Manual Análisis y Planificación Turística del Territorio 2021 tema 2 PDF

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Apuntes tema 2 del manual de la asignatura. Ideales para preparar la asignatura de cara al examen....

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Análisis y Planificación Turística del Territorio Autor: PARREÑO CASTELLANO, JUAN MANUEL RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, MERCEDES

Versión de 13 de mayo de 2021

Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. No difunda este documento sin consentimiento expreso de su autor.

5 . UNIDAD DE APRENDIZAJE 2: CONCEPTOS BÁSICOS E INSTRUMENTOS DE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL DEL TURISMO

Presentación La planificación del territorio implica, como se señaló en la unidad precedente, ordenar los usos en el espacio. Partiendo de esta premisa, en esta unidad se abordan algunos aspectos básicos sin los que es difícil avanzar en el conocimiento de las herramientas de planificación territorial del turismo. En concreto el alumno debe familiarizarse con los diferentes conceptos y los propósitos de la Ordenación del Territorio del Turismo. Es importante que se distinga entre los Instrumentos de Ordenación General y de los Recursos Naturales y los instrumentos de Ordenación Territorial y que le quede claro las relaciones escalares y jerárquicas entre ellos. Además, es necesario que sea consciente que la planificación territorial del turismo se basa actualmente en un modelo de desarrollo sostenible, en el que el respecto al medio ambiente y el reconocimiento de los recursos territoriales son elementos clave. La concreción de estos conceptos se hace en el contexto del desarrollo regulador de la comunidad autónoma de Canarias. Muchas ideas son extrapolables a otros destinos, pero siempre existe un grado de divergencia en función de la comunidad autónoma o del país que se trate, lo que obliga a que cualquier proceso de planificación debe partir del conocimiento de los requerimientos normativos, las políticas y los recursos territoriales de cada zona, en resumen, de las particularidades de cada territorio.

Objetivos Los objetivos de la unidad de aprendizaje son: Objetivos fundamentales 

Familiarizarse con los principales conceptos y propósitos de la ordenación del territorio.

 

Adquirir un lenguaje técnico adecuado. Conocer los principales instrumentos de planificación territorial, su utilidad y su estructura, definidos en el actual marco normativo de Canarias. Entender las propuestas de ordenación turística del Plan Insular de Ordenación y el Plan Territorial Especial de Ordenación Turística Insular.



Objetivos complementarios 

Manejar diversos tipos de fuentes de información territorial y turística.

 

Familiarizarse con la lectura de planes. Familiarizarse con el lenguaje técnico de otros profesionales.

  

Los objetivos y los contenidos de la unidad de aprendizaje aluden a los siguientes descriptores genéricos: Métodos y técnicas para saber analizar las propuestas territoriales derivadas de los diferentes instrumentos de Ordenación del Territorio relacionados con el espacio turístico. Definición, descripción y valoración de los elementos territoriales en la ordenación turística. La ordenación turística en Canarias. Instrumentos de planificación y gestión de diferentes tipos de destinos. Bases normativas e instrumentales en España y Canarias. Conocimiento de experiencias.

Esquema de los contenidos

Exposición de los contenidos 5.1 Marco normativo de la ordenación turística del territorio en Canarias Como ya mencionábamos en la unidad anterior, a lo largo de la década de los ochenta se produce el proceso de transferencia de competencias en relación con el turismo y la planificación territorial y urbanística a las comunidades autónomas. En las décadas de los ochenta y noventa se materializa estas competencias en lo que se refiere al turismo, aprobándose un cuerpo normativo autonómico y madurando la gestión administrativa al respecto. Hasta la primera década de este siglo XXI no se culminará un proceso similar en lo que respecta a la planificación territorial. No obstante, el Estado sigue legislando aspectos generales en relación con la ordenación territorial, urbanística y ambiental a través del Real Decreto Legislativo 7/2015, del 30 de octubre. Como se dice en la propia ley, esta regula, para todo el territorio estatal, las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales, relacionados con el suelo. Además, vela por un desarrollo sostenible, competitivo y eficiente del medio urbano, mediante el impulso y el fomento de las actuaciones que conducen a la rehabilitación de los edificios y a la regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes, así como, establece las bases económicas y medioambientales del régimen jurídico del suelo, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia. En el caso de Canarias, la planificación turístico-territorial es una competencia transferida a la Comunidad Autónoma y a las Entidades Locales desde que el Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por la Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, estableciera que la comunidad tenía competencias exclusivas tanto en ordenación territorial, incluyendo litoral, urbanismo y vivienda, como en la promoción y ordenación del turismo. En realidad, las competencias en planificación territorial están compartida por la Comunidad Autónoma, los Cabildos Insulares y las Corporaciones Municipales, tal como aparece definido primeramente de manera expresa en el Decreto Legislativo 1/2000 de 8 de mayo sobre Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias y posteriores modificaciones, hasta la puesta en vigor de la actual Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, en la que se presenta el complejo sistema existente en el Archipiélago que comprende la ordenación general y de los recursos naturales, la ordenación territorial, la ordenación de los espacios naturales protegidos y la planificación urbanística. En esta unidad nos centraremos en las dos primeras, la ordenación general y de los recursos naturales y la territorial.

