LE Principali Istituzioni Europee PDF

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LE Principali Istituzioni Europee...

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6/05 Le principali istituzioni europee Il Consiglio europeo e il Consiglio dei Ministri sono dette le istituzioni intergovernative dell'UE (emanazioni dirette dei governi nazionali), a differenza di PE, CGUE e Commissione (legittimità di secondo livello: emanazioni dell'accordo ottenuto in seno al Consiglio europeo da parte dei capi di stato e di governo dei singoli paesi; essi non rappresentano i governi dei singoli stati ma rappresentano la cittadinanza europea nel suo complesso, sono rappresentanti di sé stessi e della cittadinanza europea nel suo complesso) che sono le cosiddette istituzioni sovranazionali; questa distinzione è importante nello studio dei processi decisionali europei che si sono succeduti nel tempo. La differenza tra Consiglio europeo e Consiglio dei Ministri, il primo è composto dai capi di stato e di governo dei paesi membri, il secondo è invece un'istituzione che esiste dal tempo della CECA. Il consiglio dei Ministri viene normalmente detto “il Consiglio”. Il Consiglio europeo • È l’istituzione politica suprema dell’Unione Europea; • Occupa la posizione più alta delle gerarchia; • Offre linee guida politiche e strategiche per lo sviluppo UE; • Serve da decision-maker supremo; • Definisce la politica estera e le questioni socio-economiche; • Nomina o elegge gli attori principali; • Domina le conferenze intergovernative che modificano i Trattati; • Decide sull’ingresso dei nuovi membri. In seguito alla crisi della metà degli anni '60 che porta al compromesso di Lussemburgo e blocca la capacità del Consiglio di prendere decisioni imponendo la regola dell'unanimità per la maggioranza dei temi in discussione, sono sempre più necessari incontri tra capi di stato e di governo per rendere possibile un proseguimento del percorso di integrazione. Su iniziativa del Presidente francese Valery Giscard d’Estaing, appoggiato dal cancelliere tedesco Helmut Schmidt, nel '74 si inizia a definire la possibilità di organizzare dei meeting con costanza temporale tra capi di stato e di governo dei paesi membri per prendere decisioni di importanza fondamentale. Ragioni per la costituzione del Consiglio europeo:

• Volontà di riaffermare il controllo dei governi nazionali sul processo di integrazione europea dopo la crisi istituzionale 1965-1969. • Ricerca di una forte leadership per la Comunità per affrontare i problemi connessi con l’allargamento del 1973 e la crisi economica. • Necessità di un’istituzione che avesse una visione complessiva delle politiche europee, visto che le decisioni sono prese in contesti segmentati (le diverse formazioni del Consiglio dei Ministri). • Necessità di proiettare all’esterno un’immagine unitaria della CEE. Un primo riconoscimento giuridico al Consiglio europeo, che fino a quel momento rimaneva un sorta di incontro informale tra capi di stato e di governo, avviene con l'Atto Unico Europeo del 1986. L'AUE si limita a fissare e a definire la composizione del Consiglio europeo. Inoltre fissa la periodicità delle riunioni, fissata per 2 volte all'anno. Il Consiglio europeo viene successivamente nominato all'interno delle disposizioni comuni del Trattato di Maastricht e non nel corpo stesso del trattato perché vi è una volontà, dal punto di vista del decision-making e della creazione del percorso di integrazione, di tenerlo fuori dal quadro istituzionale principale dell'UE, e in particolare dalle sue difficoltà in termini di agilità procedurale. In particolare, si vuole tenere il Consiglio europeo come un'istituzione ad un basso livello di formalizzazione in modo che non sia costretto ad operare attraverso lo stesso sistema di regole di voto che opera nel Consiglio dei Ministri. Inoltre le decisioni del Consiglio europeo non sono soggette alla supervisione della CGUE. Il Trattato di Maastricht quindi riconosce il Consiglio europeo ed il suo ruolo di definire gli orientamenti politici, i suoi poteri nell'ambito dell'unione economica e monetaria e il suo potere nel ruolo della politica estera; sancisce un'ulteriore clausola: prevede che il Consiglio europeo presenti al PE rapporti scritti sulle sue riunioni, sulle sue attività e su eventuali decisioni. La formalizzazione vera e propria del Consiglio europeo avviene con la firma del Trattato di Lisbona, che include il Consiglio europeo tra le istituzioni ufficiali dell'UE. Esplicita inoltre la responsabilità democratica del Consiglio europeo; gli stati membri sono rappresentati nel Consiglio europeo dai loro capi di stato e di governo, a loro volta responsabili di fronte ai propri cittadini e parlamenti. → principio di legittimità democratica

