Manual de Alumno- Unidad N°3 contabilidad y administración publica PDF

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 UNIDAD III – EL PRESUPUESTO1.- El Presupuesto como instrumento fundamental de la Contabilidad Preventiva:A) La Planificación y el Control Presupuestario en la Hacienda ModernaLa actividad administrativa de la hacienda se manifiesta en un complejo armónico y coordinado de operaciones económicas ten...

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 UNIDAD III – EL PRESUPUESTO 1.- El Presupuesto como instrumento fundamental de la Contabilidad Preventiva:

A) La Planificación y el Control Presupuestario en la Hacienda Moderna La actividad administrativa de la hacienda se manifiesta en un complejo armónico y coordinado de operaciones económicas tendientes a un fin: satisfacer las necesidades económicas del ente al que la Hacienda corresponde. Tal coordinación en la gestión económico – administrativa de la Hacienda ha de suponer un plan oportuno y regularmente establecido. Ese plan financiero, que regula la vida de la Hacienda, debe prever las necesidades a satisfacer durante cada periodo en que por convención se divide aquella gestión, y confrontar las erogaciones que fueren menester para ello, con los recursos presumiblemente disponibles al efecto. Si la satisfacción de las necesidades humanas a que tiende la Hacienda se logra mediante la aplicación de bienes económicos, que por su naturaleza son escasos y deben conseguirse con el esfuerzo del ente, es evidente que sin la presencia de un plan determinado, será muy difícil conseguir la suficiencia de tales bienes económicos para cubrir plenamente aquellas necesidades. Por ese motivo, la Hacienda Pública, requiere formular a priori un plan financiero, que compulse y valúe las necesidades a cubrir y los medios destinados al logro de ese propósito. Es indispensable en toda Hacienda la preparación periódica de planes financieros, que reciben la designación de presupuestos. El presupuesto es, por consiguiente, un plan preventivo relativo al probable curso de los ingresos y egresos de medio pecuniarios que durante un ejercicio ha de registrar la Hacienda de que se trate. Pero cuando la Hacienda, desde el punto de vista de su administración, tiene el carácter de dependiente, esto es, cuando en ella no residen en un mismo órgano la voluntad que resuelve las operaciones a realizar y la dirección que las orienta y ejecuta. A la señalada significación económica, se añade un alcance normativo jurídico: el plan financiero ya no es sólo un instrumento de previsión con alcance predominantemente económico, tendiente a ordenar la gestión administrativa; se transforma en mandato obligatorio al cual deben ajustar su acción los órganos directivos y ejecutivos. La predeterminación del presupuesto por el órgano volitivo implica, pues, una norma de conducta para los encargados de ejecutarlo. En la Hacienda del moderno Estado, el presupuesto alcanza un tercer objetivo, además del económico y del jurídico, es el de índole política, pues el presupuesto constituye el modo de expresar en cifras las aspiraciones del todo sociales.

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Toda organización requiere para su administración y control, la preparación de planes y programas que permitan predecir las operaciones futuras con el mayor grado de certeza posible. Por lo tanto, el desarrollo de la planificación previa da una clara visión posterior del fracaso o no de la gestión.

B) Planes de Gobierno y Presupuesto Se advierten semejanzas y diferencias entre el presupuesto financiero tradicional, como instrumento de Contabilidad Pública Preventiva y el Plan Económico o de Gobierno.

PRESUPUESTO TRADICIONAL

FINANCIERO

PLAN ECONÓMICO

Es un instrumento obligatorio que fija para un período determinado, los gastos a efectuar con fondos del tesoro público y valúa el producido de las fuentes de recursos con que aquellos han de cubrirse.

No sólo autoriza los gastos que la Hacienda del estado ha de hacer durante un período, sino que intenta regular la economía nacional: abarca todos los aspectos y ordena sistemáticamente los programas de acción, tanto de los particulares como del ente estatal.

Tiene un contenido jurídico normativo en cuanto determina los montos máximos y los conceptos por los cuales ha de gastar la Hacienda Pública.

Es de índole más general que el presupuesto.

Es una fase de la planificación.

El plan es la reunión de todos los programas relativos a la marcha de una sociedad, el presupuesto financiero es el programa que dirige la actividad del gobierno en materia de gastos y recursos públicos (mientras todos los presupuestos son planes, no todos los planes son prepuestos).

