Cours magistral de finances publiques, L2 droit, semestre 3 PDF

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Cours entier de finances publiques de L2 Droit pour le semestre 3. Cours donné par Antony TAILLEFAIT....

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FINANCES PUBLIQUES - COURS MAGISTRAL ______________________________________________________________________ INTRODUCTION > Pr étudier les finances publiques, il faut s'intéresser à : - L'éco (Etat&collectivités publiques = liées à la vie économique du pays/de la communauté internationale, mobiliser des notions d'économies permet de comprendre comment est mise en oeuvre 1 loi de finances, un budget pblic, le budget de l'Etat/des collectivités territoriales) - Dt des sociétés. - Dt constitutionnel (détermine assez largement l'étude du budget de l'Etat/des collectivités locales/des institutions publiques). - Dt privé des sociétés (impôt/emprunt pblic ont des csq sur le comportement des pers privées, c'est-à-dire sur les particuliers & entreprises). - Notions de socio, sc po & histoire (depuis 1945, les finances publiques ont été affublées d'objectifs sociaux comme la justice sociale voire justice territoriale, impôt n'aura pas seulement rôle fiscal, mais aussi rôle éco, rôle de redistribut° sociale).

> Pr Gaston Jèze (fondateur des cours de la science des fipu), "les études économiques, sociologiques, politiques, doivent être à la base des études juridiques. Sans elles on forme bien des légistes, mais non des jurisconsultes. On prépare des empiriques, et non des savants". Il faut avoir une approche juridique & en même tps une approche économique des fipu.

> Budget Etat = l'instrument d'une politique. Michel BOUVIER, "Les finances publiques sont l'expression et le déterminant de phénomènes politiques". Les fipu permettent d'identifier la nature des régimes politiques & révèlent leurs transformations.

___________________________________________________________________________ Partie 1 - Introduction générale aux finances publiques CHAPITRE 1 - LE BUDGET : LA TRADUCTION FINANCIERE D'UNE VISION POLITIQUE > Le budget pblic est la dimension financière de la politique des gouvernants. Cette politique repose sur une conception financière de nature idéologique sur le rôle de l'Etat ds la sté. L'évolution de la conception du rôle de l'Etat ds l'organisation sciale et ds le dvpmt économique a engendré des mutations dans le domaine des fipu. La conception même du budget de l'Etat a été bouleversée, la consistance du budget de l'Etat n'est pas/plus neutre au plan éco&politique. Ajd, la politique budgétaire constitue LE levier privilégié de l'interventionnisme de l'Etat ds l'éco.

> La tension factuelle existant entre la solidarité et l'individualisme marquant la sté possède des prolongements dans l'éco&ds la conception du rôle de l'Etat au sein de l'éco&de la sté. A cela s'ajoute une imbrication étroite des structures nationales&W liées à la globalisation, créant un réseau dense de contrats ayant une incidence sur les fipu.

Section 1 - Les finances publiques, expression du rôle de l'Etat dans la société > L'évolution du rôle financier de l'Etat = marqué à partir de la Révolution par un balancier entre libéralisme éco&interventionnisme étatique constant.

I - Le libéralisme économique et le rôle des finances publiques > Libéralisme classique, A.Smith, XVIIIe. Il inspirera les gvnts européens du XIXe jusqu'au XXe. Pour le libéralisme classique, l'économie du marché est le résultat spontané d'un ordre national (repose sur une croyance). A l'époque, la gde Q éco&politique était de savoir comment, à l'intérieur d'une sté politique, il était possible de découper un lieu de liberté pour le marché.

> Pdt le XIXe, la fonction essentielle de l'Etat était le maintien de l'ordre (salubrité, sûreté, etc) => Etat gendarme, état qui se confond avc l'administration. Au plan éco, l'Etat doit laisser faire les individus, qui sont animés par leurs ambitions perso. La liberté de chacun prime sur l'égalité de tous. Le libéralisme = une théorie individualiste dont la traduction la + imp = DDHC. Ds l'Etat gendarme, le budget est destiné exclusivement à financer les charges pbliques administratives (activité de police, défense nationale, justice). L'Etat doit aussi répartir le poids de ces charges (impôt) entre les contribuables. Qd le budget comprend des dépenses éco&sciales, on considérait que c'était des accidents regrettables/inévitables, à ne pas refaire.

