IMPORTANCIA EN EL SECTOR PÚBLICO PDF

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Apuntes confeccionados por grupo estudio...

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APUNTES GP 18-19

TEMA 1. IMPORTANCIA DEL SECTOR PÚBLICO EN LA ECONOMÍA. PRIORIDADES. RETOS.

PREGUNTAS INICIALES ¿Qué es la economía? ¿Cómo se puede medir la actividad económica? ¿Es posible comprar unas economías con otras? ¿Quiénes tomas las decisiones económicas? ¿Qué justifica la existencia del sector público? ¿Qué papel juega en la economía el sector público? ¿Es posible medir el tamaño del sector público, así como cuantificar su actividad? ¿Qué son los presupuestos generales del Estado? ¿Cuál es el tamaño del sector público español y cuáles son sus prioridades y retos para el año 2018?

0. INTRODUCCIÓN La finalidad de este tema es introducir al lector en el papel que el sector público desarrolla, en general, en una economía de mercado y, en concreto, en la economía española.

1. LA ACTIVIDAD ECONÓMICA Y SU MEDICIÓN 1.1 Los agentes económicos y su toma de decisiones La Economía es la ciencia social que se encarga de estudiar el modo en que los hombres y a sociedad eligen y deciden qué bienes económicos producir, cómo producirlos y para quién producirlos con la finalidad de satisfacer sus necesidades económicas presentes y futuras. De esta definición son varias las cuestiones que deben de tratarse: 

En primer lugar, se debe identificar el término de necesidades económicas. Desde el inicio de los tiempos, el hombre siente afinidad de necesidades, las cuales son satisfechas a través de bienes. Un bien se puede definir como todo aquello, material e inmaterial (cuando es 1

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inmaterial se denomina servicio), que sirve para satisfacer una necesidad humana. Sin embargo, ni todos esos bienes son económicos, ni todas las necesidades humanas pueden ser calificadas de económicas. Un bien es económico cuando es escaso (no libre) y, de acuerdo con esto, solo las necesidades humanas serán económicas cuando sean satisfechas con bienes económicos. En segundo término, el problema de la escasez conlleva la necesidad de la elección en la Economía, es decir, de un lado, de la elección sobre qué bienes económicos producir, cómo producirlos y para quién producirlos y de otro, de la actividad económica, entendiendo como tal el conjunto de acciones que es necesario desarrollar para llevar a cabo dichas elecciones. La elección en las economías actuales es fruto de infinitas decisiones, unas individuales y otra colectivas. Sin embargo, la economía utiliza normalmente el término agentes económicos para determinar los sujetos que tomas las decisiones económicas. Se distinguen cuatro agentes económicos: las familias (también llamada economías domésticas u hogares), las empresas, el sector público y el sector exterior.

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Por último, la toma de decisiones económicas se podrá básicamente llevar a cabo de dos formas distintas: de un modo descentralizado, a través del mercado o, lo que es lo mismo, de las leyes de la oferta y de la demanda y el sistema de precios, o de un modo centralizado, donde será la autoridad (el Estado o el sector público de la economía) la que adopte las decisiones al margen del mercado.

1.2 La actividad económica a través del modelo del flujo circular de la renta Un modelo económico es una simplificación y abstracción de la realidad económica en la que se seleccionan los elementos que se consideran más representativos de ésta y se excluyen los considerados como menos relevantes. Su finalidad no es otra que facilitar el análisis, ya que de tenerse en cuenta todos los elementos y variables que influyen en la realidad económica sería muy difícil, por no decir imposible, el estudio de dicha realidad. En concreto, en el modelo del flujo circular de la renta lo que se trata de analizar es la economía en su conjunto, estableciéndose normalmente tres niveles: a) El más simplificado, donde se considera que únicamente interviene las economías domésticas y las empresas. b) Uno algo más complejo donde, además de estos dos agentes, se supone que también intervendrá el sector público, y

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c) El nivel más próximo a la realidad o más complejo, caracterizado por la consideración de que participarán los cuatro agentes económicos, es decir, además de los tres anteriores, el sector exterior. Estos tres grados de complejidad permiten respectivamente calificar el análisis del modelo de la siguiente forma: a) En el primer caso como una economía cerrada y sin sector público, donde todas las decisiones son adoptadas a través del mercado. b) En el segundo como una economía cerrada, pero con sector público, donde ya no todas las decisiones son adoptadas por el mercado, sino que conviven los mecanismos de mercado con los de la autoridad, dando consecuentemente lugar a lo que se conoce como una economía mixta, y c) En el último de los supuestos como una economía abierta -en la que se tienen en cuenta las decisiones de los agentes económicos del resto del mundo- y con sector público, donde obviamente funcionarán ambos mecanismos, mercado y autoridad, para la adopción de decisiones. 1.2.1 Los agentes económicos Los agentes económicos son los que tomas las decisiones económicas, correspondiéndoles a cada uno de ellos un papel diferente. En este sentido: 