diretta: sancito nell'art. 10.2 del Trattato di Lisbona. Lisbona introduce anche modifiche al funzionamento e alla composizione del Consiglio europeo: modifica il meccanismo di selezione della presidenza; fino al 2009 la presidenza del Consiglio europeo funzionava allo stesso modo della presidenza del Consiglio dei Ministri, ovvero una presidenza a rotazione → ogni 6 mesi il pres. del Consiglio europeo veniva sostituito. Viene sostituita con l'elezione a maggioranza qualificata da parte degli stessi membri del Consiglio europeo e viene eletto un presidente che dura in carica 2 anni e mezzo e rinnovabile una volta sola. Le funzioni del Consiglio europeo: sempre maggior peso nel processo decisionale dell'UE, in particolare, dalla crisi economica e finanziaria che ha colpito l'Eurozona nell'ultimo decennio, abbiamo visto una crescita esponenziale del ruolo del Consiglio europeo, tanto da parlare di una preponderanza del processo intergovernamentale all'interno dell'UE sopra quello sovranazionale (definito metodo comunitario). Il ruolo crescente del Consiglio europeo è una risposta al dilemma che deriva dalla crescente consapevolezza dell'esistenza di sfide condivise a cui gli stati membri non sono in grado di rispondere da soli (→ maggiore interdipendenza) e dalla riluttanza della maggioranza degli stati membri a cedere competenze all'UE e a cedere la possibilità di prendere decisioni vincolanti su temi importanti con il metodo comunitario, ovvero di cedere queste decisioni alle istituzioni sovranazionali (Commissione e PE). Una soluzione al dilemma della necessità di cooperazione tra paesi membri e una necessità di non cedere la presa di decisione al metodo comunitario ha spinto il Consiglio europeo ad essere sempre più presente nel processo decisionale europeo. L'importanza del Consiglio europeo è cresciuta notevolmente già dopo la firma del Trattato di Maastricht, in particolare alla fine degli anni '90 con lo sviluppo di nuovi settori di policy al di fuori del metodo comunitario, in particolare il rafforzamento del percorso di integrazione economica. Temi di cui si è occupato il Consiglio europeo: • la politica estera di sicurezza • la giustizia degli affari interni • la governance macroeconomica • il coordinamento di politiche nazionali in settori come l'occupazione e le politiche sociali Il ruolo del Consiglio europeo in queste aree non è di tipo legislativo, esso non fa la legge, ma crea consenso tra gli Stati

membri, porta a una situazione di negoziazione fra i rappresentanti al massimo livello degli stati membri, al fine di raggiungere un consenso sulle decisioni politiche che verranno prese all'interno del Consiglio dei Ministri. Composizione del Consiglio europeo: • Fino al Trattato di Lisbona: Capi di governo + Ministri degli Esteri • con Il Trattato di Lisbona: Limita ai Capi di Governo, per ragioni di dimensione (allargamento) → necessità di avere un dialogo proficuo ma rapido Se il tema dibattuto lo richiede, possono essere invitati ad intervenire sia i Ministri degli Esteri che i Ministri economicofinanziari.