> Pour le libéralisme classique, certaines ID s'imposent ds la gestion financière de l'Etat : - Le volume des dépenses pbliques doit être aussi réduit que possible => dépenses pbliques doivent être rapportées au minimum essentiel, sinon c'est du gaspillage car cela crée un prélèvement supplémentaire de ressources s/particuliers limitant leur liberté d'agir. - Les fipu doivent être neutres, neutralité du budget de l'Etat => les pers pblique ne doivent pas agir sur les mécanismes éco "naturels", que ce soit au nv des dépenses ou des recettes pbliques. Etat ne doit effectuer aucune dépense à finalité pblique/sciale (pas de subvention etc). Il y a donc une neutralité au nv des dépenses pbliques, et une neutralité fiscale : les impôts ne couvrent que les charges pbliques administratives, dc égalité absolue des contribuables devant l'impôt pour ne pas fausser les mécanismes éco naturels. - L'équilibre budgétaire est impératif, budget ne doit dégager aucun déficit/excédent => les dépenses à caractère définitives doivent être couvertes par des recettes à caractère définitives. Cette ID impose 3 motifs : (1) motifs psycho : l'Etat se comporte comme un particulier, une entreprise, car c'est une organisation comme une autre. (2) motifs juridiques/politiques : l'Etat doit faire des dépenses qui sont strictement nécessaires car le déficit&l'excédent sont inconcevables. S'il y a un déficit, l'Etat ne fait pas son job &s'il y a excédent, l'Etat prélève plus que nécessaire donc les impôts manqueraient de base légale, ils ne seraient pas justifiés par l'intérêt général. (3) motifs éco : si l'Etat est en déficit il doit recourir à l'emprunt, il repoussera dc la charge de ses dépenses actuelles sur les générations futures, aggravant les charges avc les intérêts. L'Etat perturbe les mchés de capitaux (K) car il emprunte s/mchés de K et il est solvable. En cas de déficit, si l'Etat finance le déficit avc de la création monétaire, il crée de la monnaie qui ne correspond pas à une augmentation de la production donc il y a une inflation. En cas d'excédent, si l'Etat n'utilise pas l'excédent il retire des K

indispensables à l'investissement (/\) sur les mchés des K, et s'il l'utilise, il faussera la fonctionnalité naturelle de cert1 marchés.

> Les libéraux classiques pensent que la solidarité modifie les lois du marché, ils préfèrent la charité car elle ne relève pas de l'Etat, mais des personnes qui en ont les moyens.

II - L'interventionnisme économique et le rôle des finances > 1914, dépression économique => elle démontre que la charité/l'initiative privée est incapable de maintenir/assurer l'équilibre scial souhaitable. La solution est dc l'intervention de l'Etat. On entre ds une new dimension, la conception du rôle financier de l'Etat est transformée.

> 2 ID traduisent le dvmpt de l'interventionnisme éco&financier de l'Etat : - L'accroissement des dépenses pbliques => depuis la fin de la 2WW, un accroissement régulier&constant du volume des dépenses pbliques = constaté. Sa mesure est basée sur l'évolution monétaire, l'économie générale et les structures d'intervention de l'Etat. La nature des dépenses pblique va aussi évoluer, p/ex Etat va considérablement dvper les dépenses pr l'éducation (cf Lois Ferry). - Le ppe de neutralité de l'Etat subit deux types d'abandon => (1) abandon objectif : constaté dès les années 30 avc l'imp qu'ont prises les dép pbliques p/rap au revenu nat°al. Des secteurs entiers dépendent des dép pbliques (équipement pblic, secteur de la santé, etc). (2) abandon délibéré/volontaire : ttes les économies occidentales admettent que l'Etat doit intervenir par le budget ds l'éco&la sté. Pls considérations ont influencé ce choix interventionniste, comme les considérations techniques/technologiques, l'accélération du progrès scientifique/technique exige des /\ qui ne sont plus à la portée des entreprises nat°ales (p/ex en 1937 l'Etat crée la SNCF). La recherche fondamentale est donc financée par l'Etat. Il y a aussi des considérations sciales/techniques, on rajoute à la théorie classique des libertés pbliques individuelles la théorie des dts écos&sciaux as le dt à la santé, à l'éducation, etc. Ces dts sont des "droits créance", qui créent des obligations pour l'Etat. Il y a aussi une considération éco, en 1926 la crise deviendra durable&aura une ampleur considérable, elle fait apparaître l'insuffisance des mécanismes éco qui avaient jusque là assuré le plein emploi, l'intervention pblique devient donc nécessaire.

