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Professeur: Frédéric Bérard...

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UNIVERSITÉ DE MONTRÉAL FACULTÉ DE DROIT DROIT ADMINISTRATIF DRT-2501 (Sections A et B) Automne 2018 PLAN DE COURS Me FRÉDÉRIC BÉRARD Courriel : [email protected] Questions : Bonjour, comment ça va ? Avant la question.

Définition du cours Le présent cours sera consacré à l’étude des origines, sources et grands principes du droit administratif au Canada et, plus précisément, au Québec. Objectifs généraux  Connaissance de la définition du droit administratif et de ses modes d’application.  Connaissance des fondements constitutionnels du droit administratif.  Compréhension des règles de fonctionnement des Administrations fédérale et québécoise.  Identification des biens de l’État et des personnes morales de droit public.  Compréhension de la nature des divers actes de l’Administration, de leur classification et de leurs conséquences auprès du citoyen.  Compréhension des divers processus de contrôle des actes de l’Administration. Objectifs spécifiques À la fin de ce cours, l’étudiant devra être en mesure de :  Comprendre la nature des pouvoirs exercés par l’Administration et les règles qui en régissent la légalité.  Identifier et comprendre la portée des privilèges et immunités de la Couronne.  Identifier les agents ou mandataires de la Couronne.

2  Connaissance des modes d’acquisition de biens par l’État ou les personnes morales de droit public.  Classification et compréhension de la portée des divers actes de l’Administration, tels le pouvoir législatif, le pouvoir ministériel et le pouvoir quasi-judiciaire.  Expliquer les modes de contrôle des actes de l’Administration, notamment le pouvoir de réexamen, l’appel administratif et judiciaire, ainsi que les recours afférents au pouvoir de contrôle et de surveillance des cours supérieures. Approche pédagogique Le contenu du cours sera dispensé par des exposés magistraux. Les étudiants doivent faire leurs lectures relativement à la matière étudiée, préférablement avant que la matière soit dispensée. Les étudiants sont invités à poser des questions à tout moment afin de clarifier la matière du cours et d’exposer à l’enseignant les aspects de la matière qui demeurent pour eux les plus obscurs. Les lectures sont essentielles à la réussite de ce cours. Lectures obligatoires Plan de cours détaillé Recueil d’arrêts Frédéric BÉRARD, La fin de l’État de droit, Montréal, XYZ éditeur, 2014. o Cas de violation de l’état de droit  Frédéric BÉRARD, « Classification des actes administratifs », dans JurisClasseur Québec, coll. « Droit public », Droit administratif, LexisNexis Canada. o Réforme : nouvel article 529 C.p.c. qui regroupe les recours (à changer)  Frédéric BÉRARD, Dérèglements politiques, Éditions Somme Toute (à paraître en octobre 2018) o Deux chapitres traitant de violation à l’état de droit   

Modalité des évaluations Un examen intra, tenu le lundi 15 octobre 2018 à 19h00, concernant la matière abordée durant la première partie du cours. Questions théoriques.  

Pondération : 30 % de la note finale. Durée : 1,5 heure.

Un examen final, tenu le lundi 10 décembre 2018 à 8h30 , portant sur toute la matière du cours. Trame factuelle.  Pondération : 70 % de la note finale.  Durée : 3 heures.

3 * L’accès à toute documentation est permis lors des examens. Survol de l’actualité à chaque début de cours. Propension en droit à apprendre des articles, de la jurisprudence. On ne peut pas comprendre le droit si on ne connait pas la société dans laquelle on vit. Il faut apprendre la mécanique, la dynamique générale, les fondements philosophiques. Ce n’est pas compliqué de lire une loi. Il faut pouvoir sauter d’une loi à l’autre. Arrêt : il faut savoir la ratio dit quoi, c’est quoi le principe de l’arrêt en une phrase.

