Tema 1 - Resumen tema sobre el concepto de administración pública PDF

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Resumen tema sobre el concepto de administración pública...

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TEMA 1 1. LA ADMINSTRACIÓN PÚBLICA: CONCEPTO Y PRINCIPIOS La Administración Pública puede entenderse desde dos perspectivas diferentes:  Funcional: en el sentido que hace referencia a un concepto dinámico completamente distinto a otras formas de poder público como por ejemplo la legislación o la jurisdicción.  Orgánica: considerando la administración como un conjunto de órganos o instituciones que llevan a cabo la propia actividad administrativa. El concepto de Administración Pública recoge dos ideas fundamentales: la de gestión y la de subordinación. La función administrativa, por tanto, supone:  una actividad gestora, es decir, de realización de fines mediante el empleo de los medios pertinentes y,  una actividad subordinada, en cuanto que esos fines y medio vienen predeterminados por consideraciones superiores de tipo político A todo ello, cabría añadir, que la función administrativa se ejerce normalmente respecto de bienes o intereses que no son propios sino ajenos: los de la comunidad. La Administración Pública se presenta en el ordenamiento jurídico español como un auténtico órgano del Estado. No se considera como un representante de la comunidad sino como una organización puesta a su servicio. La Constitución Española, al referirse a la Administración subraya su carácter servicial (art. 103.1 “sirve con objetividad los intereses generales”) además de su condición de subordinada (art. 103.1 “con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”; art. 106.1 “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”). En igual sentido se pronuncia la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público al destacar su carácter servicial y su sumisión a la Ley y al Derecho. 1

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Asimismo, la Constitución establece en el mencionado artículo 103.1 los principios de actuación de la Administración Pública: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación. Para el Derecho Administrativo, la Administración Pública es ante todo una persona jurídica. Todas las relaciones jurídico-administrativas se explican en tanto la Administración Pública es un sujeto de derecho que emana declaraciones de voluntad, celebra contratos, es titular de un patrimonio, es responsable, es justificable, etc. Hay que destacar también el carácter plural de la Administración Publica al existir una diversidad de administraciones dotadas cada una de ellas de personalidad jurídica. Esta pluralidad queda ordenada en el artículo 2 de la ley 40/2015 de la siguiente manera:  Administración General del Estado: Ley 40/2015  Administración de la Comunidades Autónomas: Estatutos de autonomía  Administración Local: Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local.  Sector público institucional: Del Estado: RENFE, INSS, etc. (Ley 40/2015) De las CCAA: Servicio Valenciano de Empleo, FGV, etc. (Estatutos de autonomía) De las Entidades Locales: EMT, Patronatos de viviendas, etc. (Ley 7/85) En la Constitución Española queda marcada la distinción entre la actividad del Gobierno, al cual confiere una función política, y la actividad de la Administración, a la que asigna funciones administrativas y de potestad reglamentaria. El artículo 103 de la CE indica: “La Administración sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”. Al mismo tiempo, atribuye al Estado la competencia para

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que dicte las bases del régimen jurídico de la Administraciones Públicas (art. 149). El artículo 3 de la Ley 40/2015 se refiere a los principios generales en relación a las AAPP y a este respecto preceptúa que:  Las AAPP sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.  Las AAPP en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos.  La actuación de la Administración se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico.  Actúan para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.  En sus relaciones con los ciudadanos actúan de conformidad a los principios de transparencia y participación. Asimismo, España, al estar constituido por una multiplicidad de entidades locales, se hace necesario que exista una cooperación institucional entre las AAPP que garantice la correcta y adecuada función de atención y servicio al ciudadano. En este sentido, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, junto con la Ley 40/2015, reúnen tanto el régimen jurídico de las AAPP como el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad, con el fin de que tanto la materia de procedimiento como de responsabilidad administrativa sea una y uniforme a lo largo y ancho de todo el Estado español. Tanto el citado artículo 103 de la CE, como el artículo 3 de la Ley 40/2015, contemplan los principios informadores de nuestro régimen jurídico, siendo estos principios los siguientes:  Eficacia: el objetivo de la Administración es hacer efectivo su propósito, alcanzar los intereses generales, realizar su cumplimiento, conseguir sus objetivos. 3

