce qui signifie : à l’intérêt général n’est pas la somme arithmétique des intérêts privés, et n’a pas nécessairement pour but leur satisfaction indirecte. à les intérêts peuvent être différents selon les circonstances (parfois on veut + de SP et parfois - d’impôts) à le SP n’est pas forcément la retombée d’activités privées (ex: le service des impôts est un SP qui va à l’encontre de tous les intérêts privés) L...