• Capi di stato e di governo = Primi Ministri (il Presidente solo di fatto per Francia e Cipro dove è capo dell’esecutivo). Quando l’agenda del Consiglio Europeo lo richieda possono essere accompagnati da un ministro (di norma quelli degli Esteri) • Il Presidente del Consiglio Europeo; • L’Alto Rappresentante per la Politica Estera (vicepresidente con mandato speciale, rappresenta, insieme al Presidente stesso del CE, l'UE nella politica estera i paesi terzi) • Il Presidente della Commissione che può essere accompagnato da un Commissario NB: SOLO I CAPI DI STATO E GOVERNO HANNO DIRITTO DI VOTO → neanche il Presidente può votare perché non è rappresentante di uno degli stati membri, ma è eletto per esercitare un ruolo di leadership e di mediatore all'interno delle riunioni del Consiglio. Il CE è caratterizzato da una bassa istituzionalizzazione, infatti la necessità della creazione del CE come istituzione ha permesso di mantenere un'istituzione in cui i capi di stato e di governo si riuniscono quasi in una sede diplomatica in cui possono scambiarsi opinioni, eventualmente essere in conflitto e cercare di risolverlo. Questa bassa formalizzazione gli permette di agire con autonomia e informalità, mantenere un certo grado di flessibilità e manovrabilità e quindi gli permette di essere un'istituzione agevole. Il fatto che i Trattati dicano poco sui compiti del CE, gli ha permesso di

espandere il proprio ruolo all'interno del processo decisionale europeo e di essere in grado di decidere autonomamente la sua linea di azione di ricoprire molti ruoli e funzioni. Le riunioni: • Quelle ufficialmente previste sono 4, ma sono divenute sempre più frequenti nei fatti; • Dall’avvio della “Strategia di Lisbona” nel 2000 si tiene regolarmente un vertice di primavera per il coordinamento della strategia stessa. • Dalla metà degli anni novanta sono chiamati dei vertici speciali, nella seconda metà dell’anno, spesso tematici • Eventuali altre riunioni si tengono per circostanze eccezionali oppure per la preparazione di incontri internazionali con leader dei paesi terzi (es. G20). Con la crisi economica dal 2008 le riunioni sono divenute molto più frequenti, quasi quanto quelle di formazioni del Consiglio dei Ministri (nel periodo 2010-2013 tante quante nei 10 anni precedenti). Si verifica quindi un trend verso l'intergovernamentalismo come metodo di selezione delle decisioni dell'UE → sempre più sede di decisioni in alternativa al Consiglio dei Ministri. L'agenda del Consiglio europeo: • presiede all'evoluzione dell’Unione Europea: Revisione dei Trattati e Allargamento • si occupa di questioni economiche: Crescente importanza col lancio dell’Unione Monetaria; Rappresentano oggi il tema più importante dell’Unione insieme alla politica estera; Dopo la crisi economica la parte del lavoro del CE dedicato a questioni di natura economica è notevolmente cresciuta • Politica estera: rapporto con paesi terzi Inoltre il CE può intervenire su specifici problemi di policy, interviene su: • Problemi delicati che richiedono decisioni al massimo livello o di carattere generale che richiedono approccio intersettoriale. es. Patto per l’Immigrazione ratificato nel Consiglio Europeo del 15-16 ottobre 2008. • Orientamenti di interesse generale come politiche energetiche o di climate change (es. marzo 2014) Può esercitare 3 tipi di interventi: • Propositivi di nuove politiche (Lisbona 2000, Stoccolma 2001); • Risolutivi di questioni irrisolte dai consigli settoriali →