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Las economías domésticas, hogares o familias participarán en la economía en una doble faceta: por un lado, como propietarios de los factores de producción básicos (tierra trabajo y capital) participarán en la producción de los bienes y servicios finales (aquéllos que servirán para satisfacer finalmente las necesidades económicas) mediante el alquiler o venta de dichos factores a las empresas y, de otro lado, participarán adquiriendo y consumiendo los bienes y servicios finales producidos por las empresas, es decir, satisfaciendo sus necesidades económicas. Las empresas serán las encargadas de llevas a cabo la actividad de producción, es decir, la acción conseguir que un bien o servicio en principio no apto para el consumo directo (es decir, para la satisfacción directa de una necesidad económica), llegue a serlo.

La unión de la actividad económica desarrollada por estos dos agentes económicos constituye el llamado sector privado de la economía cuya toma de decisiones se realizará, como antes se indicó, a través del mercado. 

El sector público tiene su razón de ser económica en los llamados “fallos del mercado”, denominación que se utiliza para decir que el mercado por sí mismo no consigue que los hombres y la sociedad puedan satisfacer adecuadamente sus necesidades económicas, es decir, de forma eficiente y equitativa (justa). Los fallos de mercado se suelen agrupar, básicamente, en torno a cuatro categorías: a) Problemas relacionados con la asignación de los recursos económicos y la distribución de la renta. Si las personas 3

reciben sus rentas como contraprestación al uso que se ha hecho en la actividad económica de los factores productivos de los que son titulares, de no ser ésta equitativa en su distribución tanto inicial como posterior, se producirán importantes desigualdades entre las personas que conforman esa economía o, lo que es lo mismo, en sus posibilidades reales de satisfacer sus necesidades económicas. Para evitar o paliar esas desigualdades, el sector público intervendrá intentando realizar una distribución más justa. b) Problemas relacionados con la competencia real de los mercados de bienes y servicios. Cuando en economía se dice que el mercado es un buen mecanismo para dar respuesta a los problemas económicos, se suele considerar que todo ello es así cuando dicho mercado está funcionando en un régimen de “competencia perfecta”. Sin embargo, en los mercados hay muchas situaciones de imperfección de la competencia (por ejemplo, monopolios). Con la finalidad de paliar o evitar estas situaciones de imperfección en la competencia y sus consecuencias se justifica la intervención del sector público en la economía. c) La existencia de bienes públicos, los cuales se caracterizan en su estado más puto por dos elementos: uno, porque en su demanda no rige el principio de exclusión (nadie puede ser excluido de su consumo y ello con independencia de su situación o contribución a la producción del mismo) y, dos, porque su consumo no es rival (en nada afecta el consumo que hace una persona de ese bien al que pueda hacer del mismo otra persona). El ejemplo más claro de estos bienes es la defensa nacional. Parece evidente que si, de un lado, todo el mercado se asienta en la idea que solo podrán adquirir bienes a través de él quienes estén dispuestos a pagar sus precios y, de otro, que, en el caso de los bienes públicos nadie puede ser excluido del consumo de dicho bien, el mercado como tal no sirve para atender su provisión y debe ser el sector público el que intervenga en la economía para suministrar dichos bienes a la sociedad. d) La existencia de externalidades tanto positivas como negativas, que no son asumidas por el mercado a través de sus precios y que afectan a terceras personas distintas de las que están interviniendo directamente como agentes, en ese mercado. Un ejemplo de una externalidad negativa es la contaminación del agua de un río realizada por una empresa que no se hace cargo de su descontaminación y que afecta negativamente a todas las personas que viven en la ribera de este. Una externalidad positiva es la que se puede dar como consecuencia de la vacunación de un determinado colectivo, donde habrá diferentes beneficiarios: los que se vacunan y también los que conviven con éstos, ya que 4

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para el conjunto de la sociedad habrá menos peligro de contagio de la enfermedad. El sector público intervendrá en la economía para paliar los efectos de las externalidades negativas y potenciar los de las positivas. El sector exterior es un agente económico que lleva implícita una visión territorial o nacional de la economía ya que acepta que la economía en su conjunto se encuentra dividida en economías nacionales limitadas por fronteras. En este sentido, se dice que el sector exterior de una economía concreta está conformado por el resto de las economías que no se encuentran específicamente dentro de las fronteras de dicha economía.