No obstante, estas diferencias entre ambos instrumentos, cuando un Estado adopta un plan general para regir su vida económica, el presupuesto deja de ser una simple cuenta equilibrada de ingresos y egresos de la administración pública (ingreso – inversión – consumo del sector público), para convertirse en un programa financiero inserto en aquel plan general. El

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presupuesto no tiene solo la finalidad de hacer frente a los gastos del Estado, también busca el nexo entre la actividad financiera de la administración y los programas generales de desarrollo

El ensamble del presupuesto de gastos del sector público, dentro del programa general que el proceso de planificación supone, ha originado una secuela de problemas de todo orden: algunos de teoría económica, y otros propios de la contabilidad nacional. Una de las diferencia es en lo atinente a la posibilidad de mantener la regla de la anualidad del presupuesto financiero, mientras el plan es de vigencia plurianual. Algunos creen que el principio de la anualidad del presupuesto financiero es inconcebible con la planificación a largo plazo, por la distinta periodicidad de ambos procesos. El plan económico busca realizar una política de coyuntura, para lo cual trata de medir el ciclo económico, de descubrir sus fases y la intensidad de éstas; luego, adapta la programación en materia de producción, consumo, inversión y otras variables económicas, al momento del ciclo. Por eso, también, el plan comprende generalmente un período de cuatro a cinco años, que abarca buena parte del ciclo y que corresponde a período durante el cual la previsión se podría estimar factible. Se dice, por ello, que el presupuesto anual obstaculiza la adaptación de una política fiscal anti cíclica, es decir, de una política tributaria y de gastos públicos que pretenda influir sobre la distribución de la renta nacional, sobre el volumen de los recursos ocupados, sobre el nivel del consumo o del ahorro. Podría decirse entonces, que los planes económicos y sociales generales, los planes de trabajos públicos y los planes puramente financieros con miras a una política de coyuntura, deben tener vigencia plurianual, extendiéndose a veces a la duración presunta de un ciclo. Pero, todos esos planes de acción político – económica son instrumentos de gobierno preferentemente cualitativos (aunque a veces señalen cifras). Por ende (según Atchabhain), es erróneo considerarlos incompatibles con el presupuesto financiero para el plazo corto, que es instrumento eminentemente cuantitativo. Al contrario, ambos documentos se complementan pues el presupuesto financiero sirve para traducir en cifras los enunciados forzosamente generales de los planes de gobierno. Además, el presupuesto, por su menor duración, puede adaptar los planes en su aspecto cuantitativo a las cambiantes circunstancias que se aparten de las previsiones formuladas. La solución de las dificultades que apuntan quienes impugnan la regla de la anualidad del presupuesto financiero, por su pretendida incapacidad de adaptación, no consiste en abandonar aquel clásico principio, sino en correlacionar presupuesto y plan general. El presupuesto anual y único es instrumento insustituible para el correcto manejo del tesoro público. La CN establece (Art. 75, Inc. 8), que es atribución del Congreso la de fijar anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Pública, y que aquél ha de atenerse:

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 A las pautas de equidad, solidaridad y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.  Al plan de inversiones públicas, establece que lo ha de hacer sobre la base del programa general de gobierno. 2.- Presupuesto Financiero

A) Concepto, Definición y Caracteres

Concepto Presupuesto es un programa en el que el Estado no sólo prevé los recursos que va a obtener y los gastos que va a realizar, sino que también deberá tener muy en cuenta cuáles serán los orígenes de esos recursos y los destinos de esas erogaciones que se establecerán con un orden riguroso de prioridades de acuerdo a las características e importancia de los mismo poniéndose de manifiesto el plan de gobierno expresado por los gobernantes de turno.

Definición Es un acto administrativo – legislativo concretado por una ley anual por el que se prevé y autorizan o reconocen los gastos que han de hacerse en un año dado, comparando su monto con el cálculo o valuación de los recursos destinados a cubrirlos. (Bayetto) Es el cálculo legal de lo que gastará el gobierno en el año siguiente y de los recursos que podrá tener a su disposición para llevar esos gastos. (Terry)

Según la Ley 24.156, Art 12 Los presupuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí. Mostrarán el resultado económico y financiero de las transacciones programadas para ese período, en sus cuentas corrientes y de capital, así como la producción de bienes y servicios que generarán las acciones previstas. Características (según Bayetto)  Es un acto administrativo – legislativo ya que en su elaboración participa el Poder Administrador y en su tratamiento, autorización y sanción el PL. Es un acto político – constitucional ya que la atribución la confiere la CN al PL.  Es una autorización dada por el PL para efectuar gastos por cuenta del Estado al poder administrador y cancelar compromisos asumidos en el cumplimiento de sus funciones.