5.2 Concepto de ordenación del territorio: ordenación general y de los recursos naturales y ordenación territorial Como se mencionó en la primera unidad, la ordenación del territorio es la planificación territorial realizada a escala regional o nacional. En el caso de Canarias es la regulación de los usos y aprovechamientos del suelo que se realiza desde el gobierno autónomo y los cabildos, por tanto, a escala regional e insular. En términos generales se trata de una ordenación global, con poco detalle espacial, aunque puede concretarse en actuaciones específicas. En Canarias los principales fines de esta ordenación son: Conservar los recursos, elementos y procesos naturales. Usar racionalmente los espacios de valor agrícola, ganadero y forestal, intentando preservar los usos y costumbres tradicionales. Asegurar la racional utilización del litoral.

Contribuir al aprovechamiento racional de los recursos naturales en general y, en particular, a la distribución racional de los recursos hidrológicos y la explotación de los recursos mineros, extractivos y energéticos. Preservar el Patrimonio Histórico de Canarias. Regular los usos del suelo en el espacio urbano, en especial las dotaciones públicas y las actividades productivas asentadas en el espacio urbano (comercial, industrial, ocio, turística, de transporte) con el fin de promover un desarrollo territorial y social equilibrado y una mayor calidad de vida en la ciudad. En el caso particular de Canarias, la Comunidad Autónoma ha cedido lo referente a la planificación territorial (ordenación territorial) a los Cabildos Insulares. La función normativa, si queda reservada a la Comunidad Autónoma. La ordenación del territorio se realiza a través de instrumentos de ordenación general y de los recursos naturales y de instrumentos de ordenación territorial. Con los primeros se intenta ordenar en sentido global e integral el territorio, atendiendo a sus aptitudes y vulnerabilidades y son la base de la estrategia territorial. A pesar de que plantean generalmente ordenación estructural, pueden también incluir actuaciones concretas. Los instrumentos de ordenación territorial son los que permiten un mayor desarrollo de los de ordenación general, centrándose en la planificación más detallada de ámbitos espaciales específicos o en la ordenación de dotaciones y equipamientos, generalmente.

5.3 Instrumentos de ordenación del territorio en el archipiélago Los instrumentos de ordenación del territorio se componen de: - Los instrumentos de ordenación general de los recursos naturales y del territorio, que incluyen las directrices de ordenación, general y sectoriales, y los planes insulares. - Los instrumentos de ordenación territorial, que incluyen los planes territoriales parciales y especiales.

Figura 2.1. Instrumentos de Ordenación del Territorio en Canarias. Fuente: Elaboración propia

Según se ha ilustrado en la figura 1 los instrumentos de Ordenación del Territorio cumplen con las características propias de la planificación territorial de jerarquización y relación escalar analizadas

en la Unidad 1. En este sentido, por el principio de jerarquización, los instrumentos de ordenación territorial como los planes territoriales parciales y especiales deben respetar lo establecido en los de ordenación general de los Recursos Naturales y del Territorio. Asimismo, los instrumentos aprobados por los Cabildos no pueden contradecir lo que se ha estipulado en los aprobados por la comunidad autónoma, por el principio de planificación escalar o en cascada, de tal manera que los primeros concretan y desarrollan lo establecido en los segundos. En caso de contradicción entre estos instrumentos es importante destacar que las determinaciones ambientales prevalecen sobre las territoriales.

