Lezione 12 - cdscsdc PDF

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LEZIONE 12 FONTI REGIONALI DEL DIRITTO Le regioni italiane non sono tutte uguali: innanzitutto, dal punto di vista territoriale e di densità di abitanti, ma anche e soprattutto per riconoscimento costituzionale. Le fonti regionali del diritto sono gli statuti regionali. Il nostro ordinamento riconosce 2 tipologie di regioni: le regioni a statuto ordinario e quelle a statuto speciale. Queste ultime sono 5: Sicilia, Sardegna, valle d’Aosta, Friuli-Venezia Giulia e Trentino-Alto Adige (in realtà quest’ultima è costituita dalle province di Trento e Bolzano ai sensi dell’art. 116 della costituzione e dello stesso statuto speciale). Le altre 15 sono tutte regioni a statuto ordinario. La differenza tra le due tipologie riguarda innanzitutto il livello di autonomia. Le regioni a statuto speciale hanno un alto grado di autonomia nei confronti dello stato centrale, sia sotto il profilo legislativo sia sotto quello finanziario, mentre il livello di autonomia delle regioni ordinarie è fissato in modo omogeneo per tutte le regioni. Le regioni ordinarie hanno degli statuti che sono approvati dalle regioni stesse e questo avviene in conseguenza alla riforma costituzionale n. 1 del 1999 che ha introdotto alcune modifiche all'interno del titolo V della costituzione a partire appunto dagli articoli che disciplinano la formazione dello statuto. Queste modifiche valorizzano l’autonomia delle regioni facendo si che esse possano adottare un proprio statuto e non uno statuto conglobato in quello statale. L'articolo 123 dice infatti che ciascuna regione ha uno statuto e che naturalmente deve essere in armonia con la costituzione dato che tutte le fonti primarie sono subordinate alla costituzione e devono rispettarla. Gli statuti sono la fonte più alta dell’ordinamento regionale e sono una sorta di piccola costituzione regionale che ogni regione adotta e nel quale vengono definiti i principi fondamentali dell’ordinamento. Che cosa disciplina innanzitutto la costituzione rispetto a questi statuti? 1. Il contenuto; 2. Il procedimento che questi statuti devono seguire per essere approvati. 1. Il contenuto Per quanto concerne il contenuto la Costituzione dice che lo statuto deve contenere informazioni relative a: ▪ La forma di governo regionale (=il rapporto tra gli organi di governo tra il legislativo e l’esecutivo): se lo statuto della regione non stabilisce diversamente per la regione vige la forma di governo neoparlamentare. ▪ I principi fondamentali di organizzazione e funzionamento: senza entrare nei particolari deve stabilire i principi con i quali la regione opera attraverso il suo apparato burocratico. ▪ Iniziativa legislativa e referendum su leggi e provvedimenti amministrativi: nello statuto va stabilito a chi spetta presentare progetti di legge che il consiglio regionale dovrà approvare e a chi spetta il potere di presentare iniziative referendarie. La costituzione riconosce alle regioni il diritto di introdurre un referendum emulando lo stato tramite l’utilizzo del referendum abrogativo, o tramite altri tipi che la regione può scegliere: ad esempio, Lazio e Calabria hanno introdotto anche il referendum propositivo e quello consultivo. ▪ Le modalità di pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali: le leggi regionali sono pubblicate sulla gazzetta ufficiale nazionale, ma è necessario che siano scritte anche nel bollettino ufficiale della regione. Questo punto stabilisce come vengono promulgate e come entrano in vigore le leggi regionali.