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CHAPITRE PRÉLIMINAIRE : LE DROIT ADMINISTRATIF GÉNÉRAL

COURS 1 Actualités Débat sur le populisme. Définition du populisme. **Trouver les notes de quelqu’un sur le début de ce cours** 1. LE DROIT ADMINISTRATIF Le droit administratif est strictement une branche du droit constitutionnel qui traite essentiellement du rapport entre le citoyen et l’État. Le citoyen est au cœur du droit administratif. On analyse le rapport de force entre l’État et le citoyen, les règles qui gouvernent ou qui doivent gouverner la conduite de l’État face au citoyen. On discute de principes de justice naturelle. Par exemple : le droit d’être entendu, le droit à un juge/décideur impartial, le droit à un avocat, etc. L’équité procédurale est un terme qui englobe ces principes. Ce n’est pas une question de fond mais de forme. On ne se demande pas si le justiciable a raison ou non, seulement s’il a pu être entendu, etc. Évaluer les règles entre le citoyen et l’État. L’État est le plus grand employeur et avec qui le citoyen contracte le plus. Le droit administratif québécois est plus complexe que celui de toutes les autres provinces. Le droit administratif c’est de la common law publique appliquée au Québec. Mais on a aussi un Code civil qui vient régir tous les rapports contractuels de l’État et sa responsabilité. Ça vient ajouter une couche de complexité. Dans les autres provinces, c’est la common law qui régit le droit administratif, il peut évidemment y avoir des lois additionnelles. Exemple pratique de droit administratif : Dossier de Sinorama. Deux articles dans la LaPresse écrits par Francis Vailles. Un article dit que le président admet d’avoir violé la loi. Dans un autre article, Sinorama accuse l’OPC d’être de mauvaise foi. (http://www.lapresse.ca/affaires/economie/quebec/201808/24/01-5194199-le-pdg-de-sinoramaadmet-avoir-viole-la-loi.php) **Autre article?**

L’OPC est un mandataire de l’État québécois, créé par loi. Son but est de protéger le consommateur. Il émet et retire des permis et les renouvelle. La Loi sur les agences de voyage est gérée par l’OPC. L’OPC dit à Sinorama qu’il y a un problème dans la manière dont elle gère ses comptes en fidéicommis au Québec (manières de faire différentes partout dans le monde). Sinorama utilisait les sommes en fidéicommis pour payer ses dépenses courantes. Même s’il y a aucune allégation de corruption ou de plainte de clients

5 (aucun client n’a perdu son argent), il y a une question de non-respect de la Loi sur les agences de voyage. Sinorama entre en discussion avec l’OPC. L’OPC veut que la façon de faire de Sinorama cesse. Sinorama rencontre Raymond Chabot pour se restructurer le 23 juillet et montre son plan à l’OPC. Le 24 juillet, sans avertissement, décision de l’OPC (pouvoir administratif) qui nomme PWC comme administrateur. PWC gèle les comptes de Sinorama. Le 30 juillet, Sinorama échange avec l’OPC pour se rencontrer le lendemain, mais l’OPC répond qu’elle ne peut pas. Sinorama n’a pas d’avocat s’ils ne se rencontrent pas le lendemain, car leur avocat est en vacances. On parlait du droit à l’avocat plus haut dans les PJN. L’OPC peut seulement le 2 août. Sinorama y va sans son avocat et l’OPC propose à Sinorama de déposer de l’argent dans le compte de l’OPC et payer PWC (mais c’est l’OPC qui a mis PWC là). L’OPC fait admettre à Sinorama qu’ils ont violé la loi. Sinorama continue les échanges dans les jours qui suivent sans avocat, essaie de montrer le travail fait pour se restructurer. Silence de l’OPC, puis décision de l’OPC le 7 août de ne pas renouveler leur permis. Le même jour, PWC congédie 34 employés. Est-ce que les principes de justice fondamentale ont été respecté du 30 juillet au 7 août? Non. Tour Chanteclerc est un membre du groupe consultatif de l’OPC et ramasse les parts de marché de Sinorama. Une apparence de conflit d’intérêt est aussi grave qu’un conflit d’intérêt. Ce que Bérard fait : Appel devant le TAQ pour la suspension de l’exécution de la décision du 7 août et pour casser la décision au fond. S’ils perdent sur la suspension, il n’y a pas de droit d’appel à la Cour du Québec, car pas d’appel de prévu par la loi. Pour la Cour supérieure, pas besoin que ce soit prévu, la CS décide si elle va entendre la cause ou pas. TAQ est un pouvoir quasi judiciaire, donc s’ils perdent sur la suspension, il faudrait demander une révision par la Cour supérieure, mais ils ne le feront pas. Il est plus difficile de gagner une révision de la CS qu’un appel à la CQ, car il faut quelque chose de gros pour gagner une révision en CS, tandis qu’en CQ, le juge se met à la place du juge du TAQ et recommence tout. Ce qu’ils plaident est suffisamment gros pour demander une révision à la CS, mais ils ne le feront pas, car ils n’ont toujours pas la réponse sur le fond, et qu’il faut se préparer pour la CS, ça prend du temps.

