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Procedimento di revisione dei trattati Se la corte di giustizia definisce i trattati come costituzione, il procedimento di revisione ci porta sul polo opposto e ci fa dire che sono ancora trattati internazionali dal punto di vista della forma dei trattati stessi. La procedura di revisione è regolata dall’art. 48 TUE. Il trattato distingue due modalità di revisione: • Una procedura di revisione ordinaria; • Una procedura di revisione semplificata.

La procedura di revisione ordinaria Rispetto alla procedura di revisione ordinaria, abbiamo visto che oggi l’articolo 48 del trattato specifica che “con la revisione si possono aggiungere nuove competenze ma si possono anche sottrarre le competenze in precedenza attribuite all’unione.” Questa disposizione è stata inserita con il trattato di Lisbona, ed è una di quelle regole che tendono a tranquillizzare quegli stati membri che temevano in relazione all’opinione pubblica nazionale, una reazione negativa rispetto al nuovo trattato di Lisbona. Quindi con il procedimento di revisione si possono aumentare ma anche ridurre competenze. Il procedimento che viene previsto ai fini della modifica del trattato è un procedimento complesso per una ragione, perchè i trattati internazionali si modificano sulla base del consenso degli stati parte che si ritrovano attraverso i loro rappresentanti in una conferenza intergovernativa e decidano cosa cambiare e poi accetteranno queste modifiche secondo le loro rispettive procedure nazionali. Questo è lo schema di modifica dei trattati su un piano meramente intergovernativo e cioè i rappresentanti dei governi degli stati membri si accordano sulle modifiche e poi incorporano queste modifiche nei rispettivi ordinamenti nazionali. Nell’ambito del sistema dell’unione, succede che questo schema intergovernativo esiste ancora però c’è anche chi somma a questo schema intergovernativo, il tentativo di coinvolgere nel procedimento di revisione dei trattati anche altre istanze, in particolare i parlamenti nazionali e dunque di conferire anche a questo procedimento una maggiore legittimità democratica così come si fa in relazione all’adozione degli atti normativi. Quindi il procedimento di revisione è complesso perchè coesistono due diverse modalità. Quella tradizionale standard e tipica intergovernativa dove sono i rappresentanti dei governi che decidono la procedura di ratifica nazionale, con dall’altro un tentativo di coinvolgere altre istanze all’interno del procedimento di revisione. Come questi due diversi schemi si rapportano l’uno con l’altro: è il consiglio europeo che previa consultazione del parlamento europeo e della commissione, decidono di esaminare delle modifiche che siano state proposte. È il consiglio europeo che dopo aver solo consultato il parlamento europeo e la commissione, che decide se le proposte di modifica del trattato siano tali da meritare

di essere esaminate e considerate dalle istituzioni. Quando il consiglio europeo ritiene che queste modifiche possono essere oggetto di esame, allora decide di convocare una convenzione. Questo termine convezione non va confuso con il termine trattato ma in questo caso lo riprendiamo dalla prassi statunitense che significa una sorta di riunione cioè un forum nell’ambito del quale queste modifiche vengono esaminate. Il consiglio europeo decide di convocare una convenzione composta non solo dai governi come è normalmente per una conferenza intergovernativa ma anche da rappresentanti dei parlamenti nazionali, del parlamento europeo e della commissione. Questa convenzione che deve esaminare le modifiche proposte dai trattati, non è composta solo dai rappresentanti di governo ma è composta anche dai rappresentanti dei parlamenti nazionali della commissione e del parlamento europeo. Questa convenzione quando si riunisce valuterà e esaminerà le varie proposte di modifica e andrà a definire un testo. Nel momento in cui la convenzione definisce un testo per le modifiche dei trattati, ci spostiamo nel paragrafo 4 sullo schema tradizionale ed ecco che viene convocata una conferenza intergovernativa dei rappresentanti dei governi degli stati membri, per stabilire di comune accordo le modifiche da apportare ai trattati. Quindi prima vi è la convenzione che esprime anche le opinioni di commissione, parlamento europeo e nazionali ma poi si ricade nel metodo tradizionale e si convoca la conferenza intergovernativa che va a stabilire di comune accordo le modifiche da apportare ai trattati. Il carattere innovativo di questa procedura gioca sul fatto che il testo delle modifiche che esce dalla convenzione non sia modificato nell’ambito della conferenza intergovernativa quindi una soluzione ideale che dia spazio ai parlamenti nazionali e al parlamento europeo in modo democratico è dire “questo è il testo dei rappresentanti di stato o di governo nella conferenza intergovernativa ma va cambiato perchè questo testo esce dal metodo democratico.” L’unico caso in cui si è usato questo metodo della conferenza intergovernativa, ha cambiato in modo significativo il testo che era uscito dalla convenzione. Questa è la ragione per cui questo metodo di revisione oscilla ancora tra questi due poli quello democratico e quello intergovernativo ma il polo intergovernativo è prevalente perchè alla fine le modifiche da apportare ai trattati vengono decise dai rappresentanti dei governi di comune accordo. Una volta che le modifiche sono state concordate, si dovrebbe ratificare un nuovo trattato perchè sulla base di quanto i rappresentanti dei governi degli stati membri decidono, si deve dar vita ad un trattato modificativo come ad esempio il trattato di Amsterdam, di Nizza ecc. Dunque si darà vita ad un nuovo trattato che apporterà le modifiche a trattati istitutivi ma questo nuovo trattato dovrà essere ratificato secondo le diverse procedure nazionali. Le modifiche entrano in vigore dopo essere state ratificate da tutti gli stati membri conformemente alle rispettive norme costituzionali. Nella storia a volte è successo che questo procedimento si è bloccato come era successo per la costituzione europea con il referendum con esito negativo degli stati membri, o in altri casi è stato molto lento perchè le procedure di ratifica in alcuni stati membri possono richiedere anche anni