seguono dibattiti nei Consigli dei Ministri nelle sue varie composizioni, per le decisioni che non riescono a essere risolte il CE può intervenire per superare lo stallo decisionale in ambiti che non riescono ad essere trattati efficacemente all'interno del Consiglio dei Ministri • interventi di indirizzo rispetto ad altre attività della Commissione o del Consiglio dei Ministri → può dare una visione generale sulle attività o posizioni legislative di Commissione e Consiglio Le riunioni del CE durano normalmente 2 giorni, iniziano con cena per i soli capi di governo (dibattono sulle reciproche posizioni → informalità), seguita da incontri a 2 fra rappresentanti dei vari stati. Nel secondo giorno si apre il dibattito vero e proprio in aula che coinvolge gli altri presenti (delegazioni dei singoli stati membri composte da 2 persone). Alla presenza de Presidente della Commissione e dell'Alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza, la riunione viene guidata dal Presidente della Commissione che esercita una leadership e deve mediare tra gli attori coinvolti nel processo deliberativo e quindi guidare le discussioni e favorire il consenso su una specifica decisione, per es. interrompendo le riunioni per incontri con una specifica delegazione (“i confessionali”) o organizzando incontri a due delegazioni per dirimere i contrasti. Le decisioni normalmente vengono prese per consenso, e senza che siano sottoposte a voto. Si tratta di una sorta di unanimità. Prese anche se qualcuno decide di astenersi. I Trattati elencano le regole decisionali per alcune materie (es: unanimità necessaria su difesa e questioni costituzionali); su altre questioni la regola di voto è la regola a maggioranza qualificata, utilizzata in particolare per la definizione delle nomine, ossia le massime cariche istituzionali dell'UE (→ Presidente Commissione, Alto Rappresentante, Executive Board della BCE). Il passaggio da voto di maggioranza all'unanimità a quello di maggioranza qualificata è importante perché dice tanto del processo di istituzionalizzazione di un'organizzazione; se ogni procedura di voto deve richiedere l'unanimità vuol dire che ognuno ha sempre potere di veto sulla decisione presa. Nel momento in cui viene introdotto un voto a maggioranza, in questo caso qualificata, si introduce il principio per cui anche se qualcuno risulta perdente, cioè non d'accordo con l'esito di una decisione, è costretto a

rispettarla, ovvero legittima l'istituzione che prende la decisione a prescindere dal fatto che sia d'accordo con l'esito della decisione. L'introduzione del voto a maggioranza qualificata nella storia del percorso di integrazione europea è un aspetto importantissimo perché segna il passaggio fra diplomazia europea e accordi internazionali tra stati alla creazione vera e propria di un'autorità sovranazionale. VOTO A MAGGIORANZA QUALIFICATA (VMQ): Sistema di “DOPPIA MAGGIORANZA”. Una proposta si ritiene approvata quando è approvata: • Dal 55% degli stati (15 su 27) • Corrispondente ad almeno il 65% della popolazione della UE cerca di ovviare lo scontento di alcuni che possono vedere certe decisioni prese con il consenso solo ed esclusivo di stati piccoli, ma molto numerosi e quindi garantire un altro grado di legittimità alla decisione. Una volta deciso, il CE definisce un documento che riporta gli esiti decisionali che hanno mero valore politico. Questo documento finale viene presentato in conferenza stampa di Presidenza e dei capi di governo e, in particolare, viene presentato al PE. Le Conclusioni del percorso di deliberazione del CE non hanno valore legale, ma solo politico, sono quindi conclusioni che indirizzano il lavoro delle altre istituzioni. Il loro contenuto può variare, ma le loro caratteristiche comuni sono che: • individuano specifiche questioni di interesse per l'UE e definiscono determinate azioni da intraprendere o obiettivi da raggiungere • possono inoltre fissare i termini entro i quali giungere ad un accordo su un determinato punto o presentare proposte legislative. Attraverso le sue Conclusioni il Consiglio Europeo è in grado di influenzare e orientare l'agenda politica dell'UE nel suo complesso.

7/05 Il presidente del Consiglio europeo • Fino al 2009 il Primo Ministro del paese che deteneva la Presidenza a rotazione tra gli s.m.; • Con il crescere del ruolo del Consiglio Europeo, l’infittirsi delle sue riunioni, la molteplicità delle questioni potenzialmente oggetto di forti dissensi, i compiti della