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Cour du QuébecCour supérieure TAQ(Pouvoir quasi-judiciaire) OPC (Pouvoir administratif)

*Schéma : Mécanique générale du droit administratif (pour Sinorama)

2. LE PRINCIPE DE LA LÉGALITÉ ADMINISTRATIVE L’État est assujetti au pouvoir de contrôle et de surveillance de la Cour supérieure. L’État ne peut pas s’extirper de ce rempart. L’État verra systématiquement ses gestes et comportements face au citoyen potentiellement scruté à la loupe par la Cour supérieure. Ce principe remonte à la Magna Carta (17 e, 18e siècle). Le seul rempart existant pour l’administration est la Cour supérieure. Le jour où il n’y a plus de rempart, il n’y a plus d’état de droit. La Cour supérieure pourra toujours intervenir pour contrôler la légalité des faits et gestes de l’administration. Jamais une loi ne pourra empêcher la Cour supérieure d’intervenir. Arrêt Immeubles Port-Louis (1991) : L’administration est toujours assujettie au pouvoir des tribunaux, en tout temps et systématiquement. Même s’il n’y a pas de recours précis pour aller en Cour supérieure, il est toujours possible d’y aller. 3. LES SOURCES DU DROIT ADMINISTRATIF (pas de notes à ce point) 3.1.

La common law publique

3.2.

La Constitution canadienne

3.3.

La législation et la règlementation

3.4.

Le Code civil du Québec

3.5.

La jurisprudence

3.6.

La doctrine

PREMIÈRE PARTIE : L’ADMINISTRATION 4. L’ADMINISTRATION CENTRALE 4.1.

La Couronne fédérale (aucune note à ce point)

4.2.

Le gouvernement provincial

7 Deux paliers. Les deux peuvent contracter, subventionner, permettre des recours, créer des tribunaux administratifs, etc. Question de partage des compétences qui s’applique. 4.3.

Les ministres Gouvernement responsable : les ministres sont déterminés à partir de la base d’élus et il y a une responsabilité de l’exécutif face à l’opposition (rôle de répondre aux questions de l’opposition, rendre des comptes). Renversement du gouvernement s’il n’a plus la confiance de la chambre (ça prend un gouvernement minoritaire).

Art. 81 C.p.c. : 81. Les tribunaux ne peuvent prononcer aucune mesure provisionnelle ni aucune sanction, ni exercer un pouvoir de contrôle judiciaire contre le gouvernement, l’un de ses ministres ou une personne, qu’elle soit ou non fonctionnaire de l’État, agissant sous leur autorité ou sur leurs instructions relativement à une matière qui se rapporte à l’exercice de leur fonction ou de l’autorité qui leur est conférée par une loi. Il peut être fait exception à cette règle s’il leur est démontré qu’il y avait défaut ou excès de compétence.

Explication : Aucun recours ou sanction possible contre les ministres sauf s’il y a défaut ou excès de compétence. Le gouvernement doit bénéficier d’une certaine latitude pour travailler, ce n’est pas à la Cour de venir commenter ses décisions. Art. 81 dit que la Cour supérieure n’interviendra pas dans la décision d’un ministre, sauf s’il y a un défaut ou un excès de compétence. Défaut : Ministre a agi mais n’avait pas le pouvoir légal d’agir (Ex. le ministre de la santé émet un permis que juste le ministre de l’environnement peut émettre). Excès de compétence : Abus de droit. Exemple de l’affaire Roncarelli c. Duplessis. Pouvoir d’émettre et de retirer les permis d’alcool, mais pas n’importe comment. Autres exemples donnés par Bérard compétence :

4.4.

de

cas d’excès de



Affaire Switzman : Loi sur le cadenas. Cassée par la CS.