> En 1936, Keynes théorise le plein emploi, ds sa théorie le budget de l'Etat devient le ppal instrument pr assurer le plein emploi&le contrôle des prix. Keynes théorise un modèle d'Etat providence basé s/4 piliers : (1) la protection sciale. (2) le dt du w&de la négociation collective. (3) les services pblics. (4) la politique éco de soutient à l'activité, la politique budgétaire/monétaire/financière/bancaire.

> Ajd le modèle de l'Etat providence est déstabilisé par la crise éco&financière vécue depuis 70&vivifiée en 2007. Ce modèle est fortement remit en cause et un renouveau du libéralisme apparaît avc le libéralisme nouveau/néolibéralisme.

III - Le renouveau libéral et le rôle des finances publiques

> Les premières difficultés éco annonciatrices d'une crise profonde&de longue durée apparaissent ds les années 1970. L'inflation augmente, le chômage se dvpe, le taux de croissance baisse, le modèle de l'Etat interventionniste est condamné. Les pays anglosaxons comme la N-Z vont rejeter et démonter l'approche keynésienne justifiant l'interventionnisme de l'Etat et vont repenser le libéralisme éco.

A . Le libéralisme nouveau > La tradition libérale va être repensée par les thèses de certains auteurs, as Hayek, Friedman ou encore Foucault qui en 1979 s'intéressera à l'Etat&l'éco, analysera le basculement qu'il est entrain de vivre. Il explique que les libéraux nouveaux considèrent que l'éco de mché n'est pas intrinsèquement défectueuse comme le pensent les keynésiens. Les défauts que les économistes interventionnistes attribuent au marché doivent être attribués à l'Etat. L'éco de marché doit être un ppe de régulation interne de l'Etat et nn pas un ppe de limitation du rôle de l'Etat.

> Pour le libéralisme classique, la Q ppale est de savoir quel espace libre laisser au marché p/rap à l'Etat. La liberté du mché doit elle-même organiser l'Etat et réguler ses activités. Le gvnt néolibéral doit intervenir sur la sté afin que les mécanismes concurrentiels puissent jouer le rôle de régulateurs à chaque moment de la vie perso/pro/intime. Les néolibéraux reprennent un point K du libéralisme classique : l'ID que la concurrence seulement peut assurer la rationalité de l'action éco. Ce ppe de concurrence assure la rationalité p/les prix. Ils estiment que les prix sont susceptibles de mesurer les grandeurs éco&de régler les choix des individus même s'il existe une concurrence pleine et entière. Le rôle premier de l'Etat est donc de garantir le respect des règles du jeu éco et l'existence de la concurrence pleine&entière, sans définir les résultats du processus éco (avant l'Etat décidait du nv de croissance, ajd cela paraît inconcevable).

> Le néolibéralisme est une théorie normative, expliquant que le dt occupe une place aussi importante dans l'UE&que le dt de l'UE soit avant tt un dt de la concurrence. Le néolibéralisme a donc été au centre de la construction européenne. Ce courant, ainsi que l'UE, pensent que le mché est le résultat d'un ordre légal, cad d'un interventionnisme de l'Etat, et non pas comme la pensée classique le pense le résultat d'un ordre naturel spontané. Ce type d'interventionnisme n'a rien à voir avc l'interventionnisme keynésien, car il ne porte pas sur les mécanismes de l'éco du mché, ms sur les conditions du mché. L'Etat n'organise pas la concurrence, il s'assure juste qu'elle ne devienne pas faussée par l'abus de positions dominantes. L'Etat assure dc la liberté/efficience/loyauté du mché. L'Etat de droit, selon ce choix idéologique, serait donc un Etat de dt éco (selon Foucault), ou un Etat de dt ds la sphère/l'ordre éco (selon le prof).