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 Constituye una limitación cuantitativa y cualitativa de los gastos a efectuarse en el ejercicio, ya que define los conceptos y los importes máximos para cada uno de ellos, cuyos importes son obligatorios por algunos conceptos como los de deuda pública y facultativos en otros como erogaciones corrientes. Los créditos incluidos en la ley de presupuesto, así como los votados en leyes especiales, son autorizaciones máximas, en cuanto al concepto y al monto, para practicar gastos públicos. El presupuesto define en qué se gastará y hasta qué importe se podrá gastar. Sin embrago, esto no significa que el PE esté obligado a gastar hasta los límites máximos previstos, se trata de una autorización y no de una obligación en aquel sentido. Entre los gastos hay algunos facultativos y otros obligatorios. Los obligatorios pueden serlo por imperio de la ley o del contrato; lo son, por ejemplo, los emergentes del cumplimiento de la deuda pública. Es evidente que el PE no podrá omitir de realizar los gastos obligatorios, pero podrá ordenar, o no, los gastos facultativos.  Es sancionado periódicamente ya que su periodo de vigencia y ejecución es anual y se lo llama “Ejercicio Financiero”.  Es una estimación aproximada de los recursos, sean estos originarios o derivados (recursos propios o impuestos). La facultad para recaudar determinados ingresos no emerge de la ley de presupuesto, sino de las leyes tributarias creadoras de fuentes de recursos públicos. El cálculo de recursos tampoco es limitativo: sólo reviste carácter estimativo, a los fines de equilibrar los gastos autorizados (regla del equilibrio) con los ingresos presuntos. B) Alcance de las previsiones en materia de Gastos y Recursos

Los presupuestos públicos, instrumentos de contabilidad preventiva, constan de 2 partes, cada una con alcances distintos. Tanto en el aspecto jurídico como en el contable.  En materia de gastos: las previsiones presupuestarias (sean originarias o se hayan incorporado en virtud de leyes especiales dictadas durante el ejercicio) destacan, en la mayoría de los países por su carácter limitativo e imperativo, toda vez que los créditos así abiertos son cifras máximas para gastar e inhiben al poder administrador para efectuar gastos fuera de los conceptos determinados o excediendo los montos fijados.  En materia de recursos: al valuar los rendimientos probables de cada ramo de ingresos públicos, el legislador no pretende limitar las facultades de recaudación del poder administrador. El objeto del cálculo de los recursos es financiar el monto establecido de los gastos y legar a la nivelación entre ingresos y egresos; pero tal valuación no constituye un tope, llegado al cual la recaudación deba suspenderse. Existen distintos sistemas para la sanción y vigencia de las leyes que establecen los ingresos públicos:  Periodicidad de las leyes de recursos: se votan anualmente, junto con el presupuesto. Genera dificultades tanto para el contribuyente, que ignora la presión tributaria que deberá soportar el próximo ejercicio; como para el Fisco, que no podrá percibir recursos ante la eventual mora en la sanción de las leyes de recursos.  Permanencia de las leyes de recursos y periodicidad de la facultad para recaudar: aunque desaparece el problema de los contribuyentes pues las leyes son más o menos permanentes;

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subsiste el problema del Fisco, en caso de que no se vote oportunamente la ley de Presupuesto.  Permanencia de las leyes de recursos y de la facultad de recaudar: las leyes tributarias son estables y la facultad para recaudar también. No emana de la ley de presupuesto, sino de la legislación tributaria. En cuanto a los gastos, la CN establece que el Congreso los debe fijar anualmente. En cuanto a los recursos, la CN se limita a conferir al Congreso las atribuciones de:  Establecer derechos de importación y exportación e imponer contribuciones indirectas y directas (estas últimas con ciertas condiciones) Art. 75, Inc. 1 y 2.  Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación. Art. 75, Inc. 4.  Disponer del uso y de la enajenación de las tierras de propiedad nacional. Art. 75, Inc. 5. Mas ninguna de sus cláusulas prevé que las leyes sobre recursos serán periódicas, ni tampoco condiciona la recaudación de éstos, referentes a cada ramo de ingresos, al hecho de su inclusión en el presupuesto. Por lo que ante el silencia de la CN, puede seguirse cualquier sistema. En este tema, nuestro país ha adoptado por el tercer sistema, por el cual las leyes tributarias son independientes del Presupuesto y el derecho de recaudar no nace del mismo. Por ende, según la CN, en lo relativo a Gastos en el concepto y en el monto, el presupuesto tiene alcance limitativo, pero en cuanto a Recursos puede tener (actualmente lo tiene) el carácter de mera previsión, dirigida a lograr el equilibrio financiero. Decimos que el presupuesto, en materia de recursos, puede tener simple carácter preventivo y no limitativo; las leyes tributarias pueden ser permanentes y el derecho de recaudar no nace del presupuesto, sino de la ley tributaria. La actual ley de Administración Financiera carece de una cláusula expresa que se refiera al tema en cuestión, lo cual, según Atchabahian, no debe entenderse como un cambio en el régimen sobre la permanencia de las leyes de recursos.