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 Jerarquía: se trata de la ordenación gradual y vertical de las competencias. En el ámbito administrativo se puede considerar que tiene los siguientes caracteres y circunstancias: Precisa la existencia de una pluralidad de órganos que se ordenan escalonada y racionalmente. Una identidad de cometidos y competencias, con actividades comunes y objetivos idénticos. Estos órganos asumen responsabilidades específicas, con división del trabajo y de funciones. Los órganos jerarquizados están subordinados unos a otros con arreglo a una escala de mayor a menor.  Descentralización: supone la existencia de una serie de entes a los que se les encomienda la persecución de fines públicos dotándola de personalidad jurídica propia para su actividad. La clasificación de esta descentralización podría ser la siguiente: Territorial: en provincias, municipios, comarcas, etc. Fundacional: a través de organismos autónomos de derecho público.  Desconcentración: supone una derivación de la actividad de un órgano administrativo a una serie de departamentos sin perder en ningún momento la responsabilidad jurídica directa de dicha actividad.  Coordinación: ordenación y disposición del esfuerzo a fin de conseguir la unidad de acción en la persecución de un propósito. 2. LA DIVISIÓN DE PODERES Y EL ESTADO DE DERECHO La teoría de la división de poderes constituye el resultado histórico de la lucha contra el absolutismo de los reyes en nombre de los derechos y libertades de los ciudadanos. Los formuladores de la teoría de la división de poderes son Locke y Montesquieu. Ambos parten de la necesidad de que las decisiones no deben concentrarse, por lo que los órganos del poder han de autocontrolarse a través de un sistema de contrapesos y equilibrios

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Si en el plano doctrinal la teoría de la división de poderes se debe a la obra de Locke y Montesquieu, su configuración legislativa se produjo con la Constitución Americana de 1787 y, posteriormente, en el año 1789 la Declaración de los derechos del hombre y de los ciudadanos determinará la necesidad de separación de los poderes. Para Montesquieu el valor político supremo era la libertad y el mayor enemigo de ésta el poder, ya que todo poder tiende por su propia naturaleza a su abuso. Asimismo este pensador consideraba que se hacía preciso neutralizar la tendencia al abuso de poder dividiendo el ejercicio del mismo en distintos órganos. En definitiva, y conforme al marco histórico en el que se formuló, Montesquieu afirmó que la libertad de la que gozaba Inglaterra se debía a la separación de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial así como a la existencia de frenos y contrapesos entre esos poderes a fin de limitarse en busca de un equilibrio que garantice la libertad. De esta manera, Montesquieu estableció la división de poderes como un dogma del constitucionalismo liberal. Montesquieu señaló la existencia de tres poderes en todo Estado:  Poder legislativo: correspondería al Parlamento que en todos los regímenes democráticos encarna la representación del pueblo al ser designados sus miembros por elecciones iguales, libres y secretas.  Poder ejecutivo: atribuido al gobierno y ocupa la posición política el Jefe o Presidente de Gobierno que puede o no coincidir con el Jefe de Estado, según sea la forma de gobierno que la Constitución establezca.  El poder judicial: su función es solucionar, sobre la aplicación del derecho, situaciones de conflicto entre partes o trasgresiones de ley. El propio Montesquieu, su descubridor político, advierte que es un poder de escasa importancia política en relación a los otros dos. Para garantizar su función son independiente, inamovibles, responsables y sometidos únicamente a la ley. Esta división del poder del Estado en tres, según Montesquieu, es la única manera de asegurar la libertad de los ciudadanos, pero ésta no puede ser otra