Crise d’Octobre : Loi sur les mesures de guerre. Livre sur le cubisme.

Les députés Les députés forment l’assemblée législative. Ils votent les projets de loi après discussions et amendements.

8 La liberté de parole : à l’intérieur de l’enceinte de la chambre législative, les députés peuvent dire tout ce qu’ils veulent. Liberté de parole absolue, car on ne veut pas empêcher leur parole, on veut les amener à parler, poser des questions. On veut augmenter la liberté de parole. Mais cela amène certains débordements (ex. premier ministre qui traite une députée de criss de bitch). Pour les propos de députés sont prononcés à l’extérieur de la chambre : Exemple : Duchesnau et François Legault avait sommé André Boisclair hors chambre de prouver qu’il se procurait sa coke légalement. Boisclair a pu les poursuivre puisqu’ils avaient fait ça en dehors de la chambre. Tout ce qui se dit à l’intérieur de la chambre, pas de problème. Tout ce qui se dit à l’extérieur, là il y a un problème. Parenthèse : Arrestation de Guy Ouellette (député en fonction) par l’UPAC parce qu’ils pensaient qu’il allait sortir des révélations sur eux. « Accusations imminentes » était de la frime. Selon Bérard, l’UPAC c’est de la mafia.

FIN COURS 1 DÉBUT COURS 2 Actualités On parle des élections provinciales. Manon qui dit sur les télécommunications en région: ce n’est pas le CRTC ou les tribunaux qui vont nous empêcher. Même chose sur les signes religieux : un chef de parti a dit que sur les signes religieux on va suivre ce que la Cour supérieure dit, peu importe ce que la Cour suprême va dire. On sort du cadre constitutionnel existant. C’est du populisme de gauche selon Bérard. Pensée magique, le cadre constitutionnel on s’en fou. Affaire Khadr (à savoir sur le bout de nos doigts) A-t-on une culture de se foutre des tribunaux au Canada? Non. Mais on est tombé dans une tangente depuis quelques années où les tribunaux, c’est moins important. Harper avait envoyé des roches à la CS sur l’affaire Khadr, et a été rappelé à l’ordre par Brian Mulroney, ancien ministre conservateur qui a dit publiquement que Harper ne peut pas faire ça, qu’en faisant ça il vient miner l’institution, la discrédite. Au printemps dernier, l’affaire Bouchi. Jeune autochtone qui se promenait avec ses amis sur le terrain d’un monsieur et le monsieur a sorti un fusil et Bouchi a été tué. Chez les autochtones, ça avait fait une grosse histoire. Lorsque la décision fut rendue, il y avait un problème car il n’y avait pas d’autochtone sur le jury. Justin Trudeau a dit : « les canadiens méritent mieux ». Méritent mieux quoi? Il fallait condamner le monsieur? Connais-tu la preuve? Ça c’en est aussi du populisme de gauche. PM qui se plante les deux pieds dans un procès qu’il ne connait pas. S’il voulait faire quelque chose, il pourrait faire quelque chose. Il aurait pu discuter de la représentativité des jurés; est-ce que c’est normal que sur un juré de 12 personnes dans une affaire autochtone, il n’y ait pas d’autochtone? (Jury d’agression sexuelle composé seulement