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CAL (=consiglio delle autonomie locali): composto dai rappresentanti degli enti locali (comuni, province, città metropolitane). È un organo di iniziativa legislativa con funzioni consultive ed è finalizzato al coordinamento fra le regioni e il suo sistema di enti locali; è una sorta di seconda camera senza diritto di voto. Il “contenuto eventuale” è tutto ciò che la regione vuole aggiungere allo statuto per arricchire la sua identità, purché non vada contro la costituzione e non comprenda altre competenze non proprie della regione. 2.Il procedimento Il procedimento di approvazione dello statuto regionale imita quello dell’art. 138, infatti è una procedura aggravata rispetto a quella legislativa ordinaria regionale. L’art. 123 prevede che lo statuto ed eventuali successive modifiche ad esso siano approvate dal consiglio regionale con voto a maggioranza assoluta, in due successive deliberazioni ad almeno 2 mesi di distanza l’una dall’altra [NB: a differenza delle leggi costituzionali qui è necessaria la maggioranza assoluta in entrambe le deliberazioni]. Una volta approvato viene pubblicato e questo avviene al solo scopo di dare notizia dell’avvenuta approvazione consiliare e per far decorrere due termini: il primo termine di 3 mesi entro il quale può essere richiesto il referendum e il secondo di 30 giorni entro il quale il governo può impugnare lo statuto davanti alla corte costituzionale. Quindi prima della pubblicazione definitiva decorre il termine di 3 mesi durante i quali 1/5 dei componenti del consiglio regionale o 1/50 degli elettori della regione possono chiedere che lo statuto sia approvato o sottoposto a referendum. Richiesto il referendum, occorre che si pronunci a favore la maggioranza dei voti validi (non c’è quorum strutturale) e lo statuto viene così promulgato. Per quanto riguarda l’oggetto del quesito referendario, la corte costituzionale ha stabilito che deve riguardare l’intero testo statutario e non singole parti. Inoltre, il governo può impugnare lo statuto e la sua eventuale proposta di modifica davanti alla corte costituzionale entro 30 giorni dalla pubblicazione se ritiene che lo statuto sia contrario alla costituzione. Questo è l'unico caso di controllo preventivo su un atto normativo che può essere portato davanti alla Corte costituzionale prima della sua entrata in vigore (normalmente gli atti normativi possono essere portati davanti la Corte con ricorso solo dopo che sono entrati in vigore). Se questi termini decorrono inutilmente perché non viene presentato ricorso o non viene richiesto il referendum oppure viene presentato un ricorso alla Corte per cui si ritiene che lo statuto non è in contrasto con la costituzione oppure viene richiesto il referendum approvativo, si passa all'ultima fase dell'iter di formazione dello statuto regionale che è quella della promulgazione del presidente della Regione e la pubblicazione sul bollettino ufficiale della Regione con conseguente entrata in vigore decorso il periodo di vacatio legis. Un’altra fonte del diritto regionale è rappresentata dalle leggi regionali ordinarie. Lo statuto regionale è gerarchicamente subordinato alla Costituzione e sopra-ordinato alla legge regionale ordinaria per quel che riguarda gli ambiti di sua competenza, vale a dire per quel che riguarda le materie che la costituzione disciplina (il contenuto). Quindi la legge regionale deve rispettare lo statuto, ma al di là di queste materie il rapporto di gerarchia viene un po' meno a favore di un rapporto di competenza. La legge regionale ordinaria segue un procedimento ordinario: la delibera del consiglio regionale, la promulgazione del presidente della Regione e la pubblicazione sul bollettino ufficiale della Regione e quindi la sua entrata in vigore decorso il vacatio legis. Alle leggi regionali si impone, così come a livello nazionale, il rispetto ▪ della costituzione Comma 1 Art. 117 ▪ del diritto europeo ▪ gli obblighi internazionali