5.4 Instrumentos de ordenación general de los recursos naturales y del territorio de Canarias Podemos reconocer los siguientes instrumentos: Las Directrices Los Planes Insulares de Ordenación 5.4.1 Las Directrices de ordenación Las directrices de ordenación son el instrumento de ordenación territorial estratégica del Gobierno de Canarias, siendo marco de referencia para los restantes instrumentos de ordenación. Las directrices tienen por objeto la ordenación de los recursos naturales y del territorio de la comunidad autónoma, articulando las actuaciones tendentes a garantizar el desarrollo sostenible y el equilibrio ambiental, territorial y paisajístico. Pueden ser generales o sectoriales. En el caso de que exista un ámbito territorial de ordenación coincidente, las directrices de ordenación sectorial prevalecerán sobre las directrices de ordenación general, salvo en las determinaciones relativas a los recursos naturales, dado que las sectoriales desarrollan las generales. Su elaboración y aprobación son competencia del Gobierno de Canarias. A día de hoy, Canarias no cuenta con Directrices Generales de Ordenación. Sí cuenta, en cambio, con Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias (en adelante DOT). Estas se aprobaron mediante la Ley 19/2003 de 14 de abril. Como se señala en su primera directriz, que es de aplicación directa, “tienen por objeto inducir el cambio de los modos de producción y gestión de la oferta turística hacia un modelo de desarrollo turístico diversificado, diferenciado, competitivo y sostenible, que cubra las necesidades actuales de los turistas y de la sociedad canaria, protegiendo y mejorando las perspectivas de futuro, y que proyecte una imagen de integración de la gestión de todos los recursos, de modo que queden cubiertas las necesidades económicas, sociales y estéticas, manteniendo al mismo tiempo la identidad cultural, el paisaje, los procesos ecológicos esenciales, la diversidad biológica y los sistemas vivos”. Por tanto, las Directrices pretenden incidir en el modo de producción y gestión del turismo de tal modo que se consiga desarrollar un modelo basado en la sostenibilidad ambiental y económica, la competitividad, la diversificación y la diferenciación Con este propósito las directrices se estructuran en tres bloques: en el primero se profundiza en las características del modelo turístico que se pretende conseguir, en el segundo en la renovación edificatoria y en la rehabilitación urbana de los destinos turísticos y en el tercero, en la regulación del crecimiento de la nueva oferta. Estos dos últimos aspectos son esenciales para conseguir materializar el modelo propuesto. Las Directrices contenían originariamente normas de aplicación directa (NAD) normas directivas (ND) (que requieren su desarrollo) y recomendaciones (R). Con la nueva Ley 4/2017 de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, que modificó algunos aspectos de las Directrices, todas las normas son de aplicación directa, aunque requieran desarrollo.

El documento normativo tiene una vigencia indefinida sin perjuicio que se puedan realizar revisiones y modificaciones. Las primeras se harán a los cinco años de su aprobación, cuando los cambios de las condiciones ambientales, económicas o sociales del Archipiélago lo requieran o cuando se produzcan modificaciones del marco normativo en que se sustentan (aspecto que conllevo a la modificación de las Directrices al entrar en vigencia la nueva Ley del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias, Ley 4/2017, de 13 de julio). Las modificaciones se pueden hacer en todo momento dado el carácter puntual que implican. El procedimiento a seguir para las revisiones será el mismo que el utilizado para la aprobación de las DOT. Serán elaboradas por el Gobierno Autonómico, discutidas en el Parlamento, y aprobadas mediante decreto por el Gobierno de Canarias, aunque para las modificaciones, no será precisa la redacción y tramitación de avance. Algunas directrices en las que queda claro el modelo turístico territorial estratégico para Canarias son las que siguen: -

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En la Directriz 6.1 se señala que, para posibilitar la paulatina implantación de un nuevo modelo de desarrollo turístico, se deberá apoyar la renovación de la oferta turística existente y el aumento de la calidad y la diversificación de los productos turísticos. En la directriz 9.2 se argumenta que, en la definición de las zonas turísticas por el planeamiento insular, primarán los criterios de crecimiento por consolidación de los terrenos ya clasificados situados en contigüidad con los núcleos y urbanizaciones turísticas existentes, considerando excepcionales las actuaciones aisladas, incluso cuando se encuentren previamente clasificadas. En la directriz 13 se expone que en las zonas turísticas, los instrumentos de planeamiento urbanístico establecerán la zonificación con el objetivo de favorecer la máxima diversificación posible de los productos, definiendo para ello la gama alojativa y de equipamiento complementario adecuada a las condiciones y estructura del lugar, a su paisaje natural, a los recursos turísticos, a la imagen del destino y a las características de la demanda a que se oriente el modelo turístico que se pretende implantar.