per riuscire ad essere approvate e accettate. Con il trattato di Lisbona si è aggiunto il paragrafo 5 all’articolo 48 nel quale si stabilisce che “quando al termine di un periodo di 2 anni dalla firma del trattato di modifica, i quattro quinti degli stati membri abbiano ratificato e gli altri no perchè altri incontrino delle difficoltà nelle procedure di ratifica, la questione è deferita al consiglio europeo.” Questa disposizione era formulata originariamente nell’ambito delle negoziazioni in un altro modo e si diceva che quando i quattro quinti hanno ratificato e gli altri no, il trattato entra in vigore lo stesso perchè quelle modifiche riguardano solo gli stati che hanno ratificato ma questo meccanismo era un metodo che è stato ritenuto poco compatibile con il polo intergovernativo e cioè il fatto che le modifiche del trattato devono essere accertate da tutti gli stati che sono parte di quel trattato. Quindi in questa versione originaria di questa disposizione ci si è limitati a dire che se i quattro quinti ratificano e gli altri non riescono a ratificare, riparliamone nel consiglio europeo senza che questo fosse formalizzato all’interno dell’articolo 48. Questo ci fa capire che questa disposizione diceva ben poco. Quello che questa disposizione in realtà precisa sono i 4/5, quindi questo limite preciso per quanto riguarda il numero degli stati membri che ratificano e quelli che invece non riescono a ratificare il trattato. Il fatto che la questione sia deferita al consiglio europeo già è accaduto, per esempio nella ratifica del trattato di Lisbona l’Olanda non riusciva a ratificare e allora ne hanno parlato. Quindi questo metodo di consultazione all’interno del consiglio europeo già esisteva.

La procedura di revisione semplificata L’ultimo aspetto che l’articolo 48 indica è quello della procedura di revisione semplificata. Si è cercato di individuare una via agevolata per apportare alcune modifiche ai trattati istitutivi e questo si fa sulla base della procedura di revisione semplificata del paragrafo 6 dell’articolo 48. Questa procedura prevede che sulla base di una proposta, che può provenire da uno stato membro, o dal parlamento europeo o dalla commissione, il consiglio, può esaminare progetti intesi a modificare le disposizioni della parte terza del TFUE. Questo significa che questa procedura di revisione semplificata, non può essere usata per cambiare qualsiasi disposizioni dei trattati ma solo per cambiare le disposizioni contenuta nella parte terza del TFUE. Le disposizioni che sono contenute nella parte terza del TFUE, sono quelle relative alle politiche cioè alle competenze della unione europea. Con questo procedimento di revisione semplificata non possiamo cambiare il ruolo delle istituzioni oppure non possiamo cambiare il sistema degli atti normativi ma possiamo però aumentare o ridurre le competenze dell’unione. Possiamo dunque incidere attraverso la revisione semplificata solo nella parte terza del trattato che è appunto quella relativa alle “Politiche e azioni interne della unione.” Questa procedura sia semplificata consiste nel fatto che il consiglio europeo adotta la decisione di modifica quindi senza convocare la convenzione, senza convocare la conferenza intergovernativa, semplicemente all’interno del consiglio europeo i capi di stato o di governo decidono