1.2.2 El modelo del flujo circular de la renta El modelo del flujo circular de la renta considera que a acción e interacción de estos cuatro agentes producen diferentes flujos y contraflujos que permiten explicar el funcionamiento en su conjunto de cualquier economía, siempre que esté caracterizada por los tres siguientes elementos: a) Que los intercambios privados de los factores productivos, así como de los bienes y servicios, se lleven a cabo a cambio de dinero, es decir, que la economía sea monetaria. b) Que dichos intercambios privados se realicen a través del mercado. c) Que los propietarios de los factores de producción básicos sean las economías domésticas o familias. Atendiendo a todo lo expuesto, el funcionamiento de una economía se puede representar través de los dos siguientes gráficos:

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2. AGREGADOS E INDICADORES MACROECONÓMICOS Como se ha dicho antes, la finalidad de la economía es la satisfacción de las necesidades económicas. Para conocer el grado de cumplimiento de dicha finalidad y para poder comparar en el tiempo y en el espacio si una realidad 6

económica lo cumple mejor o peor que otra es necesario cuantificar un conjunto de variables económicas, llamadas, por su carácter económico global, macromagnitudes. Al analizar el modelo del flujo circular de la renta, las tres variables económicas de las que habrá que partir a la hora de cuantificar a actividad económica de un país serán: la producción, la renta y el gasto. Además, dado que dichas variables estarán referidas a la economía nacional del país que se esté considerando, recibirán las tres inicialmente el adjetivo de nacional (producción nacional, renta nacional o gasto nacional). Por otro lado, en el modelo del flujo circular de la renta los agentes económicos demandaban, de un lado, factores, bienes y servicios y, de otro, los ofertaban, por lo que es posible cuantificar la realidad económica de un país atendiendo a estas dos variables básicas: la oferta y la demanda, que, al ser consideradas para el conjunto de la economía, recibirán el adjetivo de agregadas. Por último, para cuantificar una realidad económica, es necesario distinguir entre flujos reales (es decir, de factores, de bienes y de servicios) y flujos financieros (cuyo principal elemento lo conforma el dinero, aunque existen otros que, junto con él, reciben la denominación amplia de activos financieros). Para realizar una adecuada cuantificación de las mencionadas es necesario disponer de dos instrumentos:

variables

básicas

a) De un conjunto de fuentes estadísticas de base. b) De unos criterios homogéneos de contabilización, cuya aplicación dará lugar a la Contabilidad Nacional, elaborados por Naciones Unidas, adaptados por la Europa comunitaria para establecer su Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC). A continuación, y atendiendo a los criterios establecidos por la Contabilidad Nacional, se analiza un conjunto de macromagnitudes desde la perspectiva de la producción, de la renta y del gasto en su relación con la demanda agregada.

2.1 El Producto Nacional (PN) El PN se puede definir como el valor de todos los bienes y servicios finales producidos en una economía por aquellos factores nacionales en un período de tiempo determinado, normalmente un año. Para llevar a cabo dicha valoración es necesario tener en cuenta lo siguiente: 

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Para evitar dobles contabilizaciones, los únicos bienes que se valoran son los bienes finales, o lo que es lo mismo, los valores añadidos en las diferentes fases de producción, sabiendo que el valor añadido es el valor de las ventas de una empresa menos el valor de los bienes que la misma utiliza (factores productivos) para producir los bienes finales. Solo se tendrán en cuenta los bienes y servicios que han sido producidos por los factores que tienen una misma nacionalidad a 7

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efectos económicos con independencia de si dicha producción se ha realizado en el territorio nacional o en el extranjero. En la valoración del PN no se considerarán los bienes que, aunque producidos por la economía nacional que se esté analizando, no hayan pasado por los mercados (no tráfico de drogas, ni economía sumergida, ni autoconsumo). Tampoco se incluirán bienes que ya existían, es decir, que se produjeron en un período temporal anterior, aunque en la actualidad se transfiera su propiedad, pasando de un sujeto a otro.

Atendiendo a los precios que se tomen de los bienes, la valoración puede realizarse de dos formas:  

A precios corrientes, es decir, a los precios que tengan los bienes en el momento en que dicha valoración se lleve a cabo. A precios constantes o, lo que es lo mismo, a los precios que tendrán los bienes tomando un año como referencia (año base) y eliminando los posibles efectos que las oscilaciones de estos puedan provocar en dicha valoración.