B . La condamnation de l'Etat providence > Le néolibéralisme a condamné l'Etat providence et a prôné l'ouverture des frontières. L'Etat providence est condamné car il serait un facteur de rigidification des initiatives éco. Les néolibéraux ont réclamé le retrait de l'Etat de la réglementation de l'éco et ont obtenu une inflation la plus proche possible de zéro. Friedman, prix nobel d'éco en 1976, énonça "des mesures qui limitent la place de l'Etat doivent être prises dans le but de restaurer la liberté du choix des individus sur le marché économique". Friedman fut le conseiller éco de Ronald Reagan, qui déclarera ds son discours

d'investiture en 1981 : "In this present crisis, Government is not the solution to our problem, Government is the problem".

> Depuis la fin des années 80 en France, le rôle de l'Etat est en voie de refondation sous l'effet de nbses décisions, de privatisations, de réformes de régimes de retraite et de remises en cause de tt 1 programme socio. En matière strictement financière, le néolibéralisme et son influence en Fr a provoqué une transfusion des logiques de gestion pr l'ens des organisations comme l'Etat, les c.t, on parle de management. La Fr a mit en place une nouvelle gestion pblique, "the new public management"n concrétisée dans le cadre d'une loi organique votée en 2001, la LOLF (Loi Organique relative aux Lois de Finances).

> Fipu = instrument révélateur des rap de force s'instaurant au sein d'une sté. __________________________________________________________________________________

Section 2 : La prise en compte des incidences économiques des finances publiques I - Le budget commande pour une large part la concurrence économique > Pour l'économiste keynésien R.Musgrave, le budget de l'Etat remplit 3 fct° éco : - Fonction de stabilisation conjoncturelle => pendant lgtp l'Etat devait être neutre au nv du budget et l'analyse keynésienne s'oppose à cela, elle considère que le budget de l'Etat p-e un moyen d'action essentiel pour stabiliser la conjoncture économique. Les dépenses pbliques apparaissent comme un apport financier au circuit éco pouvant favoriser la demande/conso et l'/\. Les impôts constitueraient une incitation à investir/épargner. La stabilisation éco consistera donc en l'augmentation des dépenses pbliques ou la diminution des prélèvements fiscaux, ce qui redonnera de l'argent privé et améliorera le choix des entreprises. - Fonction d'affectation des ressources => le budget détermine la production de biens pblics, il définit l'allocation des ressources entre le secteur pblic&privé. Le budget de l'Etat possède une fonction d'extraction des ressources/de la richesse nat°ale, cela lui permet de pénaliser des activités économiques ou d'en favoriser d'autres. Le budget a aussi une fonction d'allocation des services pblics et des infrastructures pbliques sur le territoire nat°al. - Fonction de redistribution, de justice sociale => l'Etat peut s'inscrire ds une visée solidariste, cela permettra aux politiques de tenter de corriger les inégalités issues d'une répartition strictement technique des dép pbliques/impôts. Cette correction p-e assurée de manière budgétaire/fiscale, elle permet de personnaliser la répartition des ressources entre ménages&de rechercher égalité sciale (impôt progressif sur les ménages, IRPP) ou égalité territoriale (en organisant la répartition territoriale des services pblics/infrastructures).

> L'analyse de la fonction du budget de l'Etat est une analyse parmi tant d'autres, elle permet de montrer que le budget a des incidences sur l'économie conjoncturelle, objet des lois de finances rectificatives est l'action économique conjoncturelle.