di adottare una certa modifica della parte terza del TFUE. Effettivamente la procedura è più semplice perchè basta una qualsiasi riunione del consiglio europeo per decidere di modificare la parte terza del TFUE. Una volta che il consiglio europeo ha deliberato all’unanimità tali modifiche, a quel punto occorre sempre affinchè questa decisione di modifica possa entrare in vigore, l’approvazione da parte degli stati membri secondo le rispettive norme costituzionali. All’interno del sistema, si prevede comunque una via agevolata di modifica della parte terza del trattato ma è comunque richiesta la ratifica di queste modifiche. Dal punto di vista del diritto interno abbiamo sempre bisogno di attivare quelle procedure di ratifica e richiedono tempi abbastanza lunghi in ciascuno degli stati membri. Attraverso la procedura semplificata si risparmia la convenzione e la conferenza intergovernativa, si decide nell’ambito del consiglio europeo ma rimane comunque la necessità di una ratifica all’interno degli ordinamenti nazionali. Questa decisione di modifica se va a toccare le politiche e le competenze dell’unione non può estendere le competenze attribuite all’unione nei trattati. Questa clausola è problematica perchè se l’idea della procedura semplificata è quella di andare ad incidere nella parte terza che riguarda le politiche e le competenze, dire che le competenze non si possono estendere allora si possono ridurre ma non estendere. In realtà questa disposizione ragionevolmente deve essere intesa nel senso che non si possono includere competenze nuove sulla base di una procedura semplificata cioè non si potrebbe dire che l’unione va ad occuparsi di un tema che non rientra delle competenze di reati in materia penale che non sono compresi all’interno delle competenze dell’unione in materia penale. Non si possono quindi prevedere competenze nuove ma nell’ambito delle competenze attribuite si deve ritenere che una ridefinizione di queste competenze sia possibile altrimenti la procedura semplificata non avrebbe ragione di essere applicata. Nell’ambito dell’articolo 48, si trova una disposizione sulla base della quale il consiglio europeo può adottare una decisione che consenta al consiglio di deliberare a maggioranza qualificata. Quando all’interno dei trattati è previsto che il consiglio deliberi all’unanimità, il consiglio europeo può decidere invece che il consiglio potrà deliberare a maggioranza qualificata. Quando il consiglio europeo decide che in un settore particolare che il consiglio può deliberare a maggioranza qualificata mentre il trattato prevede l’unanimità, il consiglio europeo in sostanza è comese modificasse il trattato e dice che anche se il trattato prevede l’unanimità invece il consiglio può deliberare a maggioranza qualificata quindi è come se ci fosse in sostanza una modifica del trattato. Per questo questa disposizione è inclusa nell’articolo 48 del TUE che prevede il procedimento ordinario o semplificato di modifica dei trattati. Abbiamo visto la particolare concezione che la corte ha dell’ordinamento comunitario dell’unione come ordinamento di nuovo genere, come ordinamento che ho come soggetti anche i cittadini, gli individui, le persone oltre che gli stati ma abbiamo visto che dall’altra parte il trattato è ancora tale e il procedimento di revisione del trattato ci fa capire come sul piano formale, i trattati istitutivi che sono la costituzione, sono i trattati internazionali.

I trattati istitutivi dell’unione  hanno dato vita all’ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, ordinamento al quale sono soggetti non sono solo gli stati ma anche le persone. Da questa particolare concezione che la corte ha dell’ordinamento dell’unione, derivano alcune importanti conseguenze. La prima conseguenza attiene al metodo di interpretazione: quella concezione che la corte ha dell’ordinamento dell’unione, la porta ad interpretare i trattati come se questi fossero una costituzione. La corte di giustizia utilizza nell’interpretazione dei trattati, non il metodo che comunemente di adopera per interpretare i trattati ma adopera invece il metodo che normalmente si utilizza per interpretare le costituzioni. Quindi la prima conseguenza della concezione che la corte ha sull’ordinamento dell’unione è interpretazione dei trattati come se fossero una costituzione. La corte di giustizia, ha dato indicazioni precise sul metodo che deve essere seguito per interpretare i trattati. In una sentenza del 1982 caso Sheffield, la corte di giustizia ha spiegato in che modo sulla base di quali criteri interpretativi devono essere interpretati i trattati. Questo metodo non deve essere seguito solo dalla corte di giustizia, ma è il metodo che devono seguire anche i giudici nazionali, ma anche gli avvocati. Questa è una sentenza didattica dove la corte spiega ai giudici nazionali in che modo il diritto all’epoca comunitario, deve essere interpretato. Nel paragrafo 17 di questa sentenza la corte evidenzia delle particolari difficoltà nell’interpretazione che il diritto dell’unione comporta, mettendo in avviso i giudici nazionali. Questa sentenza è stata resa in via pregiudiziale su domanda della corte di cassazione italiana, che chiedeva come doveva essere interpretata una certa disposizione dell’unione. La corte evidenza questa particolare difficoltà che deriva, si vede nel paragrafo 18, dal fatto che le norme comunitarie sono redatte in diverse lingue. A ciò si aggiunge, ed è da qui che deriva la vera difficoltà del sistema, che tutti i testi nelle diverse lingue sono tutti ufficiali, per questa ragione dice la corte che l’interpretazione di una norma comunitaria comporta l’affronto delle diverse versioni linguistiche. Questo criterio va seguito con ragionevolezza, non è che tutte le volte che dobbiamo interpretare una disposizione del trattato dobbiamo andarle a vedere in 24 lingue diverse e la stessa cosa per gli atti normativi. Significa però che quando ci sono dei dubbi sull’interpretazione di una disposizione, è necessario andare a vedere altre versioni linguistiche per capire qual è l’effettivo significato che noi dobbiamo dare a quella disposizione. La corte aggiunge che anche quando vi sia una piena concordanza delle varie versioni linguistiche, il diritto comunitario impiega una terminologia che gli è propria. L’esigenza che è alla base di questo criterio secondo il quale il diritto comunitario ha una terminologia che gli è propria vuol dire che è una terminologia diversa da quella del diritto interno quindi ad esempio se noi dobbiamo interpretare la nozione di impresa contenuta nei trattati, non dobbiamo utilizzare la nozione di impresa del diritto italiano, dobbiamo utilizzare la nozione di impresa specifica del diritto dell’unione. Si deve fare questo per l’esigenza di garantire l’uniformità di interpretazione cioè uniformità di applicazione. Se alla nozione di impresa si desse un significato diverso in tutti gli stati membri, sarebbe diverso il campo di