Inoltre, il comma 1 dell’articolo 117 distribuisce l’autonomia legislativa tra il livello statale e regionale definendo cosa è di competenza dell’uno e dell’altro per mettere ordine tra questi due livelli ed evitare che le rispettive competenze si sovrappongono e si contraddicono. L’articolo 117 ripartisce le competenze legislative in: o In particolare, il comma 2 dell’articolo 117 contiene un elenco di materie che sono di esclusiva competenza statale, cioè nelle quali può intervenire solo lo stato per mezzo delle sue fonti di diritto quali le leggi e i regolamenti. Lo Stato può però decidere di delegare l’esercizio del potere normativo/regolamentare in queste materie alla regione, ma solo in via attuativa. La logica che sottostà queste materie è quella dell’interesse nazionale vale a dire la necessità di avere una trattazione uniforme sull'intero territorio nazionale per esempio riguardo la politica estera, i rapporti internazionali, i rapporti dello Stato con l'unione europea, l'immigrazione, i rapporti della Repubblica con le confessioni religiose, la materia della difesa e delle forze armate, la sicurezza dello Stato, delle armi, delle munizioni e degli esplosivi, la moneta, la tutela del risparmio e i mercati finanziari, la tutela della concorrenza, il sistema valutario, il sistema tributario e contabile dello Stato, la cittadinanza, dogane, tutela dell’ambiente ecc..(NB: alcune di queste materie non sono più di competenza statale, ma sono di esclusiva competenza dell'unione europea. Es. moneta, tutela della concorrenza..). o Il comma 3 dell’articolo 117 disciplina le materie di competenza legislativa concorrente tra lo stato e le regioni. Sono materie compartecipate secondo il criterio elementare dei principi fondamentali: nelle materie concorrenti spetta alle regioni la potestà legislativa, salvo per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello stato. o Le competenze della regione non sono espressamente elencate e quindi non si parla di competenza esclusiva della regione. Il comma 4 dell’articolo 117 si limita a dire che spetta alle regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni altra materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato quindi la competenza è una competenza legislativa regionale residuale. Tutto ciò che riguarda le regioni a statuto speciale è disciplinato in particolari decreti legislativi attuativi contenuti in leggi costituzionali. Questi decreti legislativi sono particolari perché essenzialmente sono atti legislativi statali, ma sono deliberati dal Consiglio dei ministri su proposta di una commissione paritetica cioè composta da un numero pari di rappresentanti dello Stato e rappresentanti della Regione. All'interno di questa commissione vengono negoziate le materie, le funzioni e le risorse (finanziarie e di personale) che devono essere trasferite alla regione speciale dallo stato. Si tratta di una delega anomala perché questi decreti sono pur sempre atti legislativi di origine statale e quindi assumono la forma di decreto del presidente della Repubblica. FONTI SECONDARIE DEL DIRITTO Sono fonti del diritto subordinate a quelle primarie e per cui vale il principio gerarchico. Una fonte secondaria del diritto deve essere necessariamente conforme alla fonte primaria del diritto pena la su illegittimità e annullamento da parte dei tribunali amministrativi regionali e del Consiglio di Stato. Laddove prevale una fonte primaria, in particolare un atto legislativo, su una fonte secondaria è una conseguenza dell'applicazione del principio della legalità. Le fonti secondarie del diritto sono principalmente i regolamenti governativi contenuti nell’articolo 17 della legge 400/1988 nel quale vengono disciplinate la procedura di approvazione e le tipologie di regolamenti.