II - Le budget définit assez largement la structure éco de certains marchés > La connaissance des revenus de chacun est indispensable dans un pays moderne, elle permet à l'Etat de mettre en place un impôt moderne, un système fiscal ne laissant échapper aucun revenu. L'aptitude de l'Etat à définir son système fiscal et à assurer le regouffrement efficace des impôts lui permet d'obtenir des avantages financiers ou d'orienter précisément certaines activités éco. 2 illustrations de ça : - Aujourd'hui, l'Etat obtient des taux d'intérêts à peine positifs, voire négatifs concernant ses emprunts, or les agences de notation ont enlevé à l'Etat sa meilleure note (triple AAA). On constate que la France fait partie des états capables de décider l'impôt, de le personnaliser et de procéder efficacement à son recouvrement. Pour les prêteurs, c'est un gage de confiance, donc la capacité qu'un Etat a pour recouvrir l'impôt lui permet d'emprunter&de structurer le mché des K. - Depuis 1979, la Fr a choisi de dvper le parc auto diesel, elle a prévu un niveau de TICPE (Taxe Intérieure de Conso s/Produits Energiques) qui frappe moins le carburant diesel que essence. La France a choisi d'accorder un avantage fiscal aux entreprises dvpant le parc auto diesel, de cette manière on favorise la structuration d'un marché, en l'espèce un marché auto. __________________________________________________________________________________

CONCLUSION Définition des finances publiques > Les sciences de la fipu proposent d'apprécier ttes les dimens° de la fipu, but = rendre compréhensible les mécISMES/règles employés. Need2 combiner science du dt, sciences éco, science de gest°, scpo, histoire & socio pr se faire. Il faut adopT approche totalisante des fipu.

> Fipu recouvrent étude des objIFS des techniques jdk, admIVES & de gest°, 1si que étude des répercut° éco de l'act° financR des collectT pbliques, 3 séries de remarques : - Fipu, grâce à cette def, recouvrent finances des pers morales de dt pblic mais + largement finances adm° pbliques. Fipu s'1téressent donc à ensemble des adm° gérant fipu. Ces adm° ne sont pas ttes des pers morales de dt pblic (ex organismes de sécu = concernés p/fipu alors que pr la majT = organismes sciaux priV). Def = suffisamment large dc pr 1tégrer des fipu supranatALES as Instit° européN. - Fipu forment 1 régime jdK (cad syst règles considéré as 1 tt, car rassemble règles relatives à 1 matR), règles de fipu = règles de dt pblic, = originales p/rap à celles organisant fipriV. Fipu obéissent à régime de puis pblique, qui confère aux pers pbliques prérogatives exorbittes du dt comm1 (cad prérogatives dont ne disposent pas pers priV), mais en + elles forment 1 régime bcp + stricte que celui des fipriV, autrement dit, adm° ds l'ex de ses attrib° financR joui d'1 liberT d'act° bcp + gde que pers priV. - Ds cette def, on voit poindre dichotomie entre d'1 côté dt pblic financier appelé fipu, & d'1 autre côté éco financR s'intéressant aux fipu & aussi aux fipriV, notamment à microéco.

CHAPITRE 2 - LE BUDGET : ENJEU DE POUVOIR > Ds chap 1, on disait que tt choix de dép/recette pblique suppose choix polK&idéolK, pouvant = globaux, de nat idéolK (soit choisir polK libALES, ou keynésiennes), particuliers, concerner secteur d'actT (polK sectL), tt cela grâce à nv de dépense/recette pblique adapté.

> Choix d'indép d'1 pays repose s/engagements financiers imp. Choix polK créé au sein Etat compétit° autour du pvr financier (celui qui paie = celui qui décide). Pvr financier (&donc budget Etat) = 1strument démIE lib en Occident (on parle ici lib entendu as manière de garantir liberT ds démIE).

Section 1 - L'évolution du pouvoir financier > En fr, triomphe de la démIE parlR = passée p/conquête pvr financier . Date clef = Rév 1789, période durant laqL pvr fin = principe s/leqL Parlmt a fait ↗ ses pvrs.

I - L'évolution du pouvoir financier jusqu'à la Révolution de 1789 > Epoque féodale, fipu = envisaG d'1 manR exclusT patrimoniale, Roi ne disposant que des pdt de son domaine, constituant ress ordinR de l'Etat. En période de w, Roi can fair...