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que la establecida por las leyes pues un uso ilimitado de la libertad sería despótico. Reconoce la libertad del individuo sólo dentro del marco de la ley. Como por definición los poderes públicos tienden necesariamente a abusar del poder, lo que supondría una negación de esa libertad, parte de la consideración de que una Ley arbitre una estructura orgánicamente separada y equilibrada de poderes, de manera que unos sean freno de los otros, garantizando a los particulares su ámbito de libertad. La ley, en definitiva, debe reconocer la libertad y los derechos de las personas a la par que regular un equilibrio armónico de los poderes públicos de manera que unos moderen y controlen a los otros en el ejercicio de las funciones principales que tienen atribuidas en aras a garantizar aquellos derechos y libertades. La Constitución Española responde a esta idea al estructurarse en dos partes bien diferenciadas: La primera aborda una regulación de los derechos y libertades de los ciudadanos y, la segunda, trata de los poderes del Estado y sus relaciones y controles entre sí. El concepto de Estado de Derecho trata de condensar una forma de organización de la vida social. Consiste en aquel Estado en el que el ordenamiento jurídico ha sido creado racionalmente, siendo, por tanto, un “estado de la razón”. La razón requiere: libertad, individualidad, igualdad ante la ley y autonomía de cada individuo. En un Estado de Derecho las libertades individuales constituyen los límites a todo acto del poder del Estado, incluida la Ley. Una estructura racional exige que los órganos que crean la ley y los que la aplican estén separados. La razón exige jueces imparciales que estén sujetos a la Ley. En este Estado, la Ley debe ser general y abstracta, como garantía jurídica de la libertad del ser humano, esto se traduce en que el principio de legalidad es la garantía jurídica de los derechos de los ciudadanos frente al poder del Estado.

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Consideraremos Estado de Derecho, aquel en el que existe un orden jurídico caracterizado por un Estado sometido a la Ley y al respeto de los derechos de los ciudadanos. Entre las características propias del Estado de Derecho encontramos:  Existe una norma suprema, por lo general llamada Constitución.  Se establece un orden en las fuentes del ordenamiento jurídico  El Estado está sometido a dicho ordenamiento.  Existen elecciones libres, para decidir a través de sufragio quién formará el gobierno que dirija el Estado.  Se reconocen una serie de derechos fundamentales y se fijan unas garantías para hacerlos cumplir.  Debe mantenerse la independencia del poder judicial.  Se establecen órganos y mecanismos para controlar los actos estatales, ya que se exigirá la responsabilidad del Estado por sus hechos. Por todo ello, se puede decir que un Estado de Derecho, básicamente, está definido por tres elementos fundamentales:  La división de poderes.  La legalidad de los órganos de gobierno.  Los derechos fundamentales de los individuos. En el caso concreto de España, la Constitución declara ya desde el comienzo, en su Preámbulo, que nos encontramos en un Estado de Derecho, y como tal expresa el sometimiento de todos tanto a la propia Constitución como al resto del ordenamiento jurídico. Un Estado de Derecho tiene tres funciones principales: crear las leyes por las que se va a regir ese Estado, gobernar el país de acuerdo a esas leyes y vigilar que se cumplan sin excepción. Cada una de estas funciones está asumida por un poder:  El Poder Legislativo: se encuentra en las Cortes Generales y es el encargado de elaborar las leyes.

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 El Poder Ejecutivo: lo asume el gobierno y su cometido es gobernar el país de acuerdo a las leyes vigentes.  El Poder Judicial: es competencia de los jueces y está encargado de que todo el mundo respete las leyes. Con la división de poderes, la fuerza legitimadora del sistema deja de estar monopolizada por el Parlamento, y se reparte entre otros actores. El Estado conserva un papel preponderante en la dirección de la sociedad, pero interactúa con nuevos intérpretes a su mismo nivel o en condiciones, al menos, de modificar sus políticas. Podemos decir que la división de poderes es una ordenación y distribución de las funciones del Estado, en la cual la titularidad de cada una de ellas es confiada a un órgano u organismo público distinto. La separación de poderes es, junto a la garantía constitucional de los derechos fundamentales del individuo, uno de los principios que caracterizan el Estado de Derecho moderno. Según el principio de la separación de poderes la soberanía reside en el pueblo y éste en el ejercicio del poder soberano ejerce el poder constituyente que elabora y aprueba la Constitución, y mediante el acto de creación de ésta crea los poderes constituidos: el legislativo, el ejecutivo y el judicial. Estos poderes van a tener unas fronteras difusas, colaborando unos con otros y compartiendo facultades. En el artículo 1 de la C.E. se reconoce que “la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”, esto es, el poder supremo, soberano, reside en el pueblo, y de él surgen los demás poderes. A partir de este primer artículo, la C.E. establece un reparto de funciones y una organización del Estado que plasma la clásica teoría de la división de poderes:  Poder Legislativo: Título Tercero (De las Cortes Generales)  Poder Ejecutivo: Título Cuarto (Del Gobierno y la Administración)  Poder Judicial: Título Sexto (Del Poder Judicial) Desde el punto de vista puramente formal, en España la separación de poderes es real. Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado (art.