De modo sintético, el modelo turístico que se quiere implantar en las Islas en estas directrices se caracteriza por: -

La conservación los recursos naturales insulares. La sostenibilidad de los establecimientos turísticos. La gestión integrada de los destinos turísticos, que suponga la participación de las administraciones y los agentes económicos y financieros. La profesionalización de la gestión turística. El control del crecimiento del suelo urbanizable turístico. La determinación de ritmos y límites al crecimiento de la oferta alojamiento en función de la capacidad de carga de cada sistema insular. La rehabilitación del espacio turístico consolidado La adaptación y mejora de la oferta. Adecuación de establecimientos, favoreciendo los procesos de renovación de la oferta. La diversificación de la oferta a través de la creación de nuevos productos. La diferenciación de la oferta, apoyada en elementos autóctonos.

-

La ocupación del suelo turístico con las infraestructuras, equipamientos y servicios con la suficiente calidad y capacidad como para satisfacer las necesidades de los turistas y de la población local.

5. 4.2 Plan Insular de Ordenación territorial Los Planes Insulares de Ordenación (en adelante PIOT) son instrumentos de ordenación general de los recursos naturales y del territorio de las islas aprobados en el marco de las Directrices de Ordenación. Tienen por objeto la ordenación estructural del espacio insular, definiendo el modelo de organización y utilización del territorio para garantizar su desarrollo sostenible. Esto implica una distribución de los usos de suelo desde una escala de poco detalle. Los planes insulares de ordenación podrán tener el carácter de planes de ordenación de los recursos naturales (PORN), en los términos, con las determinaciones y el alcance establecidos por la legislación básica estatal, si este no existiera (de estos planes se hablará en la unidad 4). Los PIOT son elaborados y aprobados por los Cabildos de cada una de las islas. Sus objetivos fundamentales son: A. Proteger y conservar los recursos naturales, el medioambiente, el paisaje y los bienes culturales, promoviendo, en su caso, la delimitación y las diferentes categorías de protección de los espacios naturales. B. Proponer una estrategia o modelo territorial, propiciando el desarrollo sostenible de la isla, a través de: b.1) La delimitación general de usos de suelo (Calificación del Suelo). Esto se realiza teniendo en consideración las aptitudes de los suelos y las limitaciones ambientales que puedan tener, entre otros aspectos (Figura 2). En concreto deben especificar los suelos que deben preservarse del proceso urbanizador por razones naturales y las reservas de suelo para actividades agropecuarias, forestales, energéticas, industriales, extractivas y otros usos estratégicos para el desarrollo insular. Al mismo tiempo, debe especificar las zonas por las que pueden crecer los espacios urbanos.

Figura 2.2. Delimitación de usos de suelo. PIOT Tenerife. Fuente: PIOT Tenerife. Elaboración propia. https://www.tenerife.es/planes/PIOT/adjuntos/planos/generales/AP_PlanoGeneral04.pdf.

b.2) La delimitación de zonas del territorio que se reserven para uso turístico preferente: En estas zonas se delimitan: -

Las subzonas en las que la oferta puede crecer. Las que se rehabilitarán. Las que pueden ser de uso mixto. Las que son insuficientemente dotadas. Para ser consideradas así, las zonas deben tener algunas de las características siguientes: sobresaturación de la red viaria, problemas de canalización, depuración o vertidos de agua; capacidad de suministro inferior a 150 litros por habitante/día y deficiencias en la recogida de desechos sólidos urbanos Es importantes señalar además que dentro de cada zona turística el PIOT puede delimitar el tejido turístico, y dentro de él, las diferentes piezas turísticas. Estas piezas turísticas, de acuerdo a sus características se clasifican en: piezas turísticas nuevas, piezas turísticas en proceso de consolidación y piezas turísticas consolidadas.

Figura 2.3. Estrategia insular de ordenación turística. PIOT Gran Canaria. Fuente: PIOT de Gran Canaria. PC 02.05. Elaboración propia. https://planesterritoriales.idegrancanaria.es/config/PIOGC_20170630_v_20170609_APINI2_ENMIENDA_FIR.xm l

b.3) Concreción de los criterios legales para la identificación y delimitación de los asentamientos rurales y agrícolas.

b.4) Determinaciones sobre sistemas generales y equipamientos estructurantes de interés supramunicipal: Se consideran sistemas generales los que son de uso y servicio a cargo de la administración competente, así como los servicios de interés económicos general, básicos para la vida colectiva. Los sistemas generales según su escala pueden ser insulares, comarcales (supramunicipales) y municipales. Tendrán la consideración de sistemas generales y equipamientos estructurantes de interés supramunicipal: -