Presidenza in termini di preparazione delle riunioni, capacità di mediazione e capacità di dare coerenza e continuità al lavoro delle istituzioni, divennero vistosamente troppo gravosi per essere svolti adeguatamente dal capo di un esecutivo nazionale. Inoltre con l’allargamento si prospettava l’arrivo alla Presidenza di leaders nazionali con scarsa esperienza a livello europeo. • Proposte per una presidenza (semi)permanente avanzate nella Convenzione che preparò il Trattato Costituzionale, specie dai grandi paesi, con forte resistenza dei piccoli, recepita nel Trattato Costituzionale e poi in quello di Lisbona, ma con poteri ridotti rispetto all’idea iniziale. Quello che viene definito dal Trattato di Lisbona è una figura di leader del Consiglio europeo e di mediatore, è una figura esterna al CE stesso e alle istituzioni nazionali. Generalmente sono leader politici che hanno svolto almeno una carica come primo ministro in uno dei paesi membri ma che in quel momento non hanno mandati nazionali. La presidenza del CE infatti è un ruolo incompatibile con ogni tipo di mandato nazionale. L'elezione rientra in quelle decisioni che il CE può prendere a maggioranza qualificata → votato da almeno il 55% dei rappresentanti dei paesi membri e deve corrispondere ad almeno il 65% della popolazione complessiva dell'unione europea. Il presidente scelto è spesso un politico di carriera; chiamato a gestire le negoziazioni tra i rappresentanti degli stati membri e ad aiutare a coadiuvare le negoziazioni al fine di raggiungere un consenso nella maniera più facile possibile. Il presidente del Consiglio era immaginato come un leader forte di un esecutivo europeo, nella realtà la poca definizione attribuita dal Trattato al ruolo del presidente del CE ha lasciato che i suoi poteri emergessero con il susseguirsi di vari presidenti; ognuno usa stili di leadership differenti e si concentrano su aspetti e aree diverse. Nella pratica, il presidente del CE non è dimostrato un vero e proprio leader di un esecutivo com'era nell'idea originaria, ma si è trovato a presiedere, organizzare i lavori e a mediare, non è in grado di fare da filtro alle diverse logiche di potere che sottendono i rapporti tra gli stati membri. I compiti nel dettaglio: • Presiede il CE e ne guida i lavori; • Assicura la preparazione e la continuità del lavoro del Consiglio Europeo, in cooperazione col Presidente della

Commissione e sulla base del lavoro del Consiglio Affari Generali; • Facilita la costruzione del consenso nel CE; • Presenta un rapporto al PE dopo ogni riunione del CE; • Assicura la rappresentanza esterna dell'UE in questioni di politica estera e di sicurezza comune “senza pregiudizio per i poteri dell’Alto Rappresentante” Era comunemente ritenuto che il Presidente avrebbe dovuto possedere un’esperienza come Primo Ministro, e in ultima analisi né i piccoli né i grandi stati trovavano conveniente che venisse da uno dei paesi più grandi. Scelta caduta sul belga Van Rompuy, PPE, già primo ministro per 1 anno ma con poca visibilità internazionale, sincero federalista. Riconfermato all’unanimità nel 2012. Si è trovato a dover gestire i problemi causati dalla crisi economica e la crisi dell'Eurozona, questo ha portato a un'impennata del metodo governativo per la presa di decisioni nell'Ue, ha rafforzato il CE come istituzione e ha dato grande visibilità agli stati membri più forti e con più potere negoziale. È stato un mandato molto difficile perché ha dovuto agire in termini di mediatore e impossibilitato a esercitare ogni tipo di leadership, schiacciato dai paesi forti che avevano posizioni molto differenti fra loro ma che cercavano di gestire il conflitto nella maniera delle negoziazioni, spesso bilaterali, che per loro risultavano più consone in un momento di particolare urgenza. Van Rompuy è stato un presidente molto apprezzato, tanto che alcuni studiosi hanno suggerito che fosse la persona migliore per svolgere quel compito. Inoltre, era un esperto su temi economici. Donald Tusk segue le elezioni europee del 2014 e si insedia come secondo presidente del CE al tempo della Commissione Junker. Il suo backgroung è anch'esso di primo ministro polacco dal 2006 al 2014. La nomina di Tusk, proveniente da uno stato dell'est europa, viene compensata con la nomina di uno stato del sud europa e una politica proveniente dal centro sinistra. Tusk viene visto come un politico forte, decisionista, con una politica aggressiva e la Mogherini come la colomba. • Candidatura fortemente supportata da Germania. • Minore esperienza dell’Unione Europea soprattutto dell’Eurozona (di cui Polonia non fa parte) di Van Rompuy e Juncker. • Più controverse le valut...