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66.2 de la C.E.). El Gobierno ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes (art. 97), ostentando la capacidad legislativa solo en los supuestos establecidos en la Constitución y con la aquiescencia de las Cortes Generales (Decretos-Ley y Decretos Legislativos). El Poder Judicial (art. 117.3) ejerce el poder jurisdiccional, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado. Con respecto al Poder Judicial, algunos autores albergan dudas sobre su independencia real frente a los dos otros poderes del Estado. No hay duda de que los jueces y magistrados administran justicia atendiendo estrictamente al impero de la ley. Las dudas surgen en cuanto a la forma de elección de las instituciones judiciales más importantes: el Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo y el Consejo General del Poder Judicial. Por todo esto es por lo que algunos autores sostienen que España no es un Estado de Derecho en el pleno sentido de la palabra mientras los poderes judiciales sigan siendo elegidos por aquellos a los que deben controlar. Un poder no puede anular, invalidar o modificar las decisiones de otro. La libertad individual no está garantizada si un poder absorbe las funciones de otro. Los tres poderes que configuran la organización política de un Estado de Derecho deben controlarse entre ellos para evitar el abuso de poder. En el caso de España, la propia C.E. prevé una serie de incompatibilidades, que se ponen de manifiesto en distintos preceptos como el artículo 70.1 (incompatibilidades

de

Diputados

y

Senadores);

artículo

98.4

(incompatibilidades de los miembros del Gobierno); artículos 127 y 159.4 (incompatibilidades de jueces y magistrados, así como miembros del Tribunal Constitucional). Por último, cabe destacar cómo la propia CE plantea una división de poderes distinta a la clásica, ya que otorga al poder judicial y al Tribunal Constitucional, en el ejercicio de su respectiva potestad jurisdiccional, un control sobre los otros dos (legislativo y ejecutivo), como dejó patente el artículo 106.1, citado anteriormente. Además, ejerce un control a través del Tribunal Constitucional,

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resolviendo los recursos de inconstitucionalidad y las cuestiones de inconstitucionalidad. 3. EL DERECHO ADMINISTRATIVO El Derecho administrativo se define como aquella parte del Derecho público que regula la organización y funcionamiento del Poder ejecutivo y sus relaciones con los administrados, así como la función administrativa de los diversos Poderes y Órganos constitucionales del Estado. Sobre esta definición hay que realizar varias precisiones:  El Derecho Administrativo es un Derecho Público: En consecuencia, no constituyen normas

necesariamente

jurídicas

aplicables

Derecho a

los

administrativo actos

cualesquiera

realizados

por

las

Administraciones públicas. A veces la Administración desarrolla una actividad sostenible en todo al Derecho privado, sin que sea lícito decir que esas normas privadas que en tales supuestos se aplican sean, por aplicarse a la Administración pública, normas de Derecho administrativo.  El Derecho administrativo está constituido por normas de organización y normas de comportamiento: La distinción entre normas de organización y normas de comportamiento (las que regulan las relaciones entre la Administración y los particulares) parte de la base de que las normas determinantes de la organización de las Administraciones públicas tienen el carácter de normas jurídicas y se comprenden en el ordenamiento jurídico-administrativo.  El Derecho administrativo se aplica tanto a la Administración estatal

como a las administraciones públicas integradas en el Estado: Los fines de interés público se satisfacen, o bien por la llamada Administración General del Estado, persona jurídica de Derecho público, o bien a través de la actuación de una serie de Corporaciones y entidades (Universidades, Organismos Autónomos, Colegios oficiales, etc.) con personalidad jurídica propia distinta e independiente del Estado. En consecuencia, el Derecho administrativo comprende también en su seno el régimen de estas personas jurídicas de Derecho público que 10

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constituyen la administración indirecta del Estado. Asimismo, el Derecho administrativo es aplicable a la administración de las Comunidades Autónomas y demás entidades territoriales dotadas constitucionalmente de autonomía.  El Derecho administrativo regula asimismo la función admini...