La procedura di approvazione del regolamento: ● Il regolamento è deliberato dal consiglio dei ministri; ● Il consiglio di stato deve poi esprimere il suo parere entro 90 giorni (parere non vincolante, il consiglio dei ministri può decidere di discostarsi da esso); ● Il Presidente della Repubblica emana il regolamento. A questo punto il regolamento è un atto amministrativo considerato perfetto, ma non efficace. ● Perché l'atto acquisisca efficacia deve passare sotto il controllo di legittimità esercitato dalla Corte dei conti, la quale appone il visto e provvede alla registrazione. ● Il regolamento viene pubblicato sulla gazzetta ufficiale a seguito del controllo della corte dei conti ed entra in vigore dopo i 15 giorni della vacatio legis. Esistono inoltre diverse tipologie di regolamenti: ● Regolamenti di esecuzione e di attuazione e integrazione: sono regolamenti che dettagliano norme di legge più generali. Sono previsti dalla legge al fine di dettare norme più ampie e specifiche per la sua corretta esecuzione, predisponendo gli strumenti più opportuni per l’effettiva messa in pratica delle disposizioni di legge; possono inoltre assolvere all’importante funzione di precisare e integrare le norme predisposte dalla legge (funzione interpretativa). Si distinguono tra loro i regolamenti di esecuzione e di attuazione e integrazione per il fatto che quelli di esecuzione solitamente agiscono in un ambito più ristretto dato che la legge ha già predeterminato la maggior parte delle casistiche. ● Regolamenti indipendenti dalla legge: regolamenti adottati autonomamente dal Governo e che intervengono in ambiti non ancora disciplinati da fonti del diritto primarie fatta eccezione per gli ambiti riservati dalla costituzione alle riserve di legge assolute. Hanno quindi una modesta rilevanza, ma non possono mai derogare ad una norma di legge. ● Regolamenti di organizzazione disciplinano l'organizzazione ministeriale e dei pubblici uffici. ● Regolamenti delegati sono fonti secondarie e non vanno confusi con i decreti delegati, ossia i decreti legislativi che hanno forza di legge. I regolamenti delegati intervengono in materie in realtà già disciplinate dalla legge; tuttavia per esigenze di semplificazione normativa (=riduzione del numero delle norme esistenti e semplificazione del procedimento attraverso il quale queste norme vengono adottate) la legge che disciplina queste materie subisce una delegificazione, cioè viene rimosso un ambito della disciplina della legge per conferirlo ad un'altra fonte più snella e più rapida da adottare quale il regolamento governativo. Affinché questo accada interviene una legge Parlamentare di delegificazione che ha due scopi: in primis eliminare il fatto che quella materia sia disciplinata da una fonte di rango legislativo/primario e in secondo luogo introdurre un autorizzazione (delega) rivolta al governo destinata a coprire quella materia. L'eliminazione della disciplina legislativa che riguarda quella materia si avrà SOLO a partire dal momento in cui entra in vigore il regolamento del governo in modo che non vi siano vuoti normativi. La legge di delegificazione quindi abroga nella sostanza la legge già esistente con efficacia posticipata in modo tale che la materia comunque risulti sempre disciplinata [N.B. vale il criterio cronologico e viene rispettata la gerarchia tra le fonti perché è una legge che abroga un’altra legge sia pure in modo condizionato all’entrata in vigore del regolamento governativo]. L'articolo 17 della legge 400/1988 contempla anche i regolamenti ministeriali ed interministeriali i quali sono essenzialmente regolamenti statali di natura monocratica. Sono adottati tra i ministri e assumono la forma del decreto ministeriale e del decreto interministeriale. Questi seguono un

procedimento analogo al procedimento di formazione dei regolamenti governativi: il ministro deve acquisire il parere del Consiglio di Stato e poi il decreto deve essere sottoposto al visto e alla registrazione della Corte dei conti. Se viene negato il visto e la registrazione della Corte dei conti il decreto non può essere pubblicato e quindi entrare in vigore. I regolamenti ministeriali ed interministeriali sono fonti del diritto terziarie perché sono subordinati ai regolamenti governativi. Vi sono inoltre i regolamenti regionali adottati del consiglio regionale o della giunta regionale a seconda dalla scelta degli statuti. È importante ricordare però che la competenza regionale è una competenza che viene disciplinata per materia dall’articolo 117 della costituzione. Le fonti secondarie regionali possono intervenire sulle stesse materie nelle quali possono intervenire le fonti primarie regionali vale a dire nelle materie di competenza concorrente e nelle materie di competenza residuale. I regolamenti regionali possono intervenire anche nelle materie che sono di competenza esclusiva dello Stato ma solo nel caso in cui lo stato lo abbia espressamente autorizzato. Sono fonti secondarie anche le fonti degli enti locali ovvero dei comuni, delle province e delle città metropolitane. Le fonti degli enti locali sono: ● Statuti: la costituzione dice che i comuni, le province, le città metropolitane così come anche le regioni sono enti autonomi con propri statuti. Questi statuti disciplinano essenzialmente le norme fondamentali di organizzazione e di funzionamento dell’ente territoriale, mentre è la legge statale che vige negli enti locali per quel che riguarda il sistema elettorale [articolo 117 comma 2] in modo da evitare che la legge regionale in quanto parte in causa abbia un interesse a spogliare gli enti locali delle loro funzioni per accentrarli su di sé. ● Regolamenti: disciplinano le modalità con le quali queste funzioni si organizzano e si svolgono. Gli altri normativi degli enti locali sono atti normativi di sola natura secondaria, essi non hanno potere legislativo a differenza delle regioni.