9 d’hommes, on n’accepterait pas ça). Ce serait déjà quelque chose, au lieu de « on mérite mieux ». En disant cela, il se positionnait du bord des autochtones, comme si la population était divisée la dessus. En chambre, une ministre dit qu’ils vont débuter une vaste consultation pour adopter éventuellement une loi qui va obliger les gouvernements à respecter les droits constitutionnels autochtones. « Droits constitutionnels », come on. Nain-Jean baptiste : nain qui anime la soirée dans un bar, propriétaire est un candidat de la CAQ. François Legault savait déjà tout ça, a dit qu’il avait confiance en son candidat. La steam a monté et il a été remercié comme candidat. Présomption d’innocence : député Leclair, alcool au volant, parking de McDo. Rapport de policier dit qu’il a refusé de passer l’alcootest. Lui dit qu’il a soufflé deux fois. J-F Lisée a défendu la présomption d’innocence de Leclair, qui a décidé de quitter. Est-ce que la présomption d’innocence a sa place en politique? Soupçon, arrestation, accusation, condamnation = attention à notre choix de termes!!! Présomption d’innocence va jusqu’à la conclusion dans une affaire. Affaire Sklavounos. Alice Paquette dépose une plainte d’agression sexuelle en bonne et due forme. Rejetée par le DPCP. Habituellement quand ils rejettent des plaintes, ils ne vont pas dire qu’il n’y a pas d’acte criminel, mais plutôt qu’il n’y a pas de preuves suffisantes. Dans ce cas, le DPCP a été rough en disant qu’il n’y a pas eu d’acte criminel. Cas particulier très pointu. Selon une étude, 7 plaintes sur 1000 se transforment en condamnation en matière de crimes sexuels. Compte tenu de cela, n’est-il pas normal qu’il y ait un ressac? #metoo n’est-il pas né de là? N’y a t’il pas une légitimé à ça? Autre question de Bérard : comme juriste, quelle est la suite des choses? A-t-on modifier le système judiciaire et policier suffisamment pour faire face à ça? Non. Sachant cela, peut-on en vouloir à quelqu’un d’aller vers les médias connaissant l’efficacité du système judiciaire et policier actuel? Mais en même temps, selon Bérard, si tu veux procéder par les médias parce que tu n’as pas confiance en le système judiciaire, il y a un problème, car un système de justice parallèle s’est créé. Comment modifier le système? Ce n’est pas clair. Véronique Hivon a proposé de créer une chambre des crimes sexuels comme en Afrique (on voit ce que ça donne) avec des juges qui sont sensibles à ce sujet. Le droit s’est un peu exclu de ce débat-là. Très peu de juristes s’en sont mêlés. Est-ce que la présomption d’innocence est à géométrie variable dans notre société? Nathalie Normandeau fait face à 14 ans d’emprisonnement et a été embauché par une station de radio. Pouliot a perdu sa job pour alcool au volant avant même avoir été accusé. N’y a-t-il pas un espèce de double standard? Lire Chapitre 2 dans le livre vert.

5. LES MANDATAIRES DE LA COURONNE (OU DE L’ÉTAT) L’État, c’est l’ensemble des ministères.

10 Mandataire de l’État et mandataire de la Couronne, c’est la même chose. Mandataire qui remplit un rôle de l’État. Exemples de mandataires de l’État : SAAQ, SAQ, CNESST, Radio-Canada, TéléQuébec, Loto-Québec, Caisse de dépôts et placement, Postes Canada, Société de gestion du Vieux-Port. Comment savoir si un organisme est mandataire? Regarder la loi habilitante (toujours regarder la loi). Chacun de ces organismes a une loi habilitante. Si la loi habilitante n’est pas très claire à savoir si c’est un mandataire ou non, test à deux volets à faire. Il faut étudier : 1) Question de la fonction Est-ce que le mandataire exerce des fonctions étatiques? Fonctions étatiques, c’est quoi? Est-ce que vendre de l’alcool est une fonction étatique? Le contrôle des machines à sous c’est une fonction étatique? Le critère de fonction est très facile à remplir. La CA a déjà décidé que la SAQ remplissait une fonction étatique. C’est certain que ça dépend de quelle façon les fonctions sont présentées : pour la SAQ, expliquer son rôle comme la réglementation la vente et le commerce de l’alcool, ça passe mieux que « vendre de l’alcool ». 2) Question du contrôle Est-ce que l’État contrôle son mandataire? Plus l’État va le contrôler, plus l’État va avoir de l’influence sur l’organisme, son mandataire, plus facilement on va conclure qu’il s’agit d’un mandataire. Faut que l’État ait un certain contrôle. Est-ce que c’est l’État qui nomme le président de l’organisme? Estce que c’est l’État qui nomme le CA de l’organisme? Est-ce que les biens de l’organisme appartiennent à l’État? Il n’y a pas d’indépendance comme tel, ainsi on conclut que c’est un mandataire (il y a toutefois une certaine indépendance au quotidien). Hôpitaux – plus grande indépendance que les mandataires de l’État. Le mandataire de l’État jouit des mêmes immunités et privilèges que l’État. Prolongement de l’État, avec ...