C) Las reglas Clásicas en su actual interpretación y traducción contable

La ciencia de las finanzas públicas ha establecido varias reglas en torno a la institución del presupuesto financiero del Estado. El presupuesto debe contener la totalidad de los gastos puestos a cargo Del Tesoro Público en un ejercicio, y la confrontación con los recursos posibles a recaudar en igual lapso para afrontar aquellos. Como instrumento preventivo financiero de la Hacienda Pública, el presupuesto está constituido por dos capítulos separados (gastos y recursos) que, si bien son independientes por la regla del equilibrio presupuestario, deben ser coincidentes en sus importes. Dado su carácter autorizativo y limitativo, el presupuesto habrá de incluir todos los gastos públicos, y el poder administrador no podrá gastar fuera de los conceptos y de los límites fijados. En

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cambio, los recursos no tienen el mismo carácter, se incluyen como contrapartida de los egresos y para equilibrio el presupuesto. Estos principios básicos, tendientes a asegurar el cumplimiento de los fines de este instrumento de contabilidad preventiva, se designan en la doctrina clásica de las finanzas como reglas o principios del presupuesto:

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Unidad Universalidad Anualidad Equilibrio

Comprendidas dentro de la calificación común de regla de la generalidad. Significan que en un Estado debe haber un solo presupuesto, y éste debe abarcar todos los gastos, cualesquiera sean sus características y naturaleza

A las reglas clásicas del presupuesto de han agregado, con la pretensión de ordenar determinados aspectos, otras reglas:      

Precedencia Exactitud Especificación Publicidad Claridad Uniformidad

Todos estos principios generales pueden ser agrupados según revistan carácter sustancial o puramente formal. Son reglas sustanciales las de la generalidad, del equilibrio, de la procedencia, de la publicidad y de la exactitud, y formales todas las demás enunciadas.

REGLA DE LA GENERALIDAD (principios de la universalidad y de la unidad) Es finalidad importante del presupuesto justificar ante la comunidad, la exigencia coactiva de una parte de la riqueza privada para cubrir las necesidades públicas, y como en esa virtud los gastos públicos han de cubrirse con el esfuerzo de los habitantes, es indispensable que el presupuesto incluya en un solo cuadro todos los gastos a realizar y todos los recursos a percibir por el estado en un ejercicio financiero, si compensación de egresos con ingresos. Tal es el principio de la universalidad. A la vez, todos los gastos públicos deben volcarse en un solo presupuesto, y como aquellos, por su naturaleza, han de estar dirigidos a satisfacer necesidades colectivas, no debe haber afectación de recursos especiales a erogaciones dadas. Este es el principio de la unidad.

La regla de la generalidad, puede enunciarse diciendo que el presupuesto debe ser único e incluir en él todos los gastos y recursos de la Hacienda Pública, sin compensación entre ellos y sin afectación particular de los segundos a los primeros.

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La regla de la universalidad del presupuesto se refiere, específicamente, a la comprensión que ha de tener el presupuesto como plan preventivo financiero del Estado. Para que el presupuesto cumpla debidamente sus funciones de control preventivo de la actividad de naturaleza económica en la Hacienda Pública, no debe haber gastos y recursos susceptibles de ejecutarse separadamente de aquel y que el PE pueda disponer sin autorización legislativa y sin obligación de rendir cuanta de la Inversión. El presupuesto ha de abarcar todas las erogaciones previstas como necesarias para mantener durante el ejercicio la prestación de los servicios públicos puestos a cargo del Estado. Además, esta regla de la centralización de gastos y de recursos tiene por finalidad lograr que el presupuesto esté equilibrado y no se produzcan alteraciones de ese equilibrio por la existencia de otros gastos al margen. Si todos los gastos se presentan en el presupuesto y como contrapartida se incluyen todos los ingresos, el presupuesto podrá equilibrarse, pues ambos rubros estarán correlacionados entre sí.

Alcances  No ha de existir más de un solo presupuesto que reúna en una parte todos los ingresos o entradas en forma de facilitar la comparación.  Las entradas y gastos deben inscribirse por su importe íntegro, esto es, no debe deducirse directamente del rendimiento presunto de los rubros de recursos el costo de su recaudación u obtención, ni tampoco del costo presunto de un servicio las entradas que de él pueda procurar.  Para asegurar el equilibrio efectivo del Presupuesto ha de llegarse a prever las contingencias imprevisibles, mediante la incorporación en la parte de gastos de fondos de reserva destinados a compensar los créditos suplementarios y extraordinarios, leyes especiales, etc., que deban abrirse o dic...