LA CORTE COSTITUZIONALE Nel momento in cui lo stato e le regioni adottano atti normativi non sono liberi perché vige il principio di costituzionalità, cioè gli atti normativi adottati da stato e regioni devono essere degli atti conformi alla costituzione. La Corte costituzionale interviene e giudica gli atti normativi che si presume siano in contrasto con la Costituzione e per questo è un organo di garanzia costituzionale attraverso il quale si fa valere il principio di costituzionalità o di legalità costituzionale. Inoltre, è simbolico il fatto che la il palazzo della Consulta, dove ha sede la Corte costituzionale, sia pressoché dirimpettaio al palazzo del Quirinale dove si trova il capo dello Stato, un altro organo di garanzia. Modelli di giustizia costituzionale Il controllo di costituzionalità può essere: ● ACCENTRATO (Italia): un unico organo quale la Corte costituzionale rappresenta l'unico giudice competente per annullare delle leggi in contrasto con la costituzione. La decisione dell’unico giudice competente ha efficacia erga omnes e ciò significa che la legge viene annullata per tutti.

● DIFFUSO (Stati Uniti): ciascun giudice, laddove ritenga che una legge sia in contrasto con la costituzione, può decidere di non applicarla. In questo caso il giudice che si pronuncia non applica la legge costituzionale nella controversia concreta che gli è sottoposta, non viene eliminata quindi la legge salvo appunto si arrivi alla corte suprema. Questo controllo costituzionale può intervenire in diversi momenti nella vita di un atto normativo: ● CONTROLLO SUCCESSIVO: dopo l'entrata in vigore dell'atto normativo (Italia). ● CONTROLLO PREVENTIVO: prima che l'atto normativo entri in vigore producendo effetti giuridici eventualmente in contrasto con la costituzione (Francia). In Italia c'è un caso di controllo preventivo ed è quello degli statuti regionali i quali devono essere approvati a doppia deliberazione con maggioranza assoluta a distanza di due mesi una dall'altra e per i quali il governo può sollevare ricorso davanti alla Corte costituzionale laddove ritenga che lo statuto sia in contrasto con la costituzione. Le modalità con le quali un giudizio viene attivato davanti la Corte costituzionale sono: ● MODALITÀ DIRETTA, PRINCIPALE O IN VIA D'AZIONE: quando ci sono dei soggetti o degli organi che agiscono direttamente col ricorso davanti alla Corte costituzionale laddove ritengono invasa la loro competenza oppure il diritto di ricorrere alla Corte costituzionale è riconosciuto ai cittadini laddove essi ritengano che l'atto normativo violi dei loro diritti [modalità non prevista per i cittadini Italiani]. ● UNA MODALITÀ INDIRETTO O INCIDENTALE: quando c’è un processo in corso davanti ad un giudice ordinario, un giudice amministrativo o un giudice speciale e nel corso di questo giudizio il giudice si trova a dover applicare un atto con forza di legge che ritiene in contrasto con la costituzione. È un incidente di percorso che fa si che il processo venga sospeso e che venga rimessa la questione in via incidentale alla Corte costituzionale. Dopodiché si aspetta che la Corte costituzionale decida prima di proseguire il processo. Sistema italiano di giustizia costi...