applicazione della disposizione del trattato e quella disposizione comporterebbe obblighi maggiori secondo la definizione accolta a livello nazionale. I termini contenuti nel trattato hanno una loro propria interpretazione che è diversa da quella del diritto interno degli stati membri e questa è una esigenza essenziale del sistema per garantire l’uniformità di interpretazione e di applicazione del diritto dell’unione. La corte chiarisce questo nel paragrafo 19, dicendo che il diritto dell’unione ha una terminologia che gli è propria e va sottolineato che le nozioni giuridiche, non presentano necessariamente lo stesso contenuto del diritto comunitario e dei vari diritti nazionali. La nozione di impresa, è un esempio ma ve ne sono altri, come la nozione di lavoratore, di consumatore ecc.. Tutte le nozioni che troviamo nel trattato devono essere intese in modo uniforme a livello dell’unione guardando alla giurisprudenza della corte cioè al modo in cui la corte di giustizia interpreta quelle nozioni. Altri criteri interpretativi, li troviamo nel paragrafo 20 della sentenza, la corte dice che : “ogni disposizione del diritto comunitario, va ricollocata nel proprio contesto.” Questo è un tipo di interpretazione sistematica. La disposizione non deve essere interpretata come se fosse distaccata da tutto il resto dell’ordinamento ma va collocata all’interno del suo contesto normativo, quindi s è una disposizione del trattato va collocata all’interno del capitolo che riguarda quel settore, se una disposizione di un atto normativo quando interpretiamo una disposizione direttiva dobbiamo guardare l’atto nel suo complesso ma dobbiamo vedere anche le altre norme che operano nel settore. Non dobbiamo vedere solo la disposizione che dobbiamo interpretare ma a catena dobbiamo interpretare il complesso nel quale quella disposizione si trova. Altro criterio che la corte indica sempre nel paragrafo 20 della sentenza, fa riferimento alle finalità della disposizione e più in generale, alla finalità del sistema dell’unione. Questo è il criterio della interpretazione teleologica. Altro criterio che la corte indica è relativo allo stadio di evoluzione. Questo è il criterio che più facilmente distacca dal metodo seguito dalla corte nell’interpretazione dei trattati dell’unione a quello che si usa normalmente nel diritto internazionale per l’interpretazione dei trattati. Quando si interpreta un trattato, normalmente il criterio tende a ricostruire la volontà dei contraenti ed è questa volontà dei governi degli stati nel momento in cui quel trattato è stato scritto. Si cerca di ricostruire alla volontà che i contraenti avevano quando è stato scritto il trattato. Qui invece la corte ci dice di tener conto dello stadio di evoluzione e cioè di tutto quello che è successo dopo, dal momento in cui il trattato è stato scritto ed è entrato in vigore ad oggi cioè dal momento in cui dobbiamo applicare queste disposizioni. Quindi teniamo conto non in modo cristallizzato quello che era il significato del trattato in origine ma lo aggiorniamo. Stadio di evoluzione significa adattare l’interpretazione alla situazione esistente al momento in cui la disposizione deve essere interpretata. Vediamo alcuni esempi di applicazione dei vari criteri che la corte indica nel paragrafo 20 della sentenza. Un primo esempio del criterio teleologico: parere n. 91 relativo all’accordo sullo spazio economico europeo. Questo accordo, conteneva delle disposizioni identiche a quelle del trattato CEE ma anche se queste disposizioni sono identiche ci

dice la corte che “non devono essere interpretate nello stesso modo rispetto a quelle del trattato CEE.” Se sono formulate allo stesso modo il significato letterale sarà lo stesso e perchè l’i...