Asimismo, a tendiendo a la actuación del sector público en la economía y considerando específicamente la existencia de los impuestos indirectos que recaen sobre el consumo y de las subvenciones que aquél puede realizar sobre la producción, es factible realizar la valoración de dos formas: 

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A precios de mercado (a.p.m.), es decir, cuando la misma se hace tomando los precios finales que estarán vigentes en el mercado para las transacciones, en los que se incluirán los impuestos indirectos (Ti) y se descontarán las subvenciones (Sb) que hubieran podido recibir. Al coste de los factores (a.c.f.), es decir, cuando la valoración no tiene en cuenta la actuación del sector público por lo que los precios solo incluirán el coste de la retribución de los factores que hayan intervenido en la producción.

Atendiendo a esto se puede decir que entre ambas formas de valoración se dará la siguiente relación de equivalencia: PN (a.p.m) – Ti + Sb = PN (a.c.f.) Por otra parte, el PN puede expresarse en términos brutos o netos , según se esté considerando respectivamente en términos brutos o netos la inversión o bienes de capital (o sea, los bienes de producción ya producidos que, a su vez, sirven para producir otros bienes, por ejemplo, una máquina). La diferencia entre la inversión bruta (IB) y la inversión neta (IN) es la depreciación del capital (D): IB – D = IN El uso de los elementos que conforman el capital de una empresa o el simple paso del tiempo hace que el mismo se vaya depreciando (es decir, que vaya 8

perdiendo valor). Ante este hecho se constituirán los fondos de amortización cuya finalidad es compensar la pérdida de valor (depreciación), de tal forma que el capital se mantenga inalterado en el tiempo. Consecuentemente, puede decirse que el Producto Nacional Bruto (PNB) será equivalente al Producto Nacional Neto (PNN) más la Depreciación (D): PNB – D = PNN

2.2 El Producto Interior Bruto (PIB) El Productor Interior en su valoración bruta (es decir, sin haber eliminado de ella los efectos de la depreciación, a los que antes se han hecho referencia) es la macromagnitud más usada para medir la actividad productiva de las economías. El Producto Interior Bruto (PIB) se diferencia del Producto Nacional Bruto (PNB) en que en aquél el criterio fundamental de valoración de la producción no es la nacionalidad económica de los factores productivos, sino si la producción es llevada o no a cabo en el territorio nacional, con independencia de si dicha producción la realiza un extranjero o un nacional. Para llegar al PIB, habrá que añadir al PNB lo producido por el territorio nacional por los extranjeros (RRE) y restarlo lo producido por los nacionales en el extranjero (RRN): PIB = PNB + RRE – RRN Dicha magnitud también podrá ser valorada a precios de mercado (a.p.m.) o a coste de los factores (a.c.f.). También en el caso del PIB se puede distinguir entre un Producto Interior Bruto (PIB) y un Producto Interior Neto (PIN), según se incluya o no en ellos la depreciación: PIB – D = PIN Por otro lado, hay que señalar que el PIB, aunque es la macromagnitud más usada para la medición del bienestar de los ciudadanos desde la perspectiva de la producción, no es realmente un buen índice para medir dicho bienestar, ya que quedan fuera de la referida medición importantes aspectos cualitativos. Por último, indicar que el término crecimiento económico (aumento del nivel de vida de las personas que conforman una economía) se identifica con el crecimiento del PIB de dicha economía.

2.3 La Renta Nacional (RN) La Renta Nacional es a renta total que perciben los factores productivos de un país (los propietarios de éstos) por participar en el proceso de producción y, en 9

principio, su valor deberá coincidir con el del Producto Nacional. Sin embargo, este planteamiento necesita de algunas matizaciones: 

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En primer lugar, debe indicarse que no todo el valor del PN llegará como rentas a los propietarios de los factores de producción. Únicamente será así si dicho PN se ha valorado al coste de los factores, ya que, de haberse hecho a precios de mercado, su valor será superior al coste estricto de retribuir a los factores de producción. En segundo lugar, el PN coincidirá con la RN si aquél se ha considerado en términos netos, es decir, excluyendo la depreciación, ya que en ningún caso ésta se destinará a retribuir a los propietarios de los factores productivos.

En consecuencia: RN = PNB (a.p.m.) – Ti + Sb – D Esto es lo mismo que decir que: RN = PNN (a.c.f.) Hay que decir que no toda la RN llega a los propietarios de los factores de producción, ya que una parte de ella irá al sector público y otra se quedará en las empresas como beneficios no distribuidos, es decir, como reservas. 2.4 La Renta Nacional Disponible (RND) Dicha macromagnitud será el resultado de restar a la RN los impuestos directos (Td) y los beneficios no distribuidos de las empresas (Bnd) y de sumarle los subsidios o transferencias a las familias (Tr): RND = RB – Td – Bnd + Tr Tanto